VI. Kinh nghiệm và mô hình hợp tác công tư trong việc cung cấp các dịch vụ mô
1. Quan hệ đối tác Nhà nước-Tư nhân và nguồn cung cấp hàng hóa và dịch vụ mô
1. Quan hệđối tác Nhà nước-Tư nhân và nguồn cung cấp hàng hóa và dịch vụ môi trường. dịch vụ môi trường.
Hàng hóa và dịch vụ môi trường là ngành kinh tế lâu đời nhất của mọi quốc gia, tuy nhiên việc phân hạng và nhìn nhận nó như một ngành công nghiệp độc lập còn khá mới mẻ. Mọi hoạt động kinh tế đều cần sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên, đồng thời xả thải các chất độc hại ảnh hưởng đến hệ sinh thái. Tuy không có định nghĩa nào về “Ngành hàng hóa và dịch vụ môi trường” được thống nhất trên toàn thế giới, nhưng định nghĩa do nhóm chuyên gia đến từ Tổ Chức Hợp Tác và Phát Triển Kinh Tế (OECD) và Tổng cục thống kê châu Âu (EUROSTAT) vào những năm 90 được xem là điểm xuất phát cho các phân tích và thảo luận. Họ định nghĩa như sau: “Ngành công nghiệp hàng hóa và dịch vụ môi trường bao gồm những hoạt động sản xuất hàng hóa và dịch vụ nhằm mục đích đánh giá, ngăn chặn, hạn chế, giảm thiểu hay khắc phục những thiệt hại đối với môi trường nước, không khí, đất, cũng như những vấn đề liên quan đến rác thải, tiếng ồn và hệ sinh thái. Giải pháp sẽ bao gồm những dịch vụ, sản phẩm và công nghệ làm sạch nhằm giảm nguy hại cho môi trường và tối thiểu hóa ô nhiễm cũng như lãng phí tài nguyên thiên nhiên” (OECD 1999). Theo đó, khi tổ chức này soạn thảo một danh sách các dịch vụ và hàng hóa môi trường nhằm mục đích nghiêm cứu thương mại và những rào cản thương mại, họ đã phân chia chúng thành 4 nhóm sau:
• Nhóm quản lí ô nhiễm: Đây là những hàng hóa và dich vụ nhằm hỗ trợ quá trình kiểm soát ô nhiễm không khí; quản lí nước thải và rác thải thể rắn; làm sạch đất, mặt nước và nước ngầm; giảm tiếng ồn và chấn động; đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho việc giám sát, phân tích và đánh giá môi trường.
• Nhóm công nghệ và sản phẩm làm sạch: Đây là những hàng hóa và dịch vụ về cơ bản sạch hơn và sử dụng nguồn tài nguyên hiệu quả hơn những
mặt hàng khác. Ví dụ, nhà máy điện mặt trời về cơ bản sạch hơn nhà máy nhiệt điện.
• Nhóm quản lí tài nguyên: Đây là những sản phẩm và dịch vụ được sử dụng nhằm kiểm soát ô nhiễm, cung cấp nguồn nước hoặc hỗ trợ quản lí nông-lâm-ngư nghiệp một cách bền vững. Nhóm này cũng cung cấp hàng hóa và dịch vụ có khả năng dự trữ năng lượng, ví dụ như cửa sổ mặt đứng hai lớp, hay những hàng hóa và dịch vụ góp phần ngăn chặn hoặc giảm thiểu ảnh hưởng của thiên tai đến môi trường, ví dụ như những thiết bị cứu hỏa.
• Nhóm sản phẩm thân thiện với môi trường: Các loại hàng hóa trong quá trình sử dụng ít gây hại cho môi trường hơn so với các sản phẩm cùng loại khác. Ví dụ như lò nướng chạy bằng nhiên liệu rắn đã được cải tiến và các loại túi mua hàng có thể tái sử dụng làm bằng vải bạt hay sợi đay sẽ tốt hơn là làm từ ni lông hay giấy.
Sau quá trình tư hữu hóa của ngành cung cấp nước vào những năm 80 ở Mỹ, những năm 90 chứng kiến sự hình thành mô hình quan hệ hợp tác Nhà nước- Tư nhân trong lĩnh vực cung ứng các sản phẩm và dịch vụ môi trường trên toàn thế giới, bao gồm cả các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là sau khi nhận được khích lệ từ các tổ chức phát triển quốc tế như Ngân Hàng Thế Giới (WB), Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), và các cơ quan khác. Không giống như hình thức tư hữu hóa (bán cổ phần của nhà nước cho các chủ doanh nghiệp tư nhân), mô hình đối tác Nhà nước-Tư nhân bao gồm nhiều hình thức kí kết hợp đồng với khu vực tư nhân, từ những hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lí, hợp đồng cho thuê bất động sản, hợp đồng chuyển nhượng quyền điều hành và quản lí, đầu tư tư bản đến tước quyền và sở hữu tài sản, thông qua đó những cấp độ hợp tác khác nhau sẽ được thiết lập. Những đối tác công trong mối quan hệ đối tác Nhà nước-Tư nhân chính là các cơ quan thuộc chính phủ, bao gồm các bộ, ban ngành, chính quyền thành phố
và doanh nghiệp nhà nước. Những đối tác tư nhân có thể là cá nhân trong nước hay người nước ngoài, các thương nhân hay nhà đầu tư có chuyên môn về công nghệ và tài chính phù hợp với dự án. Với số lượng ngày càng tăng, mối quan hệ hợp tác này có thể bao gồm cả các tổ chức phi chính phủ và/ hoặc các tổ chức vì lợi ích cộng đồng, hay đại diện cho những cổ đông chịu ảnh hưởng trực tiếp từ dự án. Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (2008), từ các hợp tác hiệu quả theo hình thức này có thể khẳng định rằng, cả khu vực Nhà nước và tư nhân đều có những điểm mạnh nhất định trong quá trình thi hành các nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của chính phủ vào một hợp tác Nhà nước-Tư nhân có thể dưới dạng đầu tư tư bản (thông qua tổng thu nhập từ thuế), chuyển nhượng cổ phần, những cam kết hợp tác khác hay bất cứ hành động nào ủng hộ cho quá trình hợp tác. Thêm vào đó, chính phủ có thể nâng cao trách nhiệm của xã hội, ý thức bảo vệ môi trường, nhận thức của người dân và kêu gọi ủng hộ trên phương diện chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong hợp tác là tận dụng kiến thức chuyên môn về thương mại, quản lí, điều hành và đổi mới để kinh doanh có hiệu quả. Đối tác tư nhân có thể góp vốn dựa theo từng hình thức hợp đồng (theo Ngân hàng phát triển Đông Nam Á 2008).
