Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN VÀ BẢO ĐẢM ÁP DỤNG TIÊU CHÍ ĐÁNH CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN
4.3. Dự báo và phân tích việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
4.3.1. Dự báo việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
VBQPPL của Bộ khi có hiệu lực thi hành, có khả năng tác động một cách hiệu quả lên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội và phần lớn phụ thuộc vào hoạt động ban hành (soạn thảo) dự thảo bao gồm: Xác định chính xác đối tượng của VBQPPL của Bộ; tổ chức công việc biên soạn dự thảo hợp lý, đảm bảo về tính thông tin khoa học trong quá trình soạn thảo (kinh nghiệm của việc soạn thảo, ban hành các VBQPPL trước đó), quá trình thẩm định... Tất cả những điều này sẽ xác định chất lượng của VBQPPL mới của Bộ. Khi ban hành và áp dụng “Tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ” dự báo sẽ mang lại những tác động tích cực sau:
Thứ nhất, Tiêu chí sẽ là một công cụ thống nhất làm cơ sở đánh giá chất lượng về nội dung, hình thức, kỹ thuật soạn thảo của một dự thảo VBQPPL của Bộ và cũng là cơ sở để đánh giá chất lượng nội dung thẩm định.
Thứ hai, tạo ra sự tương thích, đồng nhất giữa mục đích dự thảo VBQPPL;
sự tương thích với Hiến pháp, các VBQPPL cấp trên, các giao ước quốc tế và các quy luật pháp lý, quy luật xã hội, quy định khác của pháp luật.
Thứ ba, khẳng định giá trị pháp lý của văn bản thẩm định và trách nhiệm của các cơ quan chủ trì trong việc tiếp thu, phản hồi ý kiến thẩm định. Khẳng định rõ tính bắt buộc và giá trị của văn bản thẩm định đối với cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
Thứ tư, tăng cường vị trí, vai trò của người đứng đầu đơn vị pháp chế, thủ trưởng đơn vị chuyên môn trong công tác xây dựng và thẩm định VBQPPL của Bộ.
Thứ năm, Tiêu chí đánh giá sẽ là tạo ra cơ chế kiểm soát, minh bạch (qua nhiều chủ thể áp dụng) nhằm hạn chế hoặc loại trừ những tác hại của tham nhũng
chính sách, thông qua việc đưa thông tin, “chèn” các câu chữ vào VBQPPL của Bộ, nhất là những câu chữ liên quan đến lợi ích của nhóm, tạo xung đột pháp lý, xung đột chính sách hoặc việc dùng vị trí, sự ảnh hưởng của quyền lực để can thiệp, tìm cách tác động thiên lệch vào những quyết sách của Nhà nước có lợi cho một cá nhân hoặc những nhóm lợi ích nào đó.
Thứ sáu, Tiêu chí đánh giá cũng làm rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp, chia sẻ và công khai các thông tin cần thiết cho việc xây dựng và thẩm định VBQPPL của Bộ.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, khi ban hành và áp dụng “Tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ” cũng dự báo một số rào cản, tác động không mong muốn đem lại như:
Một là, tạo ra sự phản kháng hay sự miễn cưỡng áp dụng Tiêu chí của một bộ phận CB,CC ngại thay đổi, thích làm việc theo phương pháp truyền thống; cũng như sự thiếu quan tâm, quyết liệt của lãnh đạo.
Hai là, do năng lực, kinh nghiệm của cán bộ, người có thẩm quyền kiểm tra, thẩm định hay vì một điều kiện khách quan nào đó, đã sử dụng Tiêu chí không đúng nguyên tắc, thiếu thành thạo, dẫn đến có suy nghĩ lệch lạc, làm giảm hiệu quả, cũng như chưa phát huy được tính khoa học của Tiêu chí khi sử dụng đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
Ba là, đối với những VBQPPL phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, Bộ, ngành phải lấy ý kiến nhiều đối tượng, sẽ có nhiều loại ý kiến khác nhau, có khi trái chiều nhau, dẫn đến việc tổng hợp, tiếp thu, giải trình, lập hội đồng, hoàn chỉnh dự thảo.... mất nhiều thời gian, chậm ban hành so với kế hoạch đã đề ra.
4.3.2. Phân tích SWOT khi áp dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Trên cơ sở phân tích thực trạng, hạn chế và nguyên nhân ở Chương 3; Luận án đã xây dựng mô hình phân tích SWOT đối với Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ nhằm phân tích những điểm mạnh, điểm yếu của Tiêu chí khi sử dụng để đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
Cơ hội (O)
1. Trở thành công cụ hữu hiệu đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, góp phần hoàn chỉnh hệ thống pháp luật
2. Thu hút sự ủng hộ, tham gia tích cực của chuyên gia giỏi, nhà khoa học, nhân dân... khi Tiêu chí được ban hành
3. VN gia nhập IDLO, Công ước Tống đạt cơ hội tiếp cận k.nghiệm quốc tế, chương trình/dự án/đào tạo pháp luật.
Thách thức (T)
1. Sự ủng hộ của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền để Tiêu chí được ban hành, áp dụng
2. Tiêu chí đảm bảo độc lập, công khai, minh bạch trong đánh giá chất lượng VBQPPL
3. Thuận tiện, dễ hiểu, dễ sử dụng trong đánh giá chất lượng VBQPPL
4. Sự nhiệt tình, tâm huyết của đội ngũ CB,CC, chuyên gia pháp chế đối với Tiêu chí.
Điếm mạnh (S)
1. Đảng, NN đẩy mạnh cải cách hành chính, tăng cường hiệu lực xây dựng và thi hành pháp luật
2. Pháp luật về VBQPPL được ban hành và hoàn thiện
3. Bộ trưởng, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ quan tâm nâng cao chất lượng VBQPPL 4. Tổ chức pháp chế của Bộ và năng lực đội ngũ CB,CC pháp chế ngày càng được tăng cường.
Định hướng S – O
1. Xây dựng DA trình Chính phủ phê duyệt giao Bộ Tư pháp ban hành Thông tư về Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
2. Tận dụng ưu việt của Tiêu chí triển khai sâu rộng tới tất cả các Bộ, ngành…
3. Tiếp tục nghiên cứu kinh nghiệm, thực tiễn để phát triển và hoàn thiện Tiêu chí.
Định hướng S – T
1. Xác định rõ nội hàm QLNN của Bộ Tư pháp đối với pháp chế các Bộ.
2. Hoàn thiện, nâng cao vị thế tổ chức pháp chế của Bộ.
3. Tăng cường đào tạo tập huấn năng lực chuyên môn, kỹ năng cho CB,CC pháp chế 4. Xây dựng, tổ chức chương trình, hội nghị, giao lưu pháp chế trong nước và quốc tế.
Điểm yếu (W)
1. Quan điểm và quy định về đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ chưa rõ ràng 2. Lực lượng CB,CC pháp chế mỏng, một số CB,CC khả năng phân tích, dự báo và kỹ năng soạn thảo, thiết kế còn hạn chế
3. Còn có đơn vị, CBCC pháp chế ngại đổi mới, quen làm việc theo phương pháp cũ.
4. Nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng, đánh giá chất lượng VBQPPL chưa phù hợp với tính chất công tác này.
Định hướng W – O
1. Coi đánh giá chất lượng ban hành VQBPPL là biện pháp pháp chống, ngăn ngừa vi phạm trong lĩnh vực pháp chế
2. Tăng biên chế, ch.sách đãi ngộ cho CB,CC pháp chế 3. Có cơ chế thu hút chuyên gia giỏi nhà khoa học, nhân dân, doanh nghiệp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ thông qua Tiêu chí này
4. Khuyến khích CB,CC pháp chế học hỏi, phát triển tư duy, kỹ năng nghề nghiệp.
Định hướng W – T
1.Tiêu chí đánh giá phải được sử dụng đồng bộ với các phương pháp khác trong xây dựng VBQPPL của Bộ 2. Duy trì và đẩy mạnh công tác kiểm tra, tự kiếm tra và xử lý VBQPPL của Bộ.
3. Tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Tư pháp với các Bộ trong thực hiện và đánh giá việc sử dụng Tiêu chí.
