CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ
2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
2.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
2.1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
“Bộ, cơ quan ngang Bộ (gọi chung là Bộ) là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng QLNN về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” [112]. Để thực hiện chức năng QLNN của mình, các Bộ ban hành VBQPPL như một công cụ quan trọng, hữu hiệu để quản lý, điều hành các ngành, lĩnh vực do Chính phủ phân công. VBQPPL không chỉ là công cụ để triển khai đưa pháp luật vào đời sống thực tế, mà còn là công cụ để tổ chức các hoạt động cụ thể của các cơ quan nhà nước (trong đó, có Bộ và cơ quan ngang Bộ).
VBQPPL của Bộ là một bộ phận cấu thành hệ thống VBQPPL, do đó, tìm hiểu khái niệm VBQPPL của Bộ, trước tiên cần làm rõ khái niệm VBQPPL.
Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” được định nghĩa như sau: “VBQPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong luật này. Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là VBQPPL”(Điều 2)[111].
Như vậy, VBQPPL là hình thức thể hiện các QPPL, là một loại văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định.
Tuy nhiên, việc ban hành VBQPPL không chỉ do cơ quan nhà nước ban hành mà Luật Ban hành VBQPPL còn giao cho cá nhân có thẩm quyền ban hành (Thủ tướng, Bộ trưởng,….). Do đó, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (gọi chung là Bộ trưởng) có thẩm quyền ban hành Thông tư, vì Bộ là cơ quan hành chính thẩm quyền riêng, phương thức làm việc theo chế độ thủ trưởng, vì vậy, Bộ trưởng có thẩm quyền ký ban hành Thông tư liên quan đến ngành, lĩnh vực được phân công. Thông tư là hình thức VBQPPL của Bộ, do Bộ trưởng ký ban hành. Trong Luận án nhấn mạnh
đến quá trình ban hành VBQPPL của Bộ, do đó, sử dụng cụm từ “VBQPPL của Bộ”.
VBQPPL của Bộ là văn bản dưới luật, là phương tiện thực hiện hoạt động QLNN đối với ngành và lĩnh vực, do đó, tác giả đưa ra quan niệm: VBQPPL của Bộ là văn bản có chứa QPPL do Bộ trưởng ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục luật định, chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của Bộ.
2.1.1.2. Khái niệm ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Theo từ điển Tiếng Việt, “Ban hành” là: Chính thức thông qua và cho thi hành (văn bản pháp luật, chính sách, v.v.) [39]. Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, “ban hành VBQPPL” là việc thực hiện theo trình tự các bước từ: Đề xuất sáng kiến, lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, xem xét và thông qua, ký ban hành [85]. Với hai cách hiểu như trên, ban hành VBQPPL được hiểu theo 2 góc độ: Thứ nhất, đề cập đến sản phẩm của hoạt động ban hành VBQPPL, đó chính là VBQPPL được xem xét, ký thông qua và có hiệu lực pháp lý.
Đây là giai đoạn trung tâm của toàn bộ quá trình “làm ra” VBQPPL. Thứ hai, là quá trình hoạt động tạo ra sản phẩm là VBQPPL. Từ góc độ hiểu ban hành VBQPPL như là quá trình theo nghĩa thứ hai này cũng các quan điểm rộng hẹp khác nhau:
Theo nghĩa rộng, bao gồm toàn bộ các hoạt động trước, trong và sau khi VBQPPL được ban hành, từ nghiên cứu hoạch định, phân tích chính sách, sáng kiến ban hành, soạn thảo dự thảo, thẩm định, xem xét thông qua, ký ban hành, kiểm tra, rà soát, tổng kết việc thi hành để đề xuất điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung VBQPPL [111].
Theo nghĩa hẹp, chỉ bao gồm các hoạt động trước và trong khi VBQPPL được ban hành gồm: Thu thập thông tin và nghiên cứu để đề xuất chính sách và lập kế hoạch ban hành, soạn thảo dự thảo, thẩm định, xem xét và thông qua, ký ban hành.
Với các quan niệm trên, trong phạm vi nghiên cứu của Luận án, “Ban hành”
được xem xét theo nghĩa hẹp, theo góc độ tiếp cận thứ hai. Ban hành VBQPPL của Bộ được khái niệm là việc Bộ căn cứ chức năng QLNN và nhiệm vụ được giao, hàng năm lập kế hoạch ban hành VBQPPL của Bộ; tổ chức xây dựng dự thảo Thông tư của Bộ
trưởng theo đúng trình tự, thủ tục của pháp luật về VBQPPL đảm bảo chất lượng, đúng kế hoạch được phê duyệt và tổ chức ban hành Thông tư theo quy định.
Hoạt động “Ban hành VBQPPL của Bộ” cần xuất phát từ việc: Các Bộ hàng năm lập kế hoạch ban hành VBQPPL thuộc lĩnh vực QLNN của Bộ mình, trên cơ sở được giao trong Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; tổ chức xây dựng dự thảo VBQPPL của Bộ; lấy ý kiến, thẩm định (nội dung, thể thức…) dự thảo; trình dự thảo trước cơ quan, người có thẩm quyền (ký) ban hành.
2.1.2. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Hình thức là cách thể hiện, cách tiến hành một hoạt động nhằm một mục đích cụ thể. Văn bản pháp luật có hình thức do pháp luật quy định và có các tên gọi khác nhau như: Luật, Pháp lệnh, Lệnh, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư,…Quy định về hình thức có ý nghĩa phân biệt các VBQPPL khác nhau; xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thứ bậc của hiệu lực, tạo điều kiện cho việc ban hành, thực hiện hoặc xử lý những văn bản khiếm khuyết; xác định vai trò của mỗi loại văn bản trong từng công việc cụ thể. Hình thức VBQPPL của Bộ có sự thay đổi theo quy định Hiến pháp và Luật Ban hành VBQPPL.
Theo Điều 116, Hiến pháp năm 1992 và Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 quy định Bộ trưởng ban hành VBQPPL dưới hình thức: Quyết định, Chỉ thị, Thông tư.
Năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL quy định Bộ trưởng ban hành Thông tư và Thông tư liên tịch để giải quyết việc phối hợp giữa các cơ quan như: Thông tư liên tịch giữa các Bộ; Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng kiểm sát nhân dân tối cao. Theo Điều 100, Hiến pháp năm 2013 quy định Bộ trưởng ban hành VBQPPL để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; tại Điều 4, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định hình thức VBQPPL của Bộ trưởng là Thông tư và Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, không quy định Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng (Sơ đồ 2.1). Có thể thấy rằng, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã tinh gọn hệ thống VBQPPL, quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ hơn
về hình thức VBQPPL so với Luật Ban hành VBQPPL năm 2008.
Theo đó: Thông tư của Bộ trưởng ban hành nhằm phục vụ chức năng QLNN của Bộ, quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
biện pháp thực hiện chức năng QLNN của mình. Thông tư liên tịch của Bộ trưởng và Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao ban hành quy định việc phối hợp giữa các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng. Như vậy, với vị trí pháp lý, Bộ là những cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng, mọi VBQPPL đều do Bộ trưởng ban hành và chịu trách nhiệm về việc ban hành văn bản đó.
Sơ đồ 2.1: Hình thức VBQPPL của Bộ
(Nguồn: Tác giả tổng hợp xây dựng) 2.1.3. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật - Hình thức quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước của Bộ
Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ là một phương tiện quan trọng trong HÌNH THỨC VBQPPL CỦA BỘ
LUẬT
BAN HÀNH VBQPPL NĂM 1996
LUẬT
BAN HÀNH VBQPPL NĂM 2015 LUẬT
BAN HÀNH VBQPPL NĂM 2008 Quyết định
của Bộ trưởng Chỉ thị của Bộ trưởng
Thông tư của Bộ trưởng
TTLT giữa Bộ với CATAND tối cao, VT
KSND tối cao TTLT giữa
các Bộ trưởng NQ, TTLT giữa Bộ
trưởng với người đứng đầu t/c CT-XH
Thông tư của Bộ trưởng
Thông tư của Bộ trưởng
hoạt động QLNN, do đó, ban hành VBQPPL của Bộ là một lĩnh vực hoạt động quan trọng, đặc thù để thực hiện chức năng QLNN của Bộ. Ban hành VBQPPL của Bộ là một hoạt động chính trị cơ bản thể hiện đường lối lãnh đạo của Đảng đối với từng thời kỳ phát triển của lịch sử đất nước, ban hành VBQPPL nhằm quy định chi tiết thi hành VBQPPL của cấp trên và quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do Bộ phụ trách. Ban hành VBQPPL còn là hoạt động quan trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, là hình thức để cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà nước.
Trong các văn bản pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL, hoạt động ban hành VBQPPL luôn là các nội dung được nêu đầu tiên, do đó, có thể xem là quan trọng nhất của cơ quan đó.
Chính vì vậy, quan tâm đúng mức tới việc nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ sẽ góp phần tích cực vào việc tăng cường hiệu lực, hiệu quả của QLNN.
Cũng bởi vậy, nghiên cứu tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cung cấp những thông tin đánh giá chính xác, khách quan, khoa học, hướng tới định lượng ở mức độ nhất định, về thực tiễn việc ban hành loại văn bản này giúp cho việc đổi mới và nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL. Đây là một trong những nội dung quan trọng của công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia hiện nay.
Ý nghĩa quan trọng hàng đầu của việc ban hành VBQPPL của Bộ là phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, mà trực tiếp nhằm ban hành mới hoặc sửa đổi, loại bỏ các quy định mâu thuẫn, chồng chéo; trái với VBQPPL khác hoặc không phù hợp với tình hình phát triển của đất nước phục vụ cho hoạt động QLNN. Hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ có tác dụng tạo cơ sở về pháp lý cho sự đổi mới về chất, cải tiến, cụ thể hóa các điều, khoản, điểm được giao, cũng như biện pháp thực hiện chức năng QLNN của mình; tạo ra sự thống nhất, hài hòa giữa các VBQPPL được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành.
Ý nghĩa thứ hai giúp cho Bộ và các cơ quan chức năng có điều kiện nắm bắt nhanh chóng những quy định pháp luật hiện hành. Đồng thời, cũng giúp cho nhân dân có điều kiện tiếp cận, hiểu biết pháp luật về các vấn đề mà họ quan tâm góp phần thực hiện tốt khẩu hiệu "Sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật".
Ý nghĩa thứ ba là phục vụ hoạt động nghiên cứu khoa học pháp lý, hành chính và giảng dạy; tạo điều kiện cho việc đánh giá, nhìn nhận hiệu quả thực tế của hoạt động lập pháp và áp dụng VBQPPL; tạo điều kiện cho việc biên soạn, chỉnh lý giáo trình, chương trình giảng dạy văn bản bậc đại học và sau đại học.
Ý nghĩa thứ tư, công tác ban hành VBQPPL của Bộ góp phần tạo ra tiền đề pháp lý hoàn chỉnh để giúp cho Việt Nam sớm hội nhập với khu vực và quốc tế trong công tác ban hành VBQPPL đảm bảo chủ quyền quốc gia, tạo cơ hội phát triển theo tinh thần "Việt Nam muốn là bạn với tất cả các nước trên thế giới".