Chương 3. THỰC TRẠNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM
3.2. Thực tiễn rút ra từ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
3.2.3. Tiêu chí 3 - Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của của Bộ
Sau khi Luật Ban hành VBQPPL 2008 có hiệu lực, việc thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ ngày càng được nâng cao, Vụ Pháp chế các Bộ đã thẩm định 100%
dự thảo VBQPPL trước khi trình Bộ trưởng (Tiêu chí thành phần 1). Các VBQPPL của Bộ quy định nội dung ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực… Vụ Pháp chế đã tham mưu cho Bộ thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định, có đầy đủ thành phần tham gia theo luật định. Tổ chức đánh giá chính xác tính đúng đắn của hồ sơ thẩm định, từ Tờ trình về dự thảo Thông tư; dự thảo Thông tư; Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo Thông tư; Bản tổng hợp ý kiến tham gia, giải trình tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo (Tiêu chí thành phần 2). Trường hợp, hồ sơ thẩm định thiếu hoặc chưa đầy đủ theo quy định, Vụ Pháp chế yêu cầu đơn vị chủ trì bổ sung, hoàn thiện. Việc thẩm định được tập trung chính vào Tiêu chí thành phần 3, cụ thể:
Nội dung 1, đánh giá sự cần thiết ban hành văn bản, xác định cụ thể đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo VBQPPL. Trong đó, đánh giá cụ thể: Cơ sở giao nhiệm vụ cho Bộ tại các điều, khoản trong Luật, Nghị định của Chính phủ nhằm quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật và Nghị định. Những bật cập
trong thực tế của VBQPPL hiện hành hay những khó khăn, bất cập, vướng mắc trong thực tế cần điều điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung.
Đánh giá tác động của việc sửa đổi, bổ sung, thay thế của VBQPPL đối với đời sống, kinh tế - xã hội khi văn bản có hiệu lực. Để tránh sự trùng lặp, chồng chéo giữa các quy định, trong những năm qua các Bộ đã xác định rõ phạm vi điều chỉnh của mỗi VBQPPL, những loại quan hệ xã hội nào cần điều chỉnh bằng pháp luật; căn cứ tính chất, mức độ quan trọng và sự ổn định, chia ra thành những nhóm để dự liệu cần ban hành VBQPPL, tránh bỏ lọt quan hệ cần điều chỉnh. Xác định VBQPPL nào còn có vai trò tích cực trong sự điều chỉnh, VBQPPL nào không còn phù hợp với đời sống xã hội, với mục đích quản lý của Nhà nước cần sửa đổi, bổ sung…
Qua quá trình sử dụng phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi và có sự tổng hợp bảng (phần phụ lục), có thể thấy rằng: Tiêu chí về sự cần thiết ban hành văn bản và việc xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo: Mức độ đạt 100%
của VBQPPL là 112/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 21%; mức độ đạt từ 95-99% là 355/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 67%; mức độ đạt từ 90-94% là 64/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 12%;
không có Phiếu nào đánh giá mức độ dưới 89% trở xuống.
Nội dung 2, đánh giá sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Với tư cách là phương tiện cơ bản của Nhà nước trong quản lý, VBQPPL của Bộ phải có nội dung phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng. Quá trình thể chế hóa thành pháp luật hoặc trong thực tế tổ chức thực hiện đường lối, chính sách đó, có như vậy mới bảo đảm thực hiện có hiệu quả và mới bảo vệ hữu hiệu lợi ích cơ bản của các tầng lớp nhân dân.
Qua khảo sát thấy: Các Bộ đã nghiên cứu, phân tích các văn kiện của Đảng làm cơ sở cho việc ban hành VBQPPL của Bộ mình nhằm thể chế hoá và cụ thể hoá các quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Hoàn thiện và thực hiện hiệu quả các cơ chế, chính sách phát huy vai trò của nhân dân trong việc quyết định những vấn đề lớn của đất nước; đảm bảo lợi ích của các bên liên quan trực tiếp hay gián tiếp và qua đó có khả năng tác động cao nhất. Đồng thời, khắc phục những hạn chế, bảo đảm tác dụng, hiệu quả thực chất hoạt động giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội , phù hợp với đối tượng tác động,
truyền thống đạo đức, phong tục tập quán, văn hóa, lối sống. Trong trường hợp phát hiện dự thảo VBQPPL có quy định chưa phù hợp với nội dung văn kiện của Đảng, nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu QLNN, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân, trong Báo cáo thẩm định được nêu rõ vấn đề này và đề xuất cơ quan có thẩm quyền xin ý kiến chỉ đạo của Đảng.
