VI. Kinh nghiệm và mô hình hợp tác công tư trong việc cung cấp các dịch vụ mô
2. Đánh giá môi trường khả dụng cho quan hệ đối tác Nhà nước-Tư nhân hiện nay
nhân hiện nay ở Việt Nam.
Kể từ khi tiến hành chính sách đổi mới, Việt Nam đã không ngừng khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia vào ngành hàng hóa và dịch vụ môi trường. Theo Sawhney (2006), tại thành phố Hồ Chí Minh, ba bản hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao (BOT) đã được kí kết vào những năm 1959-99 trong lĩnh vực cung cấp nước đã qua xử lí. Chính phủ vẫn giữ trách nhiệm phân phối cho người tiêu dùng và thu thuế, còn nhà cung cấp tư nhân thì bán nước cho các bộ ngành của nhà nước. Tuy nhiên, do nguồn cung đã vượt quá khả năng phân phối nên đã dẫn đến dư cung, gây ra gánh nặng lớn về tài chính cho các bộ ngành, bởi vì nhà nước vẫn buộc phải chi trả cho những điều khoản đã kí trong hợp đồng. Những khó khăn về tài chính này cuối cùng đã dẫn đến việc chấm dứt một trong những hợp đồng chuyển nhượng (Mclntosh 2003). Nhìn chung, quá trình tham gia của tư nhân vào ngành hàng
hóa và dịch vụ môi trường còn hạn chế vì nhiếu lí do. Theo Massmann (2008), có những lí do sau đây:
• Sự tham gia của các doanh nghiệp nhà nước vào những dự án phát triển cơ sở hạ tầng của ngành là rất lớn, tuy nhiên vai trò tương ứng trong các dự án liên quan đến các nhà đầu tư tư nhân vẫn chưa được hệ thống hóa và thể chế hóa một cách rõ ràng;
• Hệ thống quản lí của các doanh nghiệp nhà nước và những động lực thương mại của các dự án thuộc hình thức hợp tác Nhà nước-Tư nhân còn yếu kém;
• Các nhà đầu tư (nước ngoài) rất khó tiếp cận với nguồn tư bản trong nước.
• Quá trình đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư vẫn chưa được quy chuẩn, do vậy có thể mang lại kết quả không cao;
• Quá trình chuẩn bị cho dự án chưa thực sự hiệu quả. Bởi vì để có những kiến nghị hợp lí dựa trên những hiểu biết thấu đáo về nguồn hỗ trợ và rủi ro tài chính là một công việc khó khăn và đòi hỏi chi phí khá cao.
• Hiện trạng kém phát triển của thị trường, cơ sở hạ tầng và nguồn tài chính địa phương;
• Hệ thống lập pháp và hành pháp còn non trẻ;
• Không định nghĩa rõ ràng về hợp tác Nhà nước-Tư nhân và không có điều luật cụ thể để quản lí các quan hệ đối tác hay một bộ luật rõ ràng cho từng ngành.
Nói chung, những dự án đối tác Nhà nước-Tư nhân thành công khi đầu tư vào ngành hàng hóa và dịch vụ môi trường ở Việt Nam vẫn rất cần một môi trường khả dụng có thể thu hút những nhà đầu tư tư nhân và tạo điều kiện tiến hành các thỏa thuận kinh doanh. Để có thể tạo dựng một môi trường như thế,
cần phải có sự hiểu biết về những giá trị khu vực tư nhân đang tìm kiếm nói chung và những những giá trị họ tìm kiếm trong hợp tác Nhà nước-Tư nhân nói riêng.
Theo Smith (2008), dưới đây là những giá trị mà khu vực tư nhân đang tìm kiếm:
• Đầu tư an toàn trong suốt quá trình thực hiện dự án.
• Khả năng các bên có thể thống nhất và duy trì những điều khoản trong hợp đồng;
• Sựđảm bảo toàn diện trước nguy cơ gia tăng chi phí xuất phát từ những thay đổi về luật trong một điều khoản nào đó của hợp đồng;
• Khung pháp lý và hệ thống tòa án hiện thời phải cung cấp những điều luật đáng tin cậy và nhất quán trong quá trình thi hành.
• Khu vực nhà nước có thể cung ứng các loại hình bảo hiểm hay trái phiếu để bảo vệ các nhà đầu tư tư nhân trước các nguy cơ về chính trị và thể chế mà khu vực này gặp khó khăn trong việc giảm thiểu và đánh giá các nguy cơ này.