4. Công khai, minh bạch kết quả đánh giá và việc tiếp thu ý kiến phản biện của xã hội.
Sơ đồ 4.1. SWOT về Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Việc đánh giá được đặt trong bối cảnh xét các triển vọng gồm cơ hội và thách thức khi áp dụng Tiêu chí để làm rõ 4 chiến lược cơ bản: (1) SO (Strengths - Opportunities): Dựa trên ưu thế để tận dụng các cơ hội; (2) WO (Weaks - Opportunities): Dựa trên khả năng vượt qua các yếu điểm; (3) ST (Strengths - Threats):
Dựa trên ưu thế để tránh các nguy cơ, thách thức; (4) WT (Weaks - Threats): Dựa trên khả năng vượt qua hoặc hạn chế tối đa các yếu điểm tránh các nguy cơ, thách thức.
4.3.3. Nguyên tắc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Thứ nhất, đảm bảo áp dụng các kỹ thuật và công cụ của quản lý chất lượng toàn bộ, áp dụng vòng tròn Deming: Lập kế hoạch (xác định chủ thể, nội dung đánh
giá theo tiêu chí) - thực hiện việc đánh giá theo tiêu chí - kiểm tra mức độ đạt được của hoạt động ban hành với từng tiêu chí đánh giá - điều chỉnh hoạt động ban hành để hướng tới đạt được tiêu chí đánh giá ở thang điểm cao nhất hoặc điều chỉnh tiêu chí để cải tiến liên tục chính bộ công cụ tiêu chí đánh giá cho phù hợp với thực tế.
Thứ hai, linh hoạt, đầy đủ và kịp thời. Tiêu chí thực hiện đánh giá từng nội dung, từng khâu, từng giai đoạn trong quá trình xây dựng, không nhất thiết đợi đến hoàn thành dự thảo VBQPPL của Bộ mới thực hiện đánh giá. Trong quá trình soạn thảo VBQPPL của Bộ, người soạn thảo sử dụng các tiêu chí này tự đánh giá công tác soạn thảo đã đạt được yêu cầu, mục đích chưa? Hay sau khi thực hiện thẩm định, người thẩm định có thể sử dụng tiêu chí tự đánh giá dự thảo đã thực hiện đầy đủ các nội dung cần thẩm định chưa, chất lượng của từng nội dung thẩm định đã đạt yêu cầu chưa? Việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cần được thực hiện trong và sau quá trình nghiên cứu xây dựng VBQPPL và phải đánh giá đầy đủ tất cả các nội dung liên quan đến quá trình xây dựng VBQPPL. Nguyên tắc này không chỉ giúp cho những người thực hiện xây dựng VBQPPL mà ngay cả người quản lý, người có trách nhiệm có công cụ để rà soát, giám sát, kiểm tra thường xuyên quá trình xây dựng VBQPPL của Bộ để kịp thời chỉnh lý, bổ sung, hoàn thiện.
Thứ ba, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL phải sử dụng độc lập, khách quan, đúng pháp luật là không bị phụ thuộc vào các tác động tiêu cực, lợi ích nhóm, lợi ích ngành. Việc áp dụng tiêu chí phải khoa học, toàn diện trên cơ sở của quy định pháp luật và điều kiện thực tiễn. Khi đánh giá, cơ quan, người được giao nhiệm vụ không bị ràng buộc, không bị chi phối, tác động theo ý chủ quan của mình. Tuy nhiên, trong đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, có thể tham khảo ý kiến của cơ quan chuyên môn, các nhà khoa học, dư luận xã hội nhưng khi quyết định phải xem xét mọi vấn đề một cách độc lập, không được để cho ý kiến bên ngoài làm ảnh hưởng tới tính khách quan đối với kết quả đánh giá của mình.
Mặt khác, trong hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ còn là mối quan hệ quản lý hành chính; ở đây, cấp trên thực hiện hướng dẫn cấp dưới về áp dụng thống nhất tiêu chí đánh giá nhưng không được quyết định kết quả đánh giá hoặc gợi ý cho người thực hiện trước khi đánh giá chất lượng của VBQPPL. Việc đánh giá phải
độc lập, tuân thủ trong khuôn khổ pháp luật và quy định của tiêu chí. Độc lập và tuân thủ pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ và ràng buộc với nhau. Nếu chỉ độc lập mà không khách quan, không tuân theo pháp luật thì dễ dẫn đến việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ tùy tiện, hình thức.
Thứ tư, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL phải trung thực, công khai, minh bạch. Nguyên tắc này bảo đảm việc đánh giá không bị cưỡng ép hoặc bị những cản trở trái với ý chí trung thực khi thực hiện nhiệm vụ; việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ thiếu trung thực sẽ không đáp ứng được các điều kiện đặt ra. Nó phải được công khai, minh bạch, tạo điều kiện cho các cơ quan, tổ chức cũng như toàn xã hội tham gia giám sát hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. Xã hội và người dân sẽ dễ dàng chấp nhận sản phẩm mà họ đã biết và đã tham gia đánh giá, qua đó ý thức được các quyền và nghĩa vụ của mình để chủ động thực hiện theo các quy định của pháp luật. Việc công khai, minh bạch sẽ làm cho CB,CC hay cơ quan được giao nhiệm vụ đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ có ý thức hơn trong việc thực hiện chức trách của mình theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật quy định.
Qua khảo sát, 530/530 Phiếu đồng ý nguyên tắc Tiêu chí đánh giá phải kịp thời, đầy đủ, đạt tỷ lệ 100%; 434/530 Phiếu đồng ý Tiêu chí đánh giá phải độc lập, khách quan, đạt tỷ lệ 82%, số Phiếu còn lại không đồng ý và không có ý kiến;
530/530 Phiếu đồng ý Tiêu chí đánh giá phải trung thực, khách quan, minh bạch, tỷ lệ 100% (tỷ lệ trung bình đồng ý cho cả 3 nguyên tắc này là 94%).
4.3.4. Chủ thể áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Thứ nhất, người được giao nhiệm vụ xây dựng dự thảo VBQPPL của Bộ, tự mình đánh giá trong quá trình xây dựng hoặc sau khi hoàn thành dự thảo để xác định dự thảo VBQPPL đã đảm bảo đúng mục tiêu, yêu cầu chưa; tự hoàn thiện trước khi trình người quản lý hoặc thủ trưởng đơn vị.
Thứ hai, thủ trưởng cơ quan, đơn vị được giao nhiệm vụ xây dựng dự thảo VBQPPL. Khi cán bộ, công chức, bộ phận được giao xây dựng VBQPPL trình dự
thảo, người quản lý chất lượng, thủ trưởng cơ quan, đơn vị sử dụng tiêu chí để kiểm tra, đánh giá dự thảo VBQPPL để chỉ đạo việc hoàn thiện trước khi gửi tổ chức, đơn vị pháp chế trong Bộ có trách nhiệm thẩm định.
Thứ ba, các cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến tham gia hoặc cơ quan nhà nước thực hiện thẩm định. Đây là các cơ quan, tổ chức có liên quan trong và ngoài Bộ, đặc biệt là tổ chức pháp chế sử dụng Tiêu chí này kiểm tra, đánh giá dự thảo VBQPPL khi được gửi đến tham gia ý kiến hay đề nghị thẩm định.
Thứ tư, các đối tượng trực tiếp bị điều chỉnh bởi VBQPPL của Bộ sử dụng Tiêu chí này để kiểm tra các quy định trong dự thảo VBQPPL của Bộ để đánh giá tính đúng đắn, chất lượng của dự thảo và nắm rõ được tác động của dự thảo sẽ điều chính hay thay đổi chính sách, chế độ liên quan trực tiếp đến mình.
Thứ năm, chủ thể ký ban hành, cơ quan cấp trên sử dụng tiêu chí này để kiểm tra, đánh giá chất lượng của dự thảo VBQPPL.
Thứ sáu, các chuyên gia, nhà khoa học, nhân dân... cũng có thể sử dụng Tiêu chí này, kiểm tra, đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ để tham gia, đóng góp ý kiến đảm bảo tính khoa học, tính đồng bộ, thống nhất... và tính thực tiễn của dự thảo.
Khi khảo sát: 75,72% Phiếu đồng ý tiêu chí được sử dụng cho tất cả đối tượng trên; cụ thể: 86,4% đồng ý cho người xây dựng VBQPPL đánh giá; 77,9%
cho người quản lý, thủ trưởng cơ quan được giao nhiệm vụ; 74,9% cho cơ quan, đơn vị được lấy ý kiến; 70,0% các đối tượng trực tiếp bị điều chỉnh VBQPPL của Bộ; 69,4% các chuyên gia, các nhà khoa học và nhân dân.