5. Kết cấu luận văn
3.2.2. Những hạn chế của công tác quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cơ
nguyên nhân
3.2.2.1.Những hạn chế của công tác quản lý ngân sách đầu tư XDCB
Bên cạnh những kết quả được coi là thành công lớn trong công tác quản lý và sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN trong những năm gần đây là những khó khăn, tồn tại mà các cơ quan ban ngành của tỉnh cần đưa ra những giải pháp hữu hiệu ngăn chặn lượng vốn bị thất thoát, lãng phí trong lĩnh vực này nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB góp phần phát triển vững chắc kinh tế của tỉnh. Tìm hiểu công tác quản lý ngân sách đầu tư cơ bản tại tỉnh Phú Thọ, nhận thấy còn có 8 hạn chế cần nhanh chóng khắc phục:
- Thứ nhất: Công tác xây dựng chiến lược đầu tư và quy hoạch đầu tư
Công tác xây dựng chiến lược và quy hoạch đầu tư còn thiếu khoa học và thiếu tính nhất quán, bố trí vốn còn giàn trải không tập trung dứt điểm theo quyết định đầu tư đã được phê duyệt, công tác thông tin không chính xác dẫn đến đầu tư tràn lan…Đây là hiện tượng phổ biến không chỉ trên địa bàn tỉnh Phú Thọ mà còn là một nút thắt chưa được tháo gỡ trên phạm vi cả nước.
Vấn đề này liên quan đến việc khai thác tiềm năng và đầu tư cho nông nghiệp, nông thôn và nông dân ở trên các huyện thuộc địa bàn tỉnh, vì lực lượng lao động nhàn rỗi ở nông thôn là rất lớn, nhưng có tay nghề thì rất thấp hoặc chưa được đào tạo nghề.
- Thứ hai: Công tác kế hoạch hoá đầu tư
Công tác kế hoạch hoá vốn đầu tư chưa tốt do kế hoạch giao dự toán ngân sách hàng năm của UBND tỉnh chậm. Thực tế cho thấy kế hoạch vốn hàng năm
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn phân bổ cho các dự án bao gồm cả vốn NSTW và NSĐP trên địa bàn tỉnh dàn trải, chưa hợp lý, đến cuối năm kế hoạch thậm trí niên độ quyết toán kế hoạch năm là 31/01hàng năm thì đến ngày 30/1 (trước thời hạn quyết toán 1 ngày) mới được bổ xung kế hoạch của năm đó, hơn nữa trong công tác xây dựng kế hoạch thiếu kế hoạch chiến lược dài hạn. Đúng ra, khâu công tác xây dựng kế hoạch hoá phải đi trước một bước nhưng thực tế lại không được như vậy. Điều đó không những không làm cho hiệu quả đồng vốn đầu tư phát huy tác dụng mà nó còn là một trong những nguyên nhân làm cho luật NSNN được thực hiện không nghiêm. Điều kiện được ghi kế hoạch vốn là phải đảm bảo đúng theo trình tự đầu tư XDCB, Nhiều công trình chưa đủ thủ tục vẫn giao kế hoạch để giữ vốn và đó là một trong những nguyên nhân làm chậm tiến độ thanh toán theo kế hoạch được giao. Trong quá trình thanh toán có rất nhiều công trình, hạng mục công trình thiếu những bộ hồ sơ pháp lý cần thiết, sau khi được cấp vốn mới tiến hành hoàn thiện hồ sơ.
Trong thời gian qua, trên địa bàn tỉnh Phú Thọ vẫn chưa xây dựng được kế hoạch đầu tư trung và dài hạn, kế hoạch chỉ được điều hành trong một năm và mang nhiều yếu tố chủ quan, thiếu căn cứ khoa học, có hiện tượng khéo “chạy” thì được bố trí vốn, nên vội vàng thuê tư vấn thiết kế lập dự án theo khối lượng vốn đơn vị “xin” được cho dự án, chưa xuất phát từ yêu cầu thực tế của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội hay quy hoạch tổng thể của tỉnh. Chính vì vậy vốn đầu tư thường dàn trải chia mỗi công trình một ít dẫn đến tình trạng đường sá, cầu cống, công trình công cộng, các công trình đầu tư cho giáo dục, y tế... vừa làm năm nay thì sang năm đã xuống cấp, sau đó lại lập dự án cải tạo, sửa chữa.
Trong đầu tư XDCB còn có hiện tượng khối lượng xây dựng dở dang lớn, nhiều công trình chờ vốn do không được bố trí kế hoạch vốn năm đó mặc dù là công trình chuyển tiếp. Ngược lại có hiện tượng nghịch lý là vốn NSNN đã bố trí theo kế hoạch lại bị ứ đọng không thanh toán được do nhà thầu chưa đủ thủ tục theo quy định quản lý đầu tư xây dựng cơ bản và các Thông tư hướng dẫn. Các nhà thầu xây dựng vẫn đi vay Ngân hàng để đảm bảo tiến độ, chưa thu hồi được vốn để tái đầu tư trong khi vẫn phải trả lãi vay ngân hàng nên giá trị công trình phải gánh chịu những chi phí bất hợp lý.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn
- Thứ ba: Chất lượng công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án và thiết kế
bản vẽ kỹ thuật thi công lập tổng dự toán chưa được quan tâm.
Tình trạng không tuân thủ trình tự đầu tư trong thời gian qua là sảy ra không ít trên địa bàn tỉnh Phú Thọ, chưa thực hiện đúng các nội dung theo Quyết định đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quyết định đầu tư. áp dụng sai định mức, đơn giá. Công tác thẩm định dự án còn buông lỏng chất lượng coi trọng số lượng dẫn đến các quyết định phê duyệt liên tục phải bổ xung điều chỉnh.
Tình trạng một số cấp có thẩm quyền ra quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán, dự toán chi tiết thiếu chính xác dẫn đến phải bổ xung, điều chỉnh nhiều lần, cụ thể như công trình: Cải tạo, nâng cấp UBND tỉnh Phú Thọ, Cải tạo và nâng cấp Trung tâm hội nghị tỉnh. Thậm chí có công trình vừa thiết kế vừa thi công, đến giai đoạn cuối hoặc khi xong công trình mới trình duyệt hoặc xin điều chỉnh tổng dự toán nhằm hợp thức hoá các chi phí đã phát sinh…
- Thứ tư: Vấn đề đền bù giải phóng mặt bằng chưa thực sự được quan tâm
đúng mức.
Công tác giải phóng mặt bằng của nhiều dự án chưa được chủ đầu tư triển khai một cách quyết liệt, chưa chủ động chuẩn bị các điều kiện như: Quỹ nhà, quỹ đất… phục vụ công tác đền bù giải phóng mặt bằng nên một số dự án ghi vốn giải phóng mặt bằng nhiều năm nhưng không triển khai được. Tiềm năng và khả năng về quỹ đất là một nguồn lực rất lớn, đặc biệt là đất đô thị, đất mặt đường nhưng chưa được khai thác có hiệu quả trong khi đó kinh phí cho giải phóng mặt bằng lại quá lớn so với NSNN.
Công tác giải phóng mặt bằng cho việc thực hiện dự án còn rất nhiều khó khăn nan giải bởi sự vướng mắc về cơ chế, chính sách đến nay chưa được đồng bộ, giá đền bù và phương thức đền bù chưa được người dân ủng hộ, nhiều dự án không có đất tái định cư nên không lên được phương án đền bù.
Chính sách tài chính trong công tác đền bù GPMB đang còn nhiều bất cập, cụ thể:
+ Về đền bù đất nông nghiệp: Người nông dân chưa được đền bù hỗ trợ cho các chi phí trong quá trình thâm canh đã làm thay đổi độ phì nhiêu của đất dẫn đến
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn khiếu kiện của người bị thu hồi đất, họ đòi tăng hạng của đất nông nghiệp khi đền bù. Việc xác định chi phí đầu tư vào đất chưa được làm rõ trong quá trình lập phương án đền bù thiệt hại, nên người sử dụng đất thường đòi hỏi được đền bù cao hơn mức Nhà nước đưa ra.
+ Về đền bù thiệt hại đối với đất đô thị: Do không thống nhất giữa quy định về xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai và chính sách, điều kiện để được đền bù về đất quy định tại Nghị định 22/CP dẫn đến chính quyền địa phương và cán bộ thừa hành lúng túng trong việc lập phương án đền bù, trợ cấp.
+ Về tái định cư: Đối với các dự án phải tổ chức di dời dân để giải phóng mặt bằng, tỉnh chưa có những hỗ trợ cụ thể về tài chính, cơ chế, chính sách về đầu tư đối với dự án xây dựng khu tái định cư. Việc chưa có các quy định chi tiết về chính và sách tái định cư đã làm ảnh hưởng đến tiến độ giải phóng mặt bằng, làm chậm tiến độ thực hiện dự án và chưa có cách giải quyết thống nhất đối với tác động của việc di chuyển chỗ ở tới những người bị thu hồi đất.
Việc thanh toán vốn đầu tư trực tiếp tới đối tượng thụ hưởng chưa được thực hiện một cách triệt để, còn tồn tại việc thanh toán cho đối tượng thụ hưởng thông qua trung gian, điển hình là công tác chi đền bù hộ dân. Theo quy trình hiện nay đối với công tác đền bù GPMB (chi cho hộ dân) ban quản lý dự án thực hiện rút tiền mặt trực tiếp từ quỹ NSNN chi cho hộ dân theo phương án đền bù đã được duyệt, sau đó việc chi trả như thế nào do ban quản lý tự quyết định. Đây là một vấn đề cần được giải quyết trong quy trình thanh toán vốn đầu tư (đối với chi GPMB).
- Thứ năm: Về công tác thanh toán, quyết toán vốn đầu tư.
Công tác thanh quyết toán vốn đầu tư chưa được các chủ đầu tư quan tâm. Nhiều công trình đã có khối lượng thực hiện nhưng chủ đầu tư và nhà thầu thi công không hoàn tất thủ tục thanh toán để thanh toán dẫn đến tình trạng vốn chờ công trình, thanh toán khối lượng thực hiện dồn vào một hoặc hai tháng cuối năm. Nhiều công trình đã hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng nhưng chủ đầu tư và nhà thầu thi công không triển khai làm các thủ tục lập hồ sơ báo cáo quyết toán công trình theo quy định tại Thông tư số 33/2007/TT-BTC ngày 09/4/2007 của Bộ Tài chính
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn V/v: hướng dẫn quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước; Thông tư số 98/2007/TT-BTC ngày 09/8/2007 về việc sửa đổi, bổ xung một số điểm của Thông tư số 33/2007/TT-BTC (Nay là thông tư 19/TT-BTC). Theo số liệu thống kê của Sở Tài chính đến ngày 31/12/2011 cả tỉnh Phú Thọ còn 263 công trình nhóm C đãhoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng nhưng chưa được chủ đầu tư nộp hồ sơ báo cáo quyết toán, với tổng mức đầu tư 203.390 triệu đồng , số vốn đã được thanh toán 158.520 triệu đồng (Bảng 3.7)
Bảng 3.7: Tổng hợp các công trình, HMCT đã hoàn thành chậm quyết toán của tỉnh Phú Thọ (Tính đến thời điểm ngày 31 tháng 12 năm 2011)
Đơn vị: Triệu đồng
Loại dự án
Dự án đã nộp báo cáo,
chậm phê duyệt quyết toán Dự án đã hoàn thành chậm nộp báo cáo quyết toán
Số dự án Tổng mức đầu tư Tổng số đề nghị quyết toán Số dự án Tổng mức đầu tư Tổng số vốn đã thanh toán Tổng số 16 14.032 13.440 263 203.390 158.520 Công trình do cấp tỉnh phê duyệt Nhóm A Nhóm B Nhóm C 15 26.890 22.540 Công trình do cấp huyện phê duyệt
Nhóm A Nhóm B
Nhóm C 16 14.032 13.440 248 176.500 135.980
(Nguồn: Sở Tài chính Phú Thọ)
- Thứ sáu: Về công tác thanh tra vốn đầu tư xây dựng cơ bản.
Qua thanh tra, kiểm tra 50 dự án (thanh tra Nhà nước tỉnh, Thanh tra Tài chính kiểm tra 35 dự án). Với tổng giá trị được thanh tra, kiểm tra là: 850 tỷ đồng
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn đã phát hiện sai phạm, thất thoát tài chính là 450 triệu đồng, chiếm tỷ lệ 0,052 %. Các sai phạm chủ yếu là trong việc thực hiện trình tự XDCB, trong thanh, quyết toán và cả những sơ hở trong các chính sách đã quy định. Cụ thể: Những vi phạm về thẩm định dự án: 05 dự án, vi phạm về quy chế đấu thầu: 03 dự án; vi phạm về nghiệm thu: 17 dự án; vi phạm về thanh quyết toán công trình 10 dự án.
Một số sai phạm khác như: Tính toán sai so với thực tế đã thi công, tính thừa, tính trùng thành phần công việc, tính sai chênh lệch giá vật liệu, thực hiện không đúng cơ chế đấu thầu, ký hợp đồng tuỳ tiện, quyết toán khống… đã gây thất thoát lãng phí nghiêm trọng trong công tác quản lý ngân sách đầu tư XDCB.
Tuy nhiên, công tác chỉ đạo thanh tra từng dự án, công trình chưa tốt nên một số cuộc thanh tra chưa làm rõ thất thoát, lãng phí và những hành vi tiêu cực, tham nhũng trong quản lý sử dụng vốn, chưa quy rõ trách nhiệm tập thể, cá nhân để kiến nghị xử lý. Một số kết luận của Sở chuyên ngành và các huyện chỉ dừng lại ở việc xem xét về trình tự thủ tục đầu tư xây dựng mà không đi sâu bóc tách trong các khâu nghiệm thu, thanh quyết toán công trình để chỉ rõ đúng, sai, thất thoát trong đầu tư xây dựng.
- Thứ bảy: Về chất lượng công tác giám định đầu tư và công tác nghiệm thu
các công trình.
Chất lượng công tác nghiệm thu công trình chưa cao, do trình độ năng lực, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ làm trực tiếp công tác này chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra hay ro sự tắc trách trong yêu cầu quản lý đầu tư và đạo đức nghề nghiệp. Có nhiều công trình khối lượng nghiệm thu không khớp với khối lượng thực tế thi công tại hiện trường mà chỉ khi cấp phát thanh toán mới phát hiện ra. Điều này phải nói đến trách nhiệm của chủ đầu tư và cơ quan tư vấn, giám sát thi công đã vi phạm trình tự và quy chế quản lý đầu tư xây dựng, không thực hiện nghiêm túc Nghị định 209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ về quản lý chất lượng công trình xây dựng.
Thời gian qua việc chấp hành chế độ nghiệm thu chưa được nghiêm túc, nhiều khối lượng xây dựng cơ bản đã hoàn thành nhưng chưa được nghiệm thu hoặc
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://lrc.tnu.edu.vn đã tổ chức nghiệm thu nhưng chậm hoàn tất thủ tục thanh toán dẫn đến khối lượng dở dang khá lớn, gây đọng vốn ở những khối lượng này.
Tình trạng nghiệm thu thanh toán không đúng khối lượng thực tế thi công, không đúng chế độ, đơn giá thực tế và chủng loại vật tư (thực tế chỉ là nghiệm thu trên giấy tờ, nghiệm thu theo khối lượng trong dự toán được duyệt). Việc làm này đã làm tăng giá trị công trình không đúng chế độ, thoát ly thực tế, gây thất thoát, lãng phí vốn của Nhà nước như dự án: Dự án nâng cấp cải tạo hệ thống bệnh viện đa khoa huyện Đoan Hùng, nâng cấp cải tạo bệnh viện đa khoa huyện Hạ Hoà, nâng cấp bệnh viện đa khoa huyện Tân Sơn.
- Thứ tám: Trình độ đội ngũ cán bộ trong lĩnh vực quản lý hoạt động đầu tư
chưa cao.
Nhìn chung trình độ và phẩm chất một số cán bộ quản lý trong lĩnh vực đầu tư còn yếu chưa đảm bảo yêu cầu về quản lý đầu tư XDCB, công tác kiểm tra thanh tra còn buông lỏng, nhiều người có trọng trách trong quản lý dự án đầu tư nhưng không có bằng cấp chuyên môn lĩnh vực mình đảm nhận. Một số cán bộ quản lý dự án đầu tư bị tác động tiêu cực của thị trường, sút kém phẩm chất. Trong điều kiện này, công tác kiểm tra thanh tra chưa được chú trọng, chưa xử lý nghiêm các trường hợp sai phạm làm thất thoát vốn của Nhà nước dẫn đến buông lỏng kỷ cương phép nước và đó là nguyên nhân làm cho việc sử dụng vốn đầu tư không mang lại hiệu quả mong đợi.
Trong những năm qua đường lối đổi mới của đảng tiếp tục được thực hiện, theo đó các chính sách mở cửa và cải cách kinh tế được tiến hành có hệ thống rộng rãi và sâu sắc theo lộ trình phù hợp. Nhờ vậy đã thu hút được nhiều thành tựu quan trọng trong việc ổn định và phát triển kinh tế xã hội của tỉnh nói chung, trong lĩnh vực đầu tư nói riêng, tạo đà cho bước phát triển sau này. Tuy nhiên, trên địa bàn tỉnh Phú Thọ trong thời gian qua, riêng lĩnh vực đầu tư còn bộc lộ nhiều nhược điểm làm giảm sút tốc độ tăng trưởng kinh tế, gây lãng phí thất thoát vốn đầu tư,