Sau đó ông cũng bổ sung thêm một vài điểm đặc biệt có liên quan đến những giá trị mà khu vực tu nhân/ đối tác trong hợp tác Nhà nước-Tư nhân, đang tìm kiếm:
• Ổn định chính trị và tích lũy giá trị cho các cổ đông chính trị.
• Không ngừng được ủng hộ cao trên phương diện chính trị.
• Tiềm năng có nhiều dự án hấp dẫn, khả thi và có hỗ trợ từ ngân hàng; những cam kết lâu dài và chi phí thành lập thấp.
• Cơ chế đấu thầu minh bạch, tin cậy, công bằng; cạnh tranh công khai.
• Các hợp đồng được thi hành theo đúng pháp luật, và
• Lợi ích được nhận tương xứng với rủi ro.
Tóm lại, những nguyện vọng của các nhà đầu tư tư nhân có thể được chia thành năm nhóm chính; và chỉ khi tất cả những giá trị này được thỏa mãn
thì mới có thể khuyến khích khu vực này tham gia nhiều hơn vào các dự án hợp tác Nhà nước-Tư nhân, nhờ đó thiết lập và tăng cường đầu tư vào ngành hàng hóa và dịch vụ môi trường ở Việt Nam. Năm nhóm giá trị đó là: a, cam kết chính trị; b, hoàn thiện thể chế; c, khuôn khổ pháp lý, thể chế và chính sách; d, các vấn đề kỹ thuật; e, tính khả thi trong khía cạnh kinh tế, tài chính và thương mại.
a) Cam kết chính trị
Cam kết chính trị mạnh mẽ, được thể hiện qua hành động thực tế và văn bản nhằm đẩy mạnh phát triển ngành hàng hóa và dịch vụ môi trường, đóng vai trò tiên quyết mang lại thành công khi khuyến khích khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển ngành. Điều này có thểđược thể hiên qua:
• Không chỉ cam kết thu hút đầu tư tư nhân vào ngành hàng hóa và dịch vụ môi trường mà còn phải cam kết thực hiện quá trình một cách công bằng và minh bạch.
• Các chính sách phải minh bạch và có thể dự đoán để thu hút các nhà đầu tư và giảm nhu cầu bảo đảm tối cao.
• Các chính sách được công bố rõ ràng, nêu rõ tại sao cần thiết phải có quan hệ hợp tác Nhà nước-Tư nhân, các mục tiêu của chính phủ, các lĩnh vực hợp tác và cam kết của chính phủ trong quá trình này.
b) Những sắp đặt về thể chế.
Các quan hệ đối tác Nhà nước-Tư nhân rất cần sự hợp tác của rất nhiều cổ đông trong và ngoài chính phủ trong quá trình đảm nhận một vai trò mới hay những vai trò đã đảm nhận trước đó nhưng hiện tại được thực hiện theo một phương thức khác. Ví dụ như khu vực tư nhân có thể đảm nhận những hoạt động mà trước đây là của khu vực nhà nước, còn khu vực nhà nước trở thành cơ quan điều chỉnh, giám sát, có vai trò hạn chế hoặc không có bất cứ vai trò gì trong quá trình cung cấp dịch vụ trên thực tế. Tuy nhiên, hầu hết các quốc gia ban đầu đều thiếu các thể chế và năng lực thể chế cần thiết để tổ chức, quản lý và thi hành quá trình hợp tác đối tác Nhà nước-Tư nhân.
Thường thì các thực thể mới được thành lập, chẳng hạn như các đơn vịđối tác Nhà nước-Tư nhân, để quản lý quá trình này.
Các đơn vị hợp tác đầu tư nhìn chung được thành lập với mục đích hoạt động như một cơ quan điều phối, kiểm soát chất lượng, giải trình và cung cấp những thông tin liên quan đế các đối tác Nhà nước-Tư nhân. Những đơn vị này có thể là những cơ quan độc lập hoặc trực thuộc một bộ nào đó, chẳng hạn như Bộ Tài Chính. Họ sẽ phát triển những nguồn kiến thức chuyên môn về đối tác Nhà nước-Tư nhân đã có và nghiên cứu về thể chế để có thể phổ biến thông tin và cung cấp kỹ năng quản lý chuyên sâu cho các đơn vị có yêu cầu theo cơ chế minh bạch và thống nhất. Theo ông Smith (2008), một đơn vị hợp tác Nhà nước-Tư nhân được trao quyền hoạt động tương đương bộ cũng là một biểu hiên của các cam kết của chính phủ trong các chương trình hợp tác này.
Vai trò chính của các đơn vị đối tác Nhà nước-Tư nhân là đảm bảo các cổ đông chính tuân thủ các phương pháp và hướng dẫn nhất quán đã được thống nhất. Thêm vào đó, các đơn vị này cũng chịu trách nhiêm:
• Lồng ghép quá trình hợp tác Nhà nước-Tư nhân với quá trình hoạch định ngân sách bằng cách xác lập một hay nhiều giới hạn của các dự án đối tác Nhà nước-Tư nhân trong ngân sách.
• Phát triển một chương trình đối tác Nhà nước-Tư nhân hay “loạt các dự án” thu hút các nhà đầu tư và thể hiện cam kết lâu dài đối với những hợp tác này;
• Xây dựng các quy trình tiêu chuẩn trong thiết kế, xác định và ưu tiên các dự án;
• Xây dựng các quy chế đấu thầu và đánh giá đấu thầu minh bạch, đạt chuẩn;
• Thiết lập các quá trình tiêu chuẩn trong giám sát, quản lý và thực hiện hợp đồng;
• Xây dựng các quy trình giải quyết tranh chấp tiêu chuẩn; và
• Đào tạo và phổ biến các quy trình trên tới các cơ quan trong nước và khu vực.
Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (2008), nếu các đơn vị đối tác Nhà nước-Tư nhân đã từng chỉ tập trung nhiều đến việc xác định, phát triển và đấu thầu các dự án, thì giờ đây họ ngày càng quan tâm nhiều hơn tới vai trò tiềm năng của họ trong quá trình giám sát khi hợp đồng đã được ký kết. Ví dụ như việc đảm bảo các hệ thống phù hợp đã phát huy hiệu quả trong quá trình giám sát và báo cáo, vv. Bên cạnh đó, họ cũng ngày càng quan tâm đến cơ cấu và vị trí của các đơn vị này. Đặc biệt, các đơn vị này nên yêu cầu được sử dụng những quyền lực hợp lý và phải do những cá nhân có năng lực và được kính trọng lãnh đạo. Hơn nữa, các đơn vị này cũng ngày càng nhận được nhiều hỗ trợ giống như các nhà phát triển dự án, họ sẽ được thanh toán sau mỗi giao dịch thành công. Vấn đề cuối cùng cần xem xét là mối quan hệ giữa các đơn vị đối tác Nhà nước-Tư nhân với các bộ ngành của chính phủ. Theo báo cáo của ngân hàng phát triển Châu Á (2008), hoạt động hợp tác Nhà nước-Tư nhân có thể diễn ra ở cấp quốc gia hoặc địa phương, do vậy vị trí của các đơn vị này phải tương quan với hoạt động thị trường.
c) Khuôn khổ pháp lý, thể chế và chính sách.
Hiệu quả của các khuôn khổ chính sách (bao gồm các quy định về thể chế và pháp lý cụ thể) có vai trò vô cùng quan trọng đối với các hượp tác Nhà nước-Tư nhân bền vững. Chính phủ cần hệ thống hóa hệ thống luật pháp để hướng dẫn và tạo niềm tin cho các đối tác, đặc biệt là các đối tác tư nhân hoạt động trong ngành hàng hóa và dịch vụ môi trường, nhằm xác định các chính sách, kế hoạch, và bảo vệ lợi ích tài chính cũng như quyền lợi chính đáng của họ.
Đầu tiên, luật pháp cần phải ủng hộ khu vực tư nhân tham gia vào quá trình cung ứng các hàng hóa và dịch vụ môi trường. Luật pháp phải công nhận các hợp tác đối tác Nhà nước-Tư nhân rõ ràng qua các định nghĩa cụ thể, thiết
lập các đối tác có đủ tư cách pháp nhân và các quá trình công bằng, minh bạch, có giải trình qua chu trình phát triển của một quan hệ hợp tác Nhà nước- Tư nhân. Theo ngân hàng phát triển Châu Á, nếu hệ thống pháp lý không thể thỏa mãn các điều kiện trên thì các nhà đầu tư và đối tác tham gia dự án sẽ đánh giá dự án đó là không ổn định và tiềm ẩn rủi ro cao. Thêm vào đó, các quy định về hợp tác Nhà nước-Tư nhân phải thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp lý để tránh sự thiếu nhất quán và mơ hồ trong các vấn đề như quyền sở hữu, quyền can thiệp, vv. Ví dụ, cơ cấu hợp tác Nhà nước-Tư nhân phải thể hiện được chế độ thuế hiện hành, quyền chuyển nhượng, thủ tục giải quyết tranh chấp, luật dịch vụ công, luật lao động, vv; còn cơ cấu doanh nghiệp phải tuân theo luật doanh nghiệp và các yêu cầu pháp lý khác (theo Ngân hàng phát triển Châu Á, 2008). Tuy nhiên, cũng không nên chỉ quá quan tâm đến vấn đề luật pháp, bởi vì kinh nghiệm thực tế cho thấy nếu luật hợp tác Nhà nước-Tư nhân quá phức tạp và phiền phức thì lại cản trở sự phát triển của dự án.
Thể chế là một nhân tố quan trọng nữa trong bất kỳ hợp tác Nhà nước- Tư nhân nào. Khả năng thiết lập các hệ thống thể chế phù hợp của chính phủ (bao gồm các thỏa thuận giám sát định giá, dịch vụ khách hàng, điều hành, cấu trúc thị trường và cuối cùng là đưa ra những quyết định hợp lý đối với sự tham gia của khu vực tư nhân) có thể tác động đến sự lựa chọn đối tác phù hợp nhất cho quốc gia đó. Không những thế, hệ thống thể chế do chính phủ lựa chọn còn có thể có tác động lớn đến môi trường kinh doanh, theo đó xác định khả năng cạnh tranh hiệu quả của khu vực tư nhân. Tóm lại, năng lực lựa chọn quan hệ hợp tác Nhà nước-Tư nhân đang phấn đấu phải tương phản với các cơ chế và năng lực hiện thời; những lỗ hổng về thể chế phải được lấp đầy hoặc cấu trúc quan hệ đối tác Nhà nước-Tư nhân phải được thay đổi phù hợp. Theo ngân hàng phát triển Châu Á, những yếu kém này có thể được giải quyết nếu:
• Những yêu cầu và luật lệ rõ ràng hơn đối với các nhà đầu tư (được đưa vào các hợp đồng, luật hay đạo luật);
• Xây dựng các thể chế thực tế như một cơ quan điều chỉnh, một đơn vị trực thuộc chính phủ.
• Đào tạo các nhà điều chỉnh luật pháp; và
• Xây dựng các quy trình nhờ đó nhà điều chỉnh luật pháp có thể yêu cầu và thu nhận thông tin.
Theo ý kiến của Ngân hàng phát triển Châu Á (2008) thì khung pháp lý cho các quy định kinh tế cũng phải thật rõ ràng, bởi lẽ điều này cũng đòi hỏi phải có một nhà điều chỉnh độc lập, một đơn vị trực thuộc chính phủ và năng lực quản lý. Ngân hàng cũng chỉ ra thêm rằng, việc đưa các nguyên tắc thể chế vào trong hợp đồng có thể sẽ mang lại hiệu quả, và các năng lực từ bên ngoài cần thiết thì còn rất hạn chế để có thể mang lại năng lực giám sát và kiểm toán hiệu quả. Những điều khoản mang tính cụ thể cao trong hợp đồng (quy định nghĩa vụ, mục tiêu kinh doanh, mức và cấu trúc thuế suất, các quy định thay đổi thuế suất và các quy trình giải quyết tranh chấp) cho phép khu vực tư nhân dựđoán tốt hơn khả năng sinh lợi nhuận của đầu tư và quyết định xem có nên đấu thầu hay không. Nguyên tắc cốt lõi là trong quá trình tạo ra các ưu đãi cho các lĩnh vực hợp tác có hiệu quả, mức cầu và chi phí của dịch vụ đó phải cân bằng. (Ngân hàng phát triển Châu Á, 2008).
Nhìn chung, xét về mặt thể chế thì các bộ cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng là các tổ chức độc quyền. Họ tự tạo lập chính sách, điều chỉnh và cung cấp các dịch vụ. Cần phải xóa bỏ cơ chế này để tạo điều kiện cho sự tham gia của khu vực tư nhân. Theo ông Smith (2008), mô hình mẫu nhằm xây dựng các thực thể riêng biệt chịu trách nhiệm về:
• Các chính của ngành (cơ quan nhà nước)
• Điều chỉnh trong ngành, bao gồm giám sát thuế quan và kết quả dịch vụ (cơ quan quản lý độc lập); và
Cần phải nhấn mạnh thêm rằng, tính độc lập và công bằng của nhà chức trách có thể cải thiện sự tin tưởng trong quá trình quản lý, và các nhà điều chỉnh chính sách nên nỗ lực tạo thế cân bằng giữa nhà đầu tư và lợi ích của