CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ
2.3. Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
2.3.2. Quan điểm và nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
2.3.2.1. Quan điểm xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
1 Tác giả đã tiến hành khảo sát bằng Phiếu (phát ra 650 Phiếu, thu về 530 Phiếu). Trong đó: 87% người được khảo sát có trình độ từ đại học trở lên; 265 người đang công tác và làm việc thuộc lĩnh vực pháp chế; 145 người đang công tác và làm việc liên quan đến lĩnh vực pháp chế (tham gia xây dựng, tham gia ý kiến VBQPPL…); 120 người là đối tượng áp dụng, thụ hưởng VBQPPL (như: Doanh nghiệp, CB,CC,VC, người dân...)
Thứ nhất, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL phải bao quát và phản ánh đầy đủ các công đoạn, các bước của quá trình ban hành VBQPPL. Mặc dù các công đoạn, các bước trong quy trình ban hành còn nằm rải rác trong các tài liệu nghiên cứu nhưng cần phản ánh được các bước chính sau: Thu thập thông tin và nghiên cứu để đề xuất chính sách và lập kế hoạch ban hành, soạn thảo dự thảo, thẩm định, xem xét và thông qua, ký ban hành VBQPPL.
Thứ hai, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải được xây dựng trên cơ sở quan điểm về chất lượng VBQPPL (chính là chính sách chất lượng). Việc xác định ngay từ đầu về tiêu chí chất lượng sản phẩm cuối cùng là VBQPPL sẽ giúp có cơ sở và xây dựng tiêu chí để kiểm soát, đánh giá quá trình ban hành sao cho sản phẩm đạt được đúng chất lượng như yêu cầu. Ví dụ, nếu quan điểm cho rằng văn bản có chất lượng khi đảm bảo các yêu cầu về tính pháp lý thì trong quá trình ban hành, công tác thẩm định để kiểm soát các khía cạnh pháp lý của văn bản sẽ được tập trung chú ý. Các đặc tính chất lượng khác sẽ ít được quan tâm, có nhiều công trình nghiên cứu về chất lượng VBQPPL như: [5], [29], [48], [70], [104]. Trong các tài liệu này, có sự khác nhau của các nhà nghiên cứu khi phân tích các khía cạnh cụ thể của chất lượng VBQPPL. Có công trình tập trung sự quan tâm nhiều đến khía cạnh pháp lý của chất lượng VBQPPL, đó là sự đảm bảo về tính hợp hiến, hợp pháp, quy trình, thủ tục, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản. Công trình khác quan tâm đến chất lượng VBQPPL, ở tính khả thi, hiệu quả KT-XH, sự đáp ứng nhu cầu, mong đợi của người dân mà văn bản đó đem lại. Theo tác giả Suiruik Enena Vladimirovna:
“Tiêu chuẩn về chất lượng văn bản pháp luật - là tổ hợp các tính chất quan trọng xác định khả năng của văn bản pháp luật thỏa mãn các nhu cầu của xã hội và các lợi ích riêng tương ứng với các mục tiêu phát triển của xã hội và của nhà nước” [104].
Thống nhất với quan điểm trên, tác giả S.V. Xotoit cho rằng, văn bản pháp luật được coi là có chất lượng nếu như nó đáp ứng được các nhu cầu xã hội và trên thực tế nó điều chỉnh được các mối quan hệ xã hội tương ứng với các mục đích và nhiệm vụ được đặt ra khi soạn thảo nó. Theo quan điểm của Burks J: “Chức năng chính của cơ quan chính quyền không phải là tổ chức các cuộc bầu cử, xem xét các giấy tờ văn bản hay kỷ luật nhân viên mà ở chỗ làm sao đảm bảo dịch vụ tốt về y tế,
giáo dục, an ninh, phúc lợi dân sinh... Vì vậy, tiêu chí chất lượng, hiệu quả cần được xem xét dưới lăng kính đảm bảo an sinh chứ không phải là các đạo luật được ban hành hay hiệu lực của các đạo luật” [102].
Cũng trên cơ sở quan điểm trên mà trong Luật Ban hành văn bản ở nhiều nước đưa bước hoạch định, phân tích, đánh giá tính hiệu quả, tác động của của chính sách dự kiến đưa vào VBQPPL vào quy trình ban hành. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 của Việt Nam đã bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo VBQPPL theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản. Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với Luật, Pháp lệnh, Nghị định của Chính phủ, Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Tuy nhiên, đối với các VBQPPL của Bộ cũng cần xem hoạt động thu thập thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL là bước đầu tiên, quan trọng trong quy trình ban hành. Ngoài ra, một số công trình trong thời gian gần đây còn đề xuất và nhấn mạnh đến các tiêu chí về đảm bảo tính dự báo, ngăn ngừa cài cắm lợi ích trong văn bản, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, yêu cầu lồng ghép bình đẳng giới.
