Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN VÀ BẢO ĐẢM ÁP DỤNG TIÊU CHÍ ĐÁNH CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN
4.4. Giải pháp bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản
4.4.7. Giải pháp về biện pháp xử lý các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ khi xây dựng không đảm bảo yêu cầu tiêu chí đánh giá chất lượng
VBQPPL được Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý điều hành, được tuân thủ và bảo đảm thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước. Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng QPPL bằng việc áp dụng các chế tài. Như vậy, bất luận là VBQPPL do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay là hình thức văn bản nào do cơ quan nhà nước trung ương hay các cấp chính quyền địa phương ban hành thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra ở đây là chế tài hành chính xử lý đối với cơ quan, người đứng đầu hay CB,CC tham gia xây dựng VBQPPL không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất giữa các văn bản luật, các chế định hoặc tuổi thọ quá ngắn, không đi vào cuộc sống?.
Tại Điều 165, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về việc Chính phủ kiểm tra, xử lý của Bộ, cơ quan ngang Bộ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; theo đó: Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện việc kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Điều 166 quy định:
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm kiểm tra VBQPPL do mình ban hành và do Bộ, cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành về những nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.
Khi phát hiện VBQPPL do mình ban hành trái pháp luật thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm tự mình bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, có quyền đề nghị Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác, UBND cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có nội dung trái pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; báo cáo Thủ tướng Chính phủ đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ VBQPPL của HĐND cấp tỉnh có nội dung trái pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách…. Như vậy, chưa có quy định cụ thể về chế tài hành chính xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người đứng đầu cơ quan hay cán bộ, công chức tham gia xây dựng VBQPPL để VBQPPL rơi vào tình trạng như đã nêu ở trên. Vậy chúng ta có nên đưa ra chế tài hành chính không? Nếu có thì chế tài hành chính đặt ra phải hợp lý, tương xứng với tính chất, mức độ hành vi vi phạm. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả đề xuất một số giải pháp sau:
Ban hành quy chuẩn, chế tài gắn trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quan và các cá nhân có liên quan…, không thực hiện đánh giá hoặc thực hiện đánh giá không tuân thủ “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”; dự thảo VBQPPL của Bộ khi được đánh giá không đạt được mức điểm quy định phải thực hiện nghiên cứu, xây dựng lại. Tùy theo mức độ vi phạm có thể: Khiển trách, cảnh cáo hoặc cách chức, bồi thường thiệt hại, tổn thất do tác động của VBQPPL của Bộ kém hiệu quả, gây dư luận, đi ngược Hiến pháp; mức kỷ luật cao hơn là truy tố trước pháp luật nếu có dấu hiệu tiêu cực, lợi ích nhóm… Có cơ chế khen thưởng về tinh thần, vật chất cho tập thể, cá nhân trong công tác xây dựng và đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ (khi ban hành có tính khả thi cao, được dư luận ủng hộ…) như:
Các hình thức thi đua khen thưởng; nâng lương trước thời hạn, quy hoạch, bổ nhiệm… Vụ pháp chế của Bộ thành lập Tổ giám sát thường xuyên kiểm tra, giám sát công tác xây dựng và đánh giá dự thảo VBQPPL của nhằm mục đích ngăn chặn hành vi vi phạm thay vì để xảy ra vi phạm mới xử lý. Chú trọng tuyển chọn, đề bạt, quản lý cán bộ lĩnh vực này; thực hiện tốt quy chế công khai, minh bạch thông tin;
kiên quyết xử lý nghiêm trách nhiệm người đứng đầu đơn vị để xảy ra sai sót.
Phát huy vai trò báo chí, trang thông tin điện tử của Bộ, tạo cơ chế thuận lợi
để các nhà báo, phóng viên của Bộ thực hiện quyền tác nghiệp, quyền tiếp cận thông tin về công tác pháp chế, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL của Bộ,
4.4.8. Giải pháp thí điểm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; tổng kết, rút kinh nghiệm nhân rộng
Thí điểm là nhằm thử thực hiện một công việc, một nội dung, yêu cầu nào đó trong một phạm vi hẹp để xem xét, đánh giá có nên áp dụng trên phạm vi rộng hay không? “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” gồm những thành phần cơ bản cấu thành có liên quan chặt chẽ và ảnh hưởng lẫn nhau được thể hiện trong một khoảng thời gian xác định; trong đó bao gồm: Mục tiêu, phạm vi và mức độ, nội dung ban hành, các phương pháp, các hình thức và cách thức đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL của Bộ chuẩn bị ban hành nhằm đạt được các mục tiêu đã đặt ra. Việc thí điểm “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”
là việc tuyên bố các tiêu chí này được thử áp dụng, triển khai một cách đồng bộ vào thực tế tại một số Bộ hoặc đại diện một số cơ quan, đơn vị thuộc Bộ trong một khoảng thời gian cho phép. Trên cơ sở đó xem xét tính phù hợp, khả thi cũng như phát hiện những điểm mạnh, điểm yếu, khó khăn, thuận lợi của các tiêu chí và thang điểm trong “Tiêu chí” để điều chỉnh, hoàn thiện phù hợp các quy định pháp luật, với thực tế, đảm bảo chất lượng của VBQPPL của Bộ.
Việc đánh giá này là việc làm thường xuyên và phải được đánh giá toàn diện dựa trên các thành tố tạo nên chất lượng của VBQPPL của Bộ. Phương pháp đánh giá thí điểm bằng điều tra phiếu trưng cầu; quan sát thực tế các hoạt động đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ và tọa đàm với đơn vị chủ trì, CB,CC tham gia thực hiện thí điểm “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”.
Vì vậy, khi khảo sát mức độ hài lòng của tổ chức, doanh nghiệp và công dân phải xây dựng Phiếu trưng cầu lựa chọn các tiêu chí, câu hỏi trắc nghiệm phù hợp với nhận thức người dân (là người sử dụng dịch vụ công) để có thể cho ý kiến trung thực về cảm nhận, kinh nghiệm của mình đối với chất lượng, hiệu quả và tính pháp lý của VBQPPL hướng dẫn thi hành pháp luật của Bộ. Mặc dù người dân khó có thể cho ý kiến đầy đủ về những đặc tính, tiêu chuẩn, định mức kinh tế, kỹ thuật lĩnh vực
Bộ, ngành quản lý, nhưng có thể đánh giá được những quy định trong VBQPPL của Bộ đó có đáp ứng được yêu cầu của mình hay không hay cho biết việc tiếp cận các thông tin liên quan đến VBQPPL… Kết quả thu được sẽ là thông tin đầu vào giúp các Bộ, đơn vị thuộc Bộ xác định những vấn đề cần cải thiện hay sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”.
Trên nền tảng năng lực ban đầu để thực hiện khảo sát mức độ hài lòng của tổ chức, doanh nghiệp và nhân dân đã được xây dựng, đơn vị pháp chế tham mưu cho Bộ tổng hợp, đánh giá việc thí điểm. Các kiến thức, kinh nghiệm đã được đúc rút từ tổ chức thí điểm sẽ giúp Bộ, đơn vị thuộc Bộ xác định tiêu chí nào hiệu quả, tiêu chí nào không hiệu quả, việc quy định thang điểm đối với các từng tiêu chí có phù hợp không?. Mức độ điểm đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ có đảm bảo tính pháp lý không?... Một cơ chế học hỏi lẫn nhau thông qua mạng lưới chuyên gia phải được thiết lập, qua đó các bộ, ngành có kinh nghiệm (nhất là Bộ, ngành thực hiện thí điểm) hỗ trợ kỹ thuật cho các Bộ, ngành khác. Các tài liệu thí điểm, khảo sát cần được công bố rộng rãi và chia sẻ qua các hội thảo, hội nghị, các Bộ mới có thể xem xét việc tham quan, học hỏi kinh nghiệm của các Bộ đã thực hiện thí điểm.
Việc tiến hành thí điểm, các Bộ, ngành phải đưa nguồn kinh phí cho việc thí điểm tiếp theo vào dự toán ngân sách hàng năm của Bộ, ngành mình, như vậy sẽ bảo đảm tính bền vững của hoạt động này để không ngừng cải thiện việc đánh giá dự thảo VBQPPL, đồng thời giúp các Bộ, ngành chủ động trong hoạt động thí điểm, khảo sát, cũng như qua đó thiết lập được mạng lưới chia sẻ, học hỏi lẫn nhau.
TIỂU KẾT CHƯƠNG 4
Trên cơ sở quan điểm, mục tiêu xây dựng, hoàn thiện chất lượng VBQPPL của Bộ và “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”, Chương 4 ngoài việc phân tích dự báo những tác động tích cực, những tác động không mong muốn đã sử dụng Mô hình SWOT phân tích điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội, thách thức và 4 chiến lược cơ bản khi “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” được ban hành và áp dụng đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ.
Điểm nổi bật, cũng như đóng góp giá trị của Chương này là Luận án đưa ra hai nhóm giải pháp: Nhóm giải pháp thứ nhất, là xây dựng thang điểm và phương pháp tính điểm của “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ”.
Việc xác định điểm của từng Tiêu chí được căn cứ theo mức độ quan trọng, số lượng Tiêu chí thành phần và số lượng Tiểu mục trong từng Tiêu chí. Với thang điểm 100, được phân chi tiết phù hợp từng Tiểu mục, trong đó quy định một số Tiểu mục phải đạt điểm tối đa, một số Tiểu mục không cần đạt điểm tối đa. Tổng số điểm của “Tiêu chí” là điểm để đánh giá xếp loại chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ:
loại A (rất tốt), loại B (tốt) và loại C (khá); các VBQPPL của Bộ không đạt được điểm để xếp vào ba loại chất lượng trên thì không được ban hành, phải thực hiện xây dựng lại. Đồng thời, để thấy rõ được tính khoa học, logic, khả thi trong việc áp dụng “Tiêu chí” và “Thang điểm” của tiêu chí. Luận án thực nghiệm đánh giá, chấm điểm đối với Thông tư 320/2016/TT-BTC ngày 14/12/2016 của Bộ Tài chính.
Nhóm giải pháp thứ hai, gồm 08 giải pháp về điều kiện bảo đảm cho việc sử dụng
“Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” trong thời gian tới.
Những giải pháp này phù hợp với quy định pháp luật, có tính thực tiễn cao và lâu dài. Hy vọng đây là những giải pháp căn cơ để có thể tạo nên sự chuyển đổi cơ bản và toàn diện góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL của Bộ, năng lực của tổ chức pháp chế và đội ngũ CB,CC làm công tác pháp chế của Bộ cũng như hệ thống pháp luật ở Việt Nam.