Khảo sát, sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng: Mức độ 100% VBQPPL của Bộ đạt được tiêu chí này là 212/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 40%; mức độ đạt từ 95-99% là 302/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 57%; mức độ đạt từ 90-94% là 16/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ là 3%; mức độ đạt dưới 89% không có Phiếu nào đánh giá.
Nội dung 3, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên. Khảo sát thực tế tại các Bộ, vi phạm chủ yếu của nội dung này trong VBQPPL của Bộ là tính hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật. Điều này có thể do nguyên nhân các Bộ thiếu cơ sở dữ liệu phục vụ công tác ban hành VBQPPL; quá trình soạn thảo VBQPPL, cơ quan tham mưu cho Bộ xây dựng VBQPPL chưa thu thập đầy đủ thông tin về các quy định có liên quan đến nội dung VBQPPL đang xây dựng, dẫn đến quy định trái thẩm quyền, trái về nội dung; một nguyên nhân cần nói đến chính là do chưa có một công cụ hữu hiệu để khắc phục yếu điểm này.
Kết quả khảo sát thấy: Mức độ 100% VBQPPL của Bộ đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật là 63% (355/503 Phiếu); mức độ đạt từ 95-99% là 31,0% (164/530 Phiếu); mức độ đạt từ 90-94% là 6,0% (31/530 Phiếu); mức độ dưới 89% không có Phiếu nào.
Về tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên, về cơ bản VBQPPL của Bộ khi xây dựng đều được đối chiếu và điều chỉnh phù hợp với quy định này. Kết quả khảo sát về mức độ 100% VBQPPL của Bộ đạt được tiêu chí là 295/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 55,7%; mức độ đạt từ 95- 99% lả 141/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 26,6%%; mức độ đạt từ 90-94% là 45/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 8,5%; mức độ đạt từ 85-89% là 28/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 5,3%; mức
đạt từ 80-84% là 21/530 Phiếu, chiếm tỷ lệ 3,9%.
Theo số liệu của Bộ Tư pháp, giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2017, có 69 VBQPPL của Bộ có dấu hiệu vi phạm nội dung này; trong đó: 07 VBQPPL của Bộ có dấu hiệu trái về thẩm quyền; 62 VBQPPL của Bộ có dấu hiệu trái về nội dung, cụ thể: Năm 2012 có 03 văn bản (chiếm 4,3% trong số VBQPPL có dấu hiệu vi phạm); năm 2013 có 19 văn bản (chiếm 27,5%); năm 2014 có 12 văn bản (chiếm 17,4%); năm 2015 có 14 văn bản (chiếm 20,2%), năm 2016 có 09 văn bản (chiếm 13%); năm 2017 có 12 văn bản (chiếm17,4%) (Biểu đồ 3.5). Mặc dù 69 VBQPPL của Bộ sau một thời gian thi hành mới phát hiện vi phạm, nhưng có thể khẳng định hoạt động ban hành VBQPPL của các Bộ chất lượng chưa cao.
Năm 2017 17,4%
Năm 2016 13,0%
Năm 2015 20,3%
Năm 2014 17,4%
Năm 2013 27,5%
Năm 2012 4,3%
Biểu đồ 3.5. VBQPPL có dấu hiệu trái về nội dung từ năm 2012-2017 Nguồn: Báo cáo năm 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 của Bộ Tư pháp
Luận án lựa chọn một số VBQPPL của Bộ (sản phẩm) có sai sót, trên cơ sở
“Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” phân tích để làm rõ hạn chế, yếu kém của hoạt động ban hành VBQPPL này; cụ thể:
(i) Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT ngày 04/6/2013 của Bộ NN&PTNN quy định thành lập và quản lý khu bảo tồn biển cấp tỉnh đã hướng dẫn việc thành lập và cơ cấu tổ chức của Ban quản lý Khu bảo tồn biển cấp tỉnh.