Luận án thống nhất quan điểm chất lượng của VBQPPL của Bộ trên cơ sở các nguyên tắc ban hành, cần được xem xét hệ thống, toàn diện về hình thức, nội dung, về thẩm quyền, quy trình soạn thảo, kết cấu, tính chặt chẽ, lôgíc, tính chính xác của các thuật ngữ pháp lý được sử dụng, mức độ phù hợp với khả năng nhận thức, ý thức pháp luật của đa số quần chúng nhân dân. Về hình thức, VBQPPL phải được cấu trúc logic, khoa học, có chương, phần, điều, khoản phù hợp tạo thành hệ thống thống nhất; đây là điều kiện cần thiết bảo đảm cho tính thống nhất về mục đích và tính triệt để trong việc thực hiện pháp luật. Về nội dung, VBQPPL phải phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; bảo đảm sự phù hợp với trình độ phát triển kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội của đất nước và góp phần thúc đẩy phát triển KT-XH; phản ánh đúng các quy luật kinh tế, những điều kiện kinh tế đặc thù của phương thức sản xuất tồn tại trong đất nước. Phản ánh sâu sắc định hướng chính trị xã hội của đất nước, đường lối, chủ trương của Đảng và ý chí của nhân dân. Bảo đảm tính hợp lý trong
phản ánh và bảo vệ lợi ích của các tầng lớp xã hội trên phạm vi cả nước, từng địa phương và mỗi cộng đồng. Phù hợp với đạo đức, văn hóa dân tộc, thuần phong mỹ tục của đất nước, các quy định của pháp luật quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia; đưa ra phương án tốt nhất để thông qua đó có thể đạt được mục đích mong muốn trong điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại của đất nước. Mặt khác, chất lượng của VBQPPL còn thể hiện ở kỹ thuật pháp lý được sử dụng trong việc thể hiện nó thông qua những biểu hiện như sự rõ ràng, chính xác, chặt chẽ của các thuật ngữ, khái niệm được sử dụng trong văn bản và tính dân chủ công khai, minh bạch của VBQPPL.
2.3.2.2. Nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Thứ nhất, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải được xây dựng trên cơ sở thống nhất quan điểm về chất lượng VBQPPL. Việc thống nhất quan điểm về tiêu chí chất lượng VBQPPL nêu trên là căn cứ, cơ sở, chính sách chất lượng để xây dựng các tiêu chí chất lượng ban hành VBQPPL. Các tiêu chí chất lượng ban hành VBQPPL sẽ giúp kiểm soát được từng công đoạn, từng bước trong quy trình ban hành để có được sản phẩm đạt được mục tiêu chính sách chất lượng đề ra.
Thứ hai, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành phải giúp kiểm soát được chất lượng của toàn bộ quá trình ban hành VBQPPL. Các tiêu chí phản ánh được các yêu cầu cần đạt được của cả quá trình ban hành VBPQQL, thể hiện ở từng giai đoạn của quá trình này và yêu cầu về sản phẩm cần đạt được ở mỗi giai đoạn đó.
Các tiêu chí phải được cụ thể hóa bằng các tiêu chí thành phần, tức là sự diễn giải chi tiết yêu cầu về các công việc, các hoạt động quan trọng phải thực hiện và yêu cầu về sản phẩm, kết quả cần đạt được ở mỗi tiêu chí.
Thứ ba, tiêu chí cần được xây dựng trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành. Để tiêu chí đủ căn cứ pháp lý, đảm bảo triển khai thực hiện thì các tiêu chí phải được xây dựng trên cơ sở quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục ban hành, ở đây là Luật Ban hành VBQPPL và các VBQPPL hướng dẫn luật. Đối với VBQPPL của Bộ, tiêu chí căn cứ quy định tại Điều 101, 102, 103, 104 của Luật Ban hành VBQPPL 2015; Nghị định 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 14 tháng 5 năm 2016 về quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL.
Thứ tư, tiêu chí cần được xây dựng trên cơ sở khách quan, khoa học và toàn diện. Pháp luật là hiện tượng có tính khách quan, vì vậy khi xây dựng tiêu chí phải phản ánh được sự cần thiết áp dụng, nội dung của tiêu chí phải phù hợp, phát huy vai trò tích cực việc đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL; ngoài các thông tin về pháp lý, đòi hỏi tiêu chí được đặt trong mối liên hệ với sự phát triển, điều kiện thực tiễn của VBQPPL khi được ban hành. Bên cạnh đó, tiêu chí phải có tính khoa học, được xây dựng trên cơ sở những thành tựu khoa học mới nhất về hình thức bố cục, cấu trúc, phương pháp áp dụng, tính điểm và cách thức trình bày... Đồng thời, tiêu chí cần có tầm nhìn bao quát, toàn diện ở nhiều góc độ, đảm bảo sự đồng bộ giữa các quy định pháp luật hiện hành, tạo lập khung pháp lý toàn diện cho mục tiêu phát triển của quốc gia, cũng như giải quyết hiệu quả các vấn đề bức xúc trong xã hội.
Thứ năm, tiêu chí cần được xây dựng trên cơ sở thực tiễn chất lượng VBQPPL và thực tiễn quy trình ban hành VBQPPL. Thường xuyên cập nhật, thu thập thông tin phản hồi về chất lượng VBQPPL và thực tiễn hoạt động ban hành VBQPPL để điều chỉnh, bổ sung tiêu chí hay thay đổi thang điểm đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL. Ví dụ: Từ thực tiễn cho thấy tỷ lệ VBQPPL không khả thi hay có dấu hiệu vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, hoặc việc lấy ý kiến góp ý còn mang tính hình thức thì có thể bổ sung thêm tiêu chí hoặc tăng điểm cho các tiêu chí thành phần để kiểm soát và nhằm khắc phục tình trạng này.
Thứ sáu, tiêu chí cần bảo đảm tính phù hợp và kinh tế. Đây là một trong những nguyên tắc không thể thiếu được khi xây dựng tiêu chí. Tiêu chí phải đạt được yêu cầu là những tiêu chuẩn hợp lý và đạt được tính kinh tế. Nó phản ánh mô hình đánh giá, kiểm soát chuẩn tắc (mong đợi) về vấn đề đang được đánh giá; đại diện cho thông lệ hay là kỳ vọng hợp lý và những thông tin về những gì cần phải như nó vốn có. Có thể hiểu tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là những tiêu chuẩn, thước đo (đảm bảo tính hợp lý và thực tiễn) mà các Bộ có lĩnh vực khác nhau đều sử dụng được; đồng thời để xác định tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động ban hành VBQPPL. Những tiêu chuẩn này phải mang tính đại diện, phổ biến (hay thông lệ) - phản ánh những kỳ vọng hợp lý để đảm bảo thông
tin đánh giá là phù hợp, có giá trị thực tiễn nhằm nhận được sự chấp thuận của những người sử dụng kết quả đánh giá cũng như đối tượng được so sánh, đánh giá.
Thứ bảy, tiêu chí cần bảo đảm tính lượng hóa, tính đơn giản, dễ áp dụng.
Tính lượng hóa này thể hiện các mức đo lường của từng tiêu chí rõ ràng, cụ thể và có thể đo lường được bằng các phương pháp khác nhau. Tên các tiêu chí hướng tới ngắn gọn, đơn nghĩa, dễ hiểu, thông dụng đối với tất cả mọi người. Hiện nay, các cơ quan hành chính nhà nước đang đẩy mạnh việc cải cách TTHC; tuy nhiên, việc xây dựng Tiêu chí để đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cơ bản sẽ không làm tăng thủ tục hành chính, các tiêu chí này được tổng hợp từ quy định của pháp luật, được cụ thể hóa, bổ sung các kinh nghiệm, bất cập từ thực tiễn và đơn giản hóa cách thực hiện, có thể thực hiện bằng phương pháp thủ công hoặc áp dụng công nghệ tiên tiến, như cài đặt phần mềm đánh giá…
Mỗi tiêu chí đề cập cụ thể một vấn đề xác định, kèm theo thang điểm được lượng hóa. Một tiêu chí đánh giá các khía cạnh một vấn đề và bao hàm các nội dung về yếu tố cấu trúc đầu vào, quy trình thực hiện và kết quả đầu ra, phải bảo đảm tính phân loại cao. Bậc thang chất lượng thể hiện theo 3 mức/cấp độ, sự khác biệt giữa các mức chất lượng ban hành VBQPPL trong từng tiêu chí rõ rệt; từ mức thấp vươn lên mức cao hơn có sự cải tiến rõ ràng, không chỉ nâng cao về “lượng” mà còn thay đổi về “chất” thực sự. Ba (03) mức chất lượng bao gồm: Chất lượng ban hành rất tốt (Loại A); Chất lượng ban hành tốt (Loại B); Chất lượng ban hành khá (Loại C).
Các VBQPPL của Bộ khi đánh giá chất lượng ban hành không đạt (Loại D) phải nghiên cứu xây dựng lại, thực hiện lại trình tự, thủ tục ở tiêu chí không đạt.
Diễn đạt thể hiện bằng các yêu cầu, đặc tính cần có của hoạt động và sản phẩm. Cách diễn đạt phải góp phần tạo nên tính nghiêm túc, uy quyền của văn bản QLNN, trở thành đặc trưng để phân biệt với những loại văn bản khác; đồng thời, cân đối hợp lý về dung lượng, sự chính xác, đơn giản, dể hiểu.