CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Những công trình khoa học đã được nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.1. Một số công trình nghiên cứu trong nước
1.1.1.1. Công trình khoa học liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ
Cuốn sách “Xây dựng và ban hành VBQPPL” của tác giả Lưu Kiếm Thanh (2005), nhà xuất bản Lao động. Nội dung cuốn sách này đề cập đến khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, hiệu lực của VBQPPL. Đặc biệt, tác giả đã tập trung vào nội dung kỹ thuật xây dựng và ban hành VBQPPL như: Yêu cầu về nội dung, thể thức, ngôn ngữ văn phong của VBQPPL; quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL. Có thể nói, đây là tài liệu tham khảo quan trọng giúp cho quá trình nghiên cứu luận án.
Tác giả Dương Bạch Long (2007) với cuốn sách “Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra VBQPPL”, nhà xuất bản Chính trị quốc gia. Nội dung cuốn sách đã đề cập đến các nội dung như: Những quy định chung về VBQPPL, chủ thể có thẩm quyền ban hành và hình thức VBQPPL, quy trình soạn thảo VBQPPL cụ thể của từng cơ quan nhà nước, trong đó có các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, bao gồm cả quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ. Mặc dù, không trực tiếp giải quyết vấn đề về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ nhưng đây là nguồn tư liệu quan trọng để phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài của luận án.
Hà Quang Thanh (2008), “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh”, luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia. Nội dung luận án đã đề cập tới cơ sở pháp lý, lý luận và thực tiễn của việc ban hành và thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Tuy không đề cập đến việc ban hành VBQPPL của Bộ nhưng luận án đã đề cập đến lý luận về khái niệm và quy trình ban hành VBQPPL nói chung, điều này cũng giúp ích cho quá trình nghiên cứu đề tài luận án.
Luận án tiến sĩ luật học “VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở nước
ta hiện nay - Lý luận và thực tiễn” của tác giả Trần Văn Duy (2016), Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội. Luận án đã đề cập khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung cơ bản và yêu cầu đặt ra trong việc hoàn thiện pháp luật về VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước, đánh giá thực trạng bao gồm những ưu điểm và nhược điểm của hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở cấp Trung ương và cấp địa phương ở nước ta, đưa ra hệ thống các quan điểm hoàn thiện pháp luật về VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay.
Luận án này đã đánh giá thực trạng về hoạt động ban hành văn bản của cơ quan hành chính, trong đó có Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Nguyễn Đình Hào (2011), “Quyền lập quy của Chính phủ”, Luận án tiến sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội. Nội dung luận án đã đề cập đến cơ sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ (khái niệm, bản chất, đặc điểm, hình thức, nội dung… quyền lập quy của Chính phủ); thực trạng quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam, quan điểm và giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ ở Việt Nam. Luận án là một công trình khoa học có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cao giúp tác giả luận án nghiên cứu làm rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ và UBND).
Luận án tiến sĩ luật học “Kiểm tra và xử lý VBQPPL ở Việt Nam hiện nay”, của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Đại học Luật Hà Nội. Nội dung luận án đã đề cập đến cơ sở pháp lý và lý luận của việc kiểm tra và xử lý các VBQPPL với các nội dung cụ thể như: Khái niệm VBQPPL; khái niệm, vai trò, nguyên tắc và phương thức kiểm tra VBQPPL; khái niệm, thẩm quyền, biện pháp, thủ tục, trình tự xử lý VBQPPL, đặc biệt, luận án đã đưa ra tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL và khẳng định VBQPPL đảm bảo tính hợp pháp khi được ban hành đúng thẩm quyền, có nội dung phù hợp với quy định của pháp luật, được ban hành đúng trình tự, thủ tục, đúng thể thức và kỹ thuật trình bày, còn VBQPPL đảm bảo tính hợp lý khi có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, đảm bảo tính thống nhất của VBQPPL. M ặc dù, luận án này không trực tiếp giải quyết vấn đề về tiêu chí đánh giá chất lượng của hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ nhưng
cũng đã đề cập đến tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của VBQPPL. Đây là nguồn tư liệu quan trọng để phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài của luận án.
- Phạm Ngọc Huyền (2017), “Chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng”, luận án tiến sĩ Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia. Nội dung luận án đã đề cập đến cơ sở lý luận khi nghiên cứu về chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, trên cơ sở đó luận án xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định và chất lượng dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. Bên cạnh đó, luận án đã thực hiện khảo sát và đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định cả về định tính và định lượng, chỉ ra ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế, từ đó đưa ra giải pháp nhằm đảm bảo và nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. Nội dung của luận án này rất có ý nghĩa trong việc nghiên cứu luận án của tác giả.
Cuốn sách “Một số vấn đề về hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính Nhà nước hiện nay” của tác giả Trần Văn Duy (2015), nhà xuất bản Chính trị quốc gia. Nội dung cuốn sách này cung cấp thông tin khoa học về vấn đề xây dựng và ban hành VBQPPL, đồng thời phân tích các yêu cầu, giải pháp thực hiện tốt hơn hoạt động xây dựng, ban hành và thực hiện VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước. Cuốn sách đề cập đến 3 chương, trong đó nội dung chương 1 tác giả đưa ra tiêu chuẩn đánh giá VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước với 4 tiêu chuẩn: Tính hợp pháp; tính hợp lý; tính phù hợp về chính trị; tính phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết. Điều này có ý nghĩa tham khảo trong quá trình nghiên cứu luận án.
Bài viết của tác giả Nguyễn Minh Đoan (2010), “VBQPPL và quy định của luật thực định Việt Nam về VBQPPL” đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7.
Bài viết đã khẳng định hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản nhất của VBQPPL là luôn gắn liền với Nhà nước (do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện) và có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung). Những dấu hiệu khác của văn bản QPPL như thủ tục, trình tự ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật là những dấu hiệu không phải là những dấu hiệu quan trọng và bắt buộc. Vì vậy, tác giả cho rằng, Luật Ban hành VBQPPL chỉ cần định nghĩa
VBQPPL với hai dấu hiệu bắt buộc như gắn liền với Nhà nước và có chứa đựng các quy tắc xử sự chung là đủ. Bài viết này có ý nghĩa trong việc nghiên cứu luận án.
Tác giả Nguyễn Bá Chiến (2010) có bài viết “Sửa đổi pháp luật thường xuyên, những vấn đề đặt ra”, đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật. Trong bài viết này, tác giả đã nhấn mạnh pháp luật không phải là hiện tượng bất biến, nó luôn thay đổi và phát triển để phù hợp với sự thay đổi và phát triển của xã hội, do đó, việc sửa đổi pháp luật được đặt ra để điều chỉnh kịp thời và có hiệu quả các quan hệ xã hội. Bài viết đã đánh giá thực trạng của việc sửa đổi pháp luật thường xuyên ở nước ta về các vấn đề sau: Các bình diện sửa đổi pháp luật thường xuyên; nguyên nhân dẫn đến việc sửa đổi pháp luật thường xuyên; mặt tích cực, tiêu cực của việc sửa đổi pháp luật thường xuyên. Ngoài ra, tác giả đưa ra 6 giải pháp cho vấn đề, trong đó, giải pháp khi xây dựng VBQPPL cần chú trọng đến lộ trình và điều kiện thực hiện văn bản trong thực tiễn bởi nó là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm tính khả thi của văn bản, do đó VBQPPL cũng cần phải được sửa đổi để có lộ trình thực hiện hợp lý và phù hợp với khả năng chuẩn bị cho việc thực hiện văn bản, đặc biệt, tác giả đưa ra giải pháp rà soát kỹ tính hệ thống của pháp luật khi xây dựng VBQPPL. Đây là giải pháp góp phần nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ nói riêng.
Nguyễn Quốc Việt (2006), “Về quy chế xây dựng và ban hành VBQPPL của cấp Bộ ở nước ta hiện nay”, đăng trên Tạp chí QLNN. Trong bài viết này, tác giả đã chỉ ra chất lượng ban hành các VBQPPL cấp Bộ ở nước ta hiện nay còn nhiều yếu kém, chồng chéo, mâu thuẫn và bất cập, hiệu quả chưa cao… Do đó, cần có quy chế xây dựng và ban hành VBQPPL của các cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là cấp Bộ. Bên cạnh những yếu kém, tác giả đã đánh giá những ưu điểm của quy chế hiện hành của các Bộ, ngành như: Các quy định được xây dựng trên cơ sở tuân thủ quy định của Luật Ban hành VBQPPL và các văn bản hướng dẫn khác; hình thức văn bản phù hợp với thẩm quyền ban hành và tính chất lĩnh vực điều chỉnh (Quyết định của Bộ trưởng ban hành quy chế)… Tuy nhiên, theo tác giả đánh giá qua khảo sát thực tế, còn khá nhiều Bộ, ngành chưa có quy định chính thức về quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL cho phù hợp với đặc thù của Bộ, ngành đó
vẫn diễn ra theo quy định hay thông lệ nào đó. Bên cạnh đó, tác giả còn chỉ ra rằng bản thân các quy chế còn thiếu thống nhất từ cách đặt tên loại văn bản, trích yếu, nội dung điều chỉnh, làm cho chất lượng ban hành khó có thể đồng đều. Bài viết này gợi mở cho luận án một hướng đi đúng trong việc đưa ra các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
Bài viết “Tình trạng thừa quy định pháp luật” của tác giả Nguyễn Bá Chiến (2007) đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 24, tr23-26. Bài viết tập trung vào 3 nội dung chính: Một là, tình trạng thừa những quy định pháp luật trong các văn bản hướng dẫn thi hành gây ra hệ quả không tích cực như tạo ra trong tiềm thức của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi thực hiện pháp luật một quan niệm là trong văn bản hướng dẫn thi hành đã đầy đủ nên không cần hoặc ít quan tâm đến các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên, đó là lý do làm nảy sinh trong thực tiễn tình trạng coi Thông tư, Nghị định cao hơn Luật, làm giảm hiệu lực của đạo luật. Hai là, tình trạng thừa những quy định pháp luật trong các văn bản luật chuyên ngành khi trong văn bản luật chung đã có quy định. Ba là, tình trạng thừa những quy định pháp luật trong một văn bản khi việc thiết kế các quy định quá rườm rà. Tình trạng này tạo ra sự cồng kềnh không đáng có của văn bản pháp luật nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung.
Vì vậy, bài viết có nhấn mạnh khi xây dựng các VBQPPL, một vấn đề cũng rất đáng quan tâm là không để thừa những quy định pháp luật không cần thiết. Tình trạng thừa các quy định pháp luật trong các văn bản hướng dẫn thi hành giúp cho luận án hiểu toàn bộ hệ thống pháp luật.
Tác giả Nguyễn Văn Cương (2013) với bài viết “Mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền: Một số vấn đề lý luận cơ bản”, Đặc san Thông tin khoa học pháp lý, số 3, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp. Tác giả đã đề cập đến mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền chính là mô hình tổ chức thực hiện một mặt hoạt động cơ bản của nhà nước pháp quyền - đó là hoạt động xây dựng pháp luật. Đó là lược đồ phân công, phân vai nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của chủ thể tham gia vào quy trình tạo lập sản phẩm đầu ra “pháp luật”. Nội dung chuyên đề trong đặc san tập trung làm rõ 6 nội dung. Trong đó, nội dung về bản chất hoạt động xây dựng pháp luật, tác giả chỉ ra rằng đạo luật và các văn bản hướng
dẫn thi hành là các “thành phẩm” của quá trình xây dựng pháp luật. Muốn tìm được nguyên nhân trong các khuyết tật về chất lượng “thành phẩm” của hoạt động xây dựng pháp luật, việc nghiên cứu về “hoạt động xây dựng pháp luật” lại trở nên cần thiết, bởi dù sao, cũng giống như một quy trình “sản xuất”, chất lượng của “thành phẩm” là do khâu công nghệ và chất liệu đầu vào quyết định, do đó, pháp luật – với tư cách là sản phẩm của quy trình “sản xuất” (“làm luật”), nếu có “lỗi”, rất nên nhìn lại “công nghệ” (quy trình) tạo ra sản phẩm và năng lực của con người tham gia trong quy trình ấy. Bài viết này giúp cho luận án xem xét hướng đi đánh giá sản phẩm VBQPPL của Bộ thông qua hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ.
1.1.1.2. Những công trình khoa học liên quan đến phương pháp, tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ
Tác giả Nguyễn Đăng Thành (2012) với cuốn sách “Đo lường và đánh giá hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, những thành tựu trên thế giới và ứng dụng ở Việt Nam”, nhà xuất bản Lao động. Cuốn sách đã đề cập đến lý thuyết chung về đánh giá hiệu quả quản lý hành chính nhà nước như: Các quan điểm về khái niệm hiệu quả quản lý hành chính nhà nước (đưa ra khái niệm tiêu chí, tiêu chí thành phần, chỉ số);
các quan niệm tiếp cận nghiên cứu, mô hình, nguyên tắc và phương pháp đánh giá hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, các thiết chế xã hội thực hiện đánh giá và các hình thức đánh giá hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. Ngoài ra, cuốn sách còn đề cập đến đo lường và đánh giá hiệu quả tổ chức hành chính nhà nước; đánh giá hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước thông qua khung đánh giá tổng hợp; đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội bằng phương pháp đánh giá tác động pháp luật (RIA) thông qua quy trình thực hiện RIA đối với văn bản đang có hiệu lực thông qua các bước:
Chuẩn bị, thu thập, phân tích thông tin về tác động thực tế so với dự đoán, đánh giá văn bản. Cuốn sách này là tài liệu tham khảo rất ý nghĩa cho nghiên cứu luân án.
Nguyễn Hữu Hải, Nguyễn Tuấn Minh (đồng chủ biên, 2014), “Tìm hiểu về quản lý chất lượng trong khu vực công”, nhà xuất bản Chính trị quốc gia. Nội dung cuốn sách này cung cấp những kiến thức chung nhất về chất lượng, quản lý chất lượng như: Khái niệm chất lượng và quản lý chất lượng nguyên tắc, phương thức quản lý chất lượng, phương thức kiểm tra chất lượng, kiểm soát chất lượng; ngoài ra,
cuốn sách còn đề cập đến khu vực công và các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động khu vực công. Cuốn sách dành 2 chương để giới thiệu về quản lý chất lượng toàn bộ (TQM) trong khu vực công và quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn TCVN 9001:2008 cũng như vận dụng trong các tổ chức khu vực công ở Việt Nam. Phần cuối cuốn sách cung cấp về một số công cụ và kỹ thuật quản lý chất lượng. Nội dung cuốn sách này giúp ích cho việc nghiên cứu về chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, đo lường và kiểm soát chất lượng VBQPPL của Bộ.
Cuốn sách “Soạn thảo và xử lý văn bản QLNN” của tác giả Nguyễn Văn Thâm (2006), nhà xuất bản Chính trị Quốc gia. Cuốn sách đề cập 10 chương dưới các góc độ khác nhau, trong đó, chương IX đề cập đến đánh giá, tổ chức sử dụng văn bản và các hệ thống văn bản quản lý. Tác giả đã đưa ra vấn đề đánh giá văn bản hình thành trong hoạt động của các cơ quan nhà nước về mục đích đánh giá văn bản, nguyên tắc đánh giá văn bản (chính trị; toàn diện và tổng hợp; lịch sử; thực tiễn) và phương pháp đánh giá văn bản (hệ thống; thông tin; phân tích chức năng). Đặc biệt, chương này còn đưa ra 06 tiêu chuẩn đánh giá văn bản, cụ thể như: Một là, ý nghĩa của nội dung văn bản; hai là, tính pháp lý của văn bản theo hệ thống mà nó tồn tại; ba là, sự lặp lại thông tin trong các văn bản cùng hệ thống và giữa các hệ thống liên quan; bốn là, tác giả văn bản; năm là, tính toàn vẹn của hệ thống văn bản; sáu là, các đặc điểm về ngôn ngữ và các đặc điểm bề ngoài khác. Đây là một cuốn sách đề cập khá phong phú, có ý nghĩa cả về lý luận cũng như vận dụng cho hoạt động xây dựng, đánh giá văn bản trong hoạt động QLNN giúp ích trong quá trình nghiên cứu luận án.
Bộ Tư pháp (2008),“Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL”, nhà xuất bản Tư pháp. Kết cấu cuốn sách này gồm 2 chương: Chương 1 đề cập đến thực trạng công tác xây dựng và ban hành VBQPPL, gồm: Hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật dài hạn và hàng năm của Chính phủ; quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ; công tác xây dựng và ban hành VBQPPL của HĐND, UBND; năng lực của cơ quan, công chức trực tiếp xây dựng VBQPPL; thực trạng việc thu hút sự tham gia của nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam. Từ quá trình đánh giá thực trạng công tác xây dựng và ban