CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ
2.5. Kinh nghiệm một số quốc gia trên thế giới về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ và giá trị tham khảo cho Việt Nam
2.5.1. Kinh nghiệm về đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ở một số quốc gia trên thế giới
2.5.1.1. Kinh nghiệm về khởi thảo, tham vấn, đề xuất chính sách ban hành của Bộ quản lý ngành ở Canada
Khởi thảo chính sách, Bộ trưởng quản lý ngành xem xét quyết định theo đuổi một ý tưởng, định hướng chính sách nào đó; hoặc quyết định sẽ bảo trợ và ghi nhận
định hướng chính sách tương lai mà mình theo đuổi. Để thực hiện, Bộ trưởng quản lý ngành thường thành lập các nhóm nghiên cứu, nhóm tư vấn của mình để xây dựng, hình thành chính sách mà mình dự kiến theo đuổi.
Tham vấn chính sách: Bộ trưởng quản lý ngành sẽ tiến hành việc tham vấn các nội dung chính sách mình dự kiến đề xuất với các tổ chức, cá nhân, cơ quan có lợi ích liên quan, trong đó có các bộ quản lý ngành khác để tiếp tục hoàn thiện chính sách và tạo sự đồng thuận cần thiết. Trong bước này, việc tham vấn với công chúng về dự thảo chính sách có thể được thực hiện. Bộ trưởng quản lý ngành cũng tiến hành tham vấn cơ quan quản lý ngân sách và nhân lực của Liên bang để bảo đảm những tác động về ngân sách và nhân lực của chính sách đã được cân nhắc, tính toán trước.
Bản đề xuất chính sách trình Nội các: trên cơ sở nội dung chính sách dự kiến đề xuất, sau khi tiếp thu ý kiến của các chủ thể có liên quan, Bộ trưởng quản lý ngành chỉnh lý dự thảo chính sách và hoàn thiện các văn bản theo hình thức, tiêu chuẩn mà Nội các yêu cầu để chuẩn bị trình Nội các. Trong bước này, Bộ trưởng quản lý ngành thường tổ chức phiên họp tham vấn ý kiến của các bộ, ngành có liên quan để nghe ý kiến một lần nữa nhằm tìm kiếm thêm sự ủng hộ hoặc ý kiến về đề xuất chính sách mà Bộ trưởng theo đuổi. Bản đề xuất chính sách trình Nội các là văn bản đề xuất chính sách được Bộ trưởng quản lý ngành sử dụng để mô tả bối cảnh đề xuất chính sách, phác họa các vấn đề liên quan tới bối cảnh hiện tại và đề xuất các giải pháp. Chính vì thế, Bản đề xuất chính sách trình Nội các nên bao gồm các loại thông tin cơ bản sau: Một là, vấn đề cần phải được giải quyết và căn nguyên của vấn đề; Hai là, khoảng trống chính sách dẫn tới vấn đề không được giải quyết thỏa đáng; Ba là, dự kiến chính sách cụ thể được đề xuất; Bốn là, vai trò và thẩm quyền của Bộ trưởng có trách nhiệm thực thi chính sách; Năm là, công cụ thực hiện chính sách; Sáu là, xác định nguồn lực hiện có (về tài chính và nhân lực) để thực thi chính sách và phương án huy động nguồn lực cần thiết để thực thi chính sách; Bảy là, những tác động dự kiến của chính sách (trong đó xác định rõ loại tác động và nhóm đối tượng chịu sự tác động); Tám là, các hoạt động tham vấn công chúng về chính sách; Chín là, lập bản hướng dẫn soạn thảo VBQPPL và phải chứa đựng các thông tin cơ bản về chính sách dự kiến được thể chế hóa và khung khổ của
VBQPPL. Bản Đề xuất chính sách với Nội các, gồm 3 phụ lục: Phụ lục Kế hoạch triển khai chính sách khi được thông qua; phụ lục Kế hoạch triển khai công tác truyền thông về chính sách; phụ lục Kế hoạch bảo vệ chính sách trước Nghị viện.
2.5.1.2. Kinh nghiệm về đánh giá VBQPPL trước khi ban hành ở Australia.
Tại Australia, việc đánh giá thi hành pháp luật phải được thực hiện đồng bộ trước khi ban hành văn bản và sau khi ban hành văn bản. Phương pháp, quy trình, tiêu chí đánh giá thi hành pháp luật trước và sau khi ban hành văn bản đều giống nhau nhưng mục đích của việc đánh giá là khác nhau. Việc đánh giá VBQPPL trước khi ban hành nhằm xem xét chi phí tuân thủ của các đối tượng, những tác động, mức độ ảnh hưởng đến đời sống kinh tế- xã hội và việc cần thiết ban hành VBQPPL và việc điều chỉnh gì trước khi ban hành.
Việc đánh giá được thực hiện như sau: Điều tra, khảo sát và thu thập các nguồn thông tin để đưa ra các kết luận cho từng vấn đề; trên cơ sở đó so sánh với mục tiêu ban đầu để ban hành VBQPPL. Hình thức thực hiện là gặp trao đổi, lấy thông tin trực tiếp hoặc bằng văn bản từ các đối tượng, các cơ quan có liên quan;
hoặc online thông qua Website của cơ quan. Thực hiện theo 3 giai đoạn:
- Giai đoạn thiết kế chương trình: Thực hiện đánh giá sớm trước khi ban hành để bảo đảm VBQPPL được triển khai đúng yêu cầu - tương ứng với giai đoạn này là các câu hỏi về quy trình xem khó khăn, vướng mắc;
- Giai đoạn giữa kỳ: Chủ yếu đánh giá tính hiệu quả, kết quả đạt được của VBQPPL so với mục tiêu đã đặt ra; việc sử dụng nguồn lực tài chính; những kết quả không mong muốn; bài học kinh nghiệm…;
- Giai đoạn cuối: Yêu cầu các cơ quan, tổ chức có liên quan thực hiện báo cáo kết quả đánh giá dự thảo VBQPPL theo lĩnh vực được phân công.
Quy trình thực hiện đánh giá VBQPPL: Thứ nhất, xác định VBQPPL hoặc nhóm VBQPPL cần đánh giá, trên cơ sở đó thuyết minh làm rõ những vấn đề, nội dung cần đánh giá; thời gian đánh giá; phân công thực hiện đánh giá; dự toán chi phí thực hiện đánh giá và kế hoạch thực hiện kết quả đánh giá. Thứ hai, lập bảng hỏi cho từng đối tượng và tiến hành khảo sát thực tế; Thứ ba, thu thập, tổng hợp các thông tin từ các nguồn khác; Thứ tư, soạn thảo Báo cáo đánh giá; Thứ năm, tổ chức
lấy ý kiến tham vấn về dự thảo Báo cáo đánh giá; Thứ sáu, hoàn thiện Báo cáo, trình phê duyệt và công bố kết quả Báo cáo đánh giá; Thứ bảy, thực hiện các kiến nghị tại Báo cáo đánh giá.
Tổ chức thực hiện kết quả đánh giá sau khi ban hành VBQPPL: Khi Báo cáo đánh giá thi hành VBQPPL được Chính phủ thông qua, cùng với việc công bố rộng rãi báo cáo, khâu tổ chức thực hiện các kết luận sẽ được Chính phủ phân công thực hiện ngay. Nếu có vướng mắc, VBQPPL thực hiện không hiệu quả thì phải thực hiện sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Nếu việc thực hiện VBQPPL làm phát sinh chi phí thực hiện và chi phí tuân thủ lớn, tác động gây lãng phí ngân sách nhà nước và nguồn lực xã hội thì phải xem xét dừng thực hiện. Nếu không có những vấn đề nêu trên thì việc phải điều chỉnh lại mục tiêu, các kết quả đầu ra ban đầu cũng sẽ được nghiêm túc xem xét để quyết định ban hành.
2.5.1.3. Kinh nghiệm và khuyến nghị của Uỷ ban Châu Âu (EC) về tiêu chí tiêu chuẩn đánh giá một văn bản được xây dựng và ban hành
Theo kinh nghiệm từ EC, việc đánh giá một VBQPPL được xây dựng và ban hành tốt phải dựa trên khả năng có thể triển khai ứng dụng trong thực tế. Quá trình xây dựng hoặc trước khi ban hành VBQPPL cần xây dựng các bộ “Tiêu chí tiêu chuẩn” phù hợp với từng lĩnh vực pháp luật để sau có thể đánh giá, kiểm nghiệm việc thực thi hệ thống pháp luật trong lĩnh vực cụ thể. Các tiêu chí có thể sử dụng theo kinh nghiệm quốc tế: (i) Sự chấp nhận của xã hội; (ii) Các quy định có thể nhận biết được (đơn giản, rõ ràng, toàn diện); (iii) Tầm ảnh hưởng của chính sách pháp luật mới; (iv) Tính nhạy cảm đối với khả năng xảy ra việc áp dụng pháp luật không thích hợp, lạm quyền; (v) Khả năng có thể thanh tra, kiểm tra; (vi) Khả năng xử phạt; (vii) Chi phí hành chính và chi phí tuân thủ…
Theo khuyến nghị từ EC, để có thể thực hiện đánh giá thi hành pháp luật hiệu quả thì trước tiên cần xác định rõ phạm vi, đối tượng, mục đích đánh giá, từ đó làm cơ sở tiến hành đánh giá với quy trình đánh giá thi hành pháp luật gồm 6 khâu chính là: (i) Lập kế hoạch đánh giá; (ii) Thiết kế chương trình đánh giá; (iii) Quản lý/thực hiện việc đánh giá; (iv) Phổ biến kết quả đánh giá; (v) Khai thác kết quả đánh giá; (vi) Theo dõi. Trong đó, khâu lập kế hoạch và thiết kế là khâu có yếu tố
quyết định, quan trọng nhất ảnh hưởng đến kết quả, chất lượng của việc đánh giá.
Việc lập kế hoạch, thiết kế đánh giá thi hành pháp luật phải làm rõ được các yếu tố:
Lựa chọn phương pháp, nguồn lực thực hiện và thời gian phục vụ công tác đánh giá; Xác định phạm vi đánh giá; Nhận diện nguồn, loại thông tin, đối tượng có liên quan; Nhận diện các công cụ, biện pháp sử dụng cho đánh giá (thông qua chuyên gia, khảo sát bằng bảng hỏi, phỏng vấn,…).
2.5.1.4. Kinh nghiệm của Liên bang Nga trong áp dụng tiêu chí đánh giá việc ban hành VBQPPL
Để có thông tin, căn cứ phục vụ việc ban hành VBQPPL, ở Liên bang Nga có nhiều hình thức lấy thông tin. Như lấy từ nguồn thông tin qua công tác theo dõi thi hành pháp luật, gồm: Thực tiễn xét xử của tòa án thẩm quyền chung và toà án trọng tài; thực tiễn hoạt động của các cơ quan hành pháp Liên bang và các cơ quan nhà nước khác; thông tin về thi hành các VBQPPL; thông tin thống kê thu được qua các chỉ tiêu thống kê chuyên ngành của các cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước khác; thông tin xã hội học thu thập bằng các phương pháp điều tra xã hội học; thông tin từ các tổ chức xã hội, tổ chức nghiên cứu, tổ chức bảo vệ pháp luật và các tổ chức khác; thông tin phản ánh qua báo chí, từ công dân và các nguồn thông tin khác. Về tiêu chí đánh giá, Liên bang Nga phân biệt 3 nhóm tiêu chí:
- Tiêu chí phục vụ ban hành VBQPPL Liên bang, gồm: Phân tích sự mâu thuẫn, chồng chéo của quy định pháp luật; sự tồn tại các sai sót có tính kỹ thuật, pháp lý; sự không đầy đủ quy phạm trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội; số lượng, nội dung và tính chất các vi phạm pháp luật đã được phát hiện trong phạm vi tác động của VBQPPL, số lượng các trường hợp đã bị truy cứu trách nhiệm pháp lý.
- Tiêu chí phục vụ mục tiêu thực thi chính sách phòng, chống tham nhũng và loại trừ các yếu tố tham nhũng trong các đề xuất sửa đổi, bổ sung hay huỷ bỏ VBQPPL, gồm: Các loại yếu tố tham nhũng thường gặp nhất trong VBQPPL; các yếu tố tham nhũng trong VBQPPL được phát hiện qua thẩm định chống tham nhũng của cơ quan có thẩm quyền; các yếu tố tham nhũng trong VBQPPL phát hiện qua thẩm định chống tham nhũng của các giám định viên độc lập.
- Tiêu chí phục vụ mục tiêu loại trừ các mâu thuẫn giữa VBQPPL của Liên
bang có cùng giá trị hiệu lực pháp lý, gồm: Sự tồn tại mâu thuẫn giữa các VBQPPL chung với các VBQPPL chuyên ngành cùng điều chỉnh các quan hệ xã hội hay một sự việc cụ thể có tính chất giống nhau, sự tồn tại các quy phạm pháp luật trùng lặp trong các VBQPPL.
2.5.1.4. Kinh nghiệm ở các quốc gia phát triển về tiêu chí đánh giá hiệu quả chính sách công trước khi ban hành
Các chuyên gia về chính sách công ở các quốc gia phát triển đều cho rằng:
đánh giá hiệu quả chính sách ban hành là một khâu thiết yếu trong bất cứ hoạt động của tổ chức nào khi xây dựng một chính sách công; việc đánh giá trước khi ban hành chủ yếu dựa vào bộ 06 tiêu chí sau:
Thứ nhất, “hiệu lực” (effectiveness) của chính sách: liệu sau khi ban hành kết quả đầu ra dự kiến ban đầu đã đạt chưa (được đo lường bằng tỷ lệ kết quả thực tế đạt được với kết quả dự kiến trong mục tiêu ban đầu)?
Thứ hai, “hiệu quả” (efficiency) sử dụng nguồn lực của việc xây dựng, triển khai chính sách: liệu kết quả thực tế đạt được nhờ thực thi chính sách công như vậy đã tốn kém ít nguồn lực (nỗ lực) hay không? (tức là chi phí đối với từng đơn vị kết quả đầu ra đã là nhỏ nhất chưa?)
Thứ ba, “mức độ đầy đủ” (adequacy) của chính sách công khi ban hành có giải quyết vấn đề mà chính sách công hướng tới giải quyết: kết quả đầu ra như vậy đã đủ để thể hiện rằng vấn đề mà chính sách dự kiến xử lý trước khi ban hành có được giải quyết một cách thỏa đáng không? Những nguồn lực đầu vào và các giải pháp được thực hiện khi triển khai chính sách công như vậy đã đủ và cân xứng để giải quyết triệt để vấn đề mà chính sách công hướng tới giải quyết hay không?
Thứ tư, “tính công bằng” (equity) của việc xây dựng chính sách: liệu chi phí/lợi ích từ việc triển khai chính sách có được phân bổ một cách công bằng giữa các nhóm dân số khác nhau không? Liệu có nhóm dân số nào phải chịu thiệt từ việc triển khai chính sách trong khi có nhóm dân số khác được hưởng lợi nhiều hơn?
Thứ năm, “tính đáp ứng” (responsiveness), tính kịp thời của việc xây dựng chính sách đối với việc giải quyết vấn đề mà xã hội đặt ra: liệu kết quả của chính sách xây dựng có đáp ứng đúng và trúng nhu cầu của các nhóm lợi ích cần đáp ứng
không? Liệu việc giải quyết vấn đề theo chính sách ấy có kịp thời hay không?
Thứ sáu, “mức độ phù hợp” (appropriateness) của chính sách: liệu kết quả đạt được của việc ban hành chính sách có thực sự hữu ích cho xã hội hay không?
Để có tiêu chí đánh giá mức độ hữu hiệu ở mỗi nền quản trị quốc gia, nhiều tổ chức và chuyên gia quốc tế đã gắng xây dựng những quan niệm, mô hình bước đầu về cái gọi là “mô hình quản trị (nhà nước) tốt” (good governance). Theo quan điểm của Liên Hợp quốc, quản trị (quốc gia) tốt là thứ quản trị đáp ứng 8 tiêu chí cơ bản sau: (1) Có sự tham dự rộng rãi của các chủ thể có lợi ích liên quan trong quá trình ban hành quyết định và thực thi; (2) Hướng tới sự đồng thuận xã hội và cố kết xã hội (thông qua đó thúc đẩy tính bền vững của một xã hội); (3) Cơ quan nhà nước, phải chịu trách nhiệm trước công chúng và trước các chủ thể có lợi ích liên quan về các quyết định và kết quả triển khai quyết định của mình; (4) Bảo đảm tính minh bạch trong việc thực thi quyền lực công; (5) Có tính ứng phó cao (việc giải quyết các công việc của người dân, giải quyết các vấn đề xã hội đặt ra là kịp thời, tương xứng); (6) Hiệu lực và hiệu quả (các chính sách được ban hành được thực thi nghiêm chỉnh, theo đúng mục tiêu ban đầu đặt ra, với chi phí nguồn lực ít tốn kém nhất); (7) Công bằng trong xây dựng pháp luật và trong triển khai thực thi quy định của pháp luật; và (8) Tuân theo nguyên tắc pháp quyền (pháp luật được thượng tôn, không ai đứng trên pháp luật hoặc đứng ngoài pháp luật...). Việc đánh giá này dựa theo các tiêu chí cơ bản như: Một là, tính kinh tế (tiết kiệm) trong việc sử dụng nguồn lực; Hai là, tính hiệu quả của việc sử dụng nguồn lực; Ba là, tác động về môi trường trong các hoạt động của chính phủ; Bốn là, sự tuân thủ các trình tự đảm bảo tính hiệu lực của cơ quan nhà nước; Năm là, trách nhiệm giải trình; Sáu là, việc bảo vệ tài sản công; Bảy là, mức độ đạt được mục tiêu đã dự định…
2.5.1.4. Kinh nghiệm của Trung Quốc về đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật thông qua hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
Trung Quốc chưa có bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả ban hành VBQPPL. Hiện tại, Trung Quốc đã xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật thông qua tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL, gồm một số tiêu chí sau:
Tiêu chí đánh giá việc xây dựng và thực hiện thể chế, với các tiêu chí thành phần: (i) Tạo lập hệ thống thể chế cần thiết cho quản lý: số lượng và chất lượng VBQPPL được xây dựng; mức độ sửa đổi, bổ sung theo thời gian; mức độ hài lòng của doanh nghiệp và công dân; (ii) Mức độ hiệu quả trong áp dụng thể chế vào thực tiễn: chuyển biến trong quản lý ngành, lĩnh vực; giảm bớt đơn thư khiếu kiện; chỉ số hài lòng của doanh nghiệp, công dân sau khi VBQPPL được ban hành.
Tiêu chí đánh giá mức độ QLNN trên các lĩnh vực được giao, với các tiêu chí thành phần: (i) VBQPPL được xây dựng nội dung có rõ ràng, minh bạch, công khai không; (ii) Quy định rõ trách nhiệm quản lý, nội dung quản lý cho mỗi cấp, có chồng chéo, trùng lắp không; (iii) Hiệu quả phát triển của ngành, lĩnh vực quản lý;
(iv) Mức độ hài lòng của các đối tượng quản lý trong lĩnh vực quản lý khi VBQPPL có hiệu lực; (v) Số lượng sai sót trong quá trình quản lý và các biện pháp xử lý; (vi) Số lượng sai sót trong quá trình quản lý và các biện pháp xử lý;
Tiêu chí đánh giá sự đáp ứng chất lượng dịch vụ công, với các tiêu chí thành phần: (i) Sự bảo đảm chất lượng các yếu tố đầu ra của hoạt động cung ứng dịch vụ công; (ii) Hiệu quả (chi phí ngân sách và số lượng dịch vụ); (iii) Sự công bằng trong VBQPPL; (iv) Cơ chế cam kết bảo đảm chất lượng dịch vụ công; (v) Có cơ chế tiếp nhận và phản hồi ý kiến; (vi) Có cơ chế thường xuyên đổi mới, nâng cao chất lượng dịch vụ; (vii) Mức độ hài lòng của người dân; (viii) Tính kịp thời của VBQPPL…
Tiêu chí đánh giá mức độ đáp ứng yêu cầu của người dân, với các tiêu chí thành phần (TCTP): (i) Có kênh tiếp nhận ý kiến, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của người dân; (ii) Thông tin đầy đủ về ý kiến được tiếp nhận và kết quả xử lý; (iii) Người dân có thể tiếp cận được người của chính quyền để cung cấp thông tin cần thiết; (iv) Kiến nghị được giải quyết hợp lý; (v) Sự hài lòng của người dân về kết quả tiếp thu kiến nghị, yêu cầu sửa đổi dự thảo VBQPPL trước khi ban hành; (vi) Mức độ khiếu nại, khiếu kiện đối với các quy định trong VBQPPL.