Như vậy, cấu trúc của hình thức hợp tác phải được thiết kế sao cho có thể chia sẻ những rủi ro cho các đối tác có khả năng kiểm soát tốt, từ đó có thể tối thiểu hóa các chi phí trong quá trình hoạt động. Ví dụ như, hợp tác này có thể thích hợp trong lĩnh vực cung ứng năng lượng, nhưng các hình thức hợp tác khác có thể phù hợp với những khu vực khác. Ngành hàng hóa và dịch vụ môi trường (trong đó mô hình quan hệ đối tác Nhà nước-Tư nhân đã được hoàn thiện trên khắp thế giới) bao gồm hoạt động sản xuất và phân phối năng lượng, nguồn nước và xử lí nước thải; quản lí chất thải thể rắnvà quản lí rác thải nguy hiểm. Những dự án hợp tác Nhà nước-Tư nhân thành công tiêu biểu:
• Năng lượng và nguồn nước quốc gia, Gabon (UNDP 2008);
• Năng lượng mặt trời, Morocco (UNDP 2008);
• Cải cách nguồn nước nông thôn, Senegal (ECOSOC 2005);
• Mở rộng nguồn cung cấp nước ở vùng nông thôn, Ghana (ECOSOC 2005);
• Mở rộng nguồn nước đô thị, Cartagena, Colombia (UNDP 2008);
• Mở rộng nguồn nước đô thị, Dakar, Senegal (UNDP 2008);
• Khắc phục sau thảm họa sóng thần, Đông Á (UNDP 2008);
• Phát triển nguồn nước sinh hoạt và nước thải, Manila, Philippines (UNDP 2008);
• Nguồn nước đô thị, Jakarta, Indonesia (UNDP 2008); và
• Rừng Chesapeake, Maryland, Mỹ (UNDP 2008).
Các cơ quan nhà nước và tổ chức tư nhân có thể nhận thức rõ lợi ích chung của các quan hệ đối tác Nhà nước-Tư nhân. Đối với các cơ quan nhà nước, những lợi ích chính là tiềm năng có thêm nguồn tài chính trong hoàn cảnh hạn chế về mặt ngân quỹ hiện tại, tận dụng tối đa khả năng quản lý hiệu quả của khu vực tư nhân để giảm chi phí và tăng chất lượng cung ứng những hàng hóa và dịch vụ môi trường cho nhân dân, đồng thời gia tăng tốc độ phát triển cở sở hạ tầng.
Theo ngân hàng phát triển Châu Á (2008), trong một và trường hợp, chính phủ còn coi hình thức đối tác Nhà nước-Tư nhân như một chất xúc tác để cải cách khu vực kinh tế trên diện rộng hơn. Vấn để cốt lõi ở đây là luôn luôn tái cơ cấu và xác định rõ vai trò của từng đối tác trong một ngành. Cụ thể là, cần có yêu cầu tái thanh tra và phân bổ lại trách nhiệm của các nhà hoạch định chính sách, điều chỉnh chính sách, và các nhà cung ứng dịch vụ nhằm huy động được nguồn tư bản và hoạt động hiệu quả như đã nêu ở trên. Một chương trình cải cách có sự xuất hiện của quan hệ đối tác Nhà nước-Tư nhân sẽ tạo cơ hội để xem xét lại sự chuyển giao nhiệm vụ của từng khu vực nhằm
xóa bỏ các xung đột có thể xảy ra, đồng thời cũng đánh giá các công ty tư nhân như các đối tác tiềm năng. Tương tự, việc tiến hành một giao dịch đối tác Nhà nước-Tư nhân cụ thể thường thúc đẩy từng bước cải cách phục vụ cho việc phân bổ lại vai trò của từng khu vực, ví dụ như việc thông qua các luật lệ và thiết lập các cơ quan quản lí riêng rẽ. Điều cốt lõi là quá trình tái thanh tra hoạt động quản lí và hoàn chỉnh chính sách rất quan trọng cho thành công của dự án đối tác Nhà nước-Tư nhân (Theo Ngân hàng phát triển Châu Á 2008).
Mặt khác, khu vực tư nhân đang cố gắng gia tăng tiềm năng đầu tư nhằm thu được lợi nhuận hợp lý và có cơ hội kiếm doanh thu nhiều hơn nữa. Những mục tiêu thu hút khu vực tư nhân còn bao gồm các hợp đồng dài hạn, cơ hội nâng cao năng lực, hưởng lợi từ những nguồn thu nhập khác, và thiết lập mối quan hệ với chính phủ. Vì vậy, mối quan hệ hợp tác Nhà nước-Tư nhân có thể mang lại lợi ích chung cho cả hai phía, trong khi đó vẫn phản ánh tích cực những cá thể sử dụng hàng hóa và dịch vụ môi trường.