Theo tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ: khi soạn thảo, đơn vị được Bộ phân công chủ trì cần thu thập đầy đủ VBQPPL có liên quan đến nội dung của Thông tư được xây dựng, như: Nghị định 36/2012/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2012 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ
quan ngang Bộ; Nghị định 55/2012/NĐ-CP ngày 28 tháng 6 năm 2012 quy định việc thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công... Rà soát các nội dung liên quan đến nội dung Thông tư, như: Khoản 6 Điều 11 Nghị định 36/2012/NĐ-CP quy định các Bộ “Chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn về ngành, lĩnh vực thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương...”; Điều 20, Nghị định 55/2012/NĐ-CP quy định Bộ Nội vụ “Chủ trì, phối hợp với Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND cấp tỉnh hướng dẫn, kiểm tra việc thành lập, tổ chức lại, giải thể các đơn vị sự nghiệp công lập”.
Như vậy, theo quy định trên, Bộ NN &PTNT phải phối hợp với Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn việc thành lập và cơ cấu tổ chức Ban quản lý Khu bảo tồn biển cấp tỉnh, trên cơ sở đó, UBND cấp tỉnh “Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức” (Khoản 3 Điều 21 Nghị định 55/2012/NĐ- CP). Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng VBQPPL, các đơn vị của Bộ NN&PTNN chưa thực hiện tốt việc tham mưu cho Bộ trưởng ban hành Thông tư 29/2013/TT- BNNPTNT tự hướng dẫn việc thành lập và cơ cấu tổ chức của Ban quản lý Khu bảo tồn biển cấp tỉnh chưa phù hợp về thẩm quyền. Bộ NN&PTNT đã ban hành Thông tư 44/2013/TT-BNNPTNT ngày 23 tháng 10 năm 2013 bãi bỏ Điều 6 và sửa đổi Điều 15 Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT.
(ii) Thông tư số 41/2012/TT-BCA ngày 11 tháng 7 năm 2012 của Bộ Công an về việc quy định về tổ chức thực hiện các dự án phát triển nhà ở dành cho cán bộ công an. Khi soạn thảo, đơn vị được Bộ Công an phân công chủ trì cần thu thập đầy đủ các VBQPPL có liên quan đến nội dung của Thông tư được xây dựng, như:
Luật Nhà ở năm 2005, Nghị định 71/2010/NĐ-CP ngày 23 tháng 6 năm 2010 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở... ; đặc biệt là các phương thức phát triển nhà trong luật định. Tuy nhiên, đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo Thông tư (hoặc Vụ Pháp chế) của Bộ Công an chưa thực hiện tốt Tiêu chí này trong quá trình xây dựng, đã tham mưu cho Bộ trưởng Bộ Công an quy định phương thức phát triển nhà ở không thuộc một trong các phương thức phát triển nhà đã được pháp luật quy định; dẫn đến quy định trong Thông tư 41/2012/TT-BCA được hiểu là Bộ Công
an đặt ra phương thức phát triển nhà ở đặc thù dành riêng cho cán bộ ngành Công an. Bộ Công an đã ban hành Thông tư 05/2013/TT-BCA ngày 21 tháng 01 năm 2013, sửa đổi, bổ sung Thông tư 41/2012/TT-BCA.
Trong nội dung 3, Luận án chưa phân tích, đánh giá đối với 03 tiểu mục; cụ thể: Tiểu mục 6 - Sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo, nếu trong dự thảo có quy định thủ tục hành chính; Tiểu mục 7 - Việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo, nếu trong dự thảo có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới; Tiểu mục 8 - Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để thi hành; đây là những quy định mới được bổ sung trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, do Luận án nghiên cứu giai đoạn nghiên cứu 2009-2017 nên trong hồ sơ xây dựng Thông tư, các Bộ chưa đề cập đến nội dung này hoặc nếu có thì được coi như là một thông tin tham khảo (không có tính bắt buộc). Trong quá trình khảo sát, từ ngày 01/7/2016 khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực, trong hồ sơ trình dự thảo Thông tư và hồ sơ thẩm định dự thảo Thông tư của các Bộ đã có đầy đủ các báo cáo về: Sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo, nếu trong dự thảo có quy định thủ tục hành chính;
việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo, nếu trong dự thảo có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới và điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để thi hành.
Qua khảo sát thực tế, có không ít văn bản bỏ được giấy phép này, một giấy phép con bất hợp lý khác sẽ lại “mọc ra”, không phải tự nhiên mà các Bộ đều soạn thảo cho mình các loại văn bản mang dấu ấn “luật ngành” để trang bị cho ngành mình những đặc quyền. Có khá nhiều loại giấy phép, bóng dáng “lợi ích" của cơ quan soạn thảo và “cài cắm” các quy định có lợi cho mình thể hiện rất rõ ở các quy định mang mệnh lệnh hành chính áp đặt với mục đích gây khó cho người dân và doanh nghiệp, vi phạm đến quyền, tự do hợp pháp của công dân. Vấn đề đặt ra là cơ chế kiểm soát quyền lực, kiểm soát lợi ích thông qua quy trình, thủ tục ban hành văn bản đó như thế nào và được thực hiện ra sao. Trong quy trình ban hành văn bản, vai trò của tổ chức pháp chế đối với các đề xuất chính sách và dự thảo VBQPPL, thẩm định là hết sức quan trọng. “Làm tốt khâu thẩm định từ góc độ phòng chống
tham nhũng là biện pháp hữu hiệu để chống lợi ích nhóm, tham nhũng chính sách trong xây dựng thể chế” [79]. Do đó, việc thẩm định nội dung VBQPPL của Bộ cần chú trọng đến khả năng phòng, chống tham nhũng và lợi ích cục bộ.
Nội dung 4, đánh giá tính khả thi của dự thảo VBQPPL của Bộ. Tính khả thi thường được đánh giá ở sự phù hợp giữa nội dung văn bản với các điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại. Sự phù hợp này phản ánh rất rõ mối tương quan giữa trình độ pháp luật với trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Nếu VBQPPL phản ánh chính xác, kịp thời những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, chứa đựng nội dung phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu các QLNN sẽ tạo những “đòn bẩy” tăng trưởng kinh tế - xã hội góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho kinh tế phát triển và ngược lại.
Theo đánh giá của một số chuyên gia về pháp luật, thời gian qua vẫn còn có VBQPPL của Bộ được ban hành có tính khả thi thấp, một số VBQPPL mới ban hành đã phải đình chỉ hoặc sau một thời gian ngắn đã phát hiện chưa phù hợp với yêu cầu thực tế. Nguyên nhân chính là do trong quá trình xây dựng văn bản, các cơ quan, đơn vị chưa nghiên cứu, khảo sát kỹ thực tế; chưa thu hút được sự quan tâm, nhiệt tình của các chuyên gia, nhà khoa học hay đối tượng bị điều chỉnh trực tiếp của văn bản; điển hình như:
(i) Năm 2012, khi Bộ NN&PTNN quy định điều kiện vệ sinh, đảm bảo an toàn thực phẩm phẩm đối với cơ sở kinh doanh thịt và phụ phẩm ăn được của động vật ở dạng tươi sống dùng làm thực phẩm. Đơn vị được giao chủ trì của Bộ NN&PTNN đã tham mưu cho Bộ trưởng ban hành Thông tư số 33/2012/TT- BNNPTNT (có hiệu lực từ ngày 03 tháng 9 năm 2012) quy định chỉ được bày bán thịt và phụ phẩm bảo quản ở nhiệt độ thường trong vòng 8 giờ kể từ khi giết mổ đã gây xôn xao dư luận và tác động đến cơ quan ban hành văn bản. Đơn vị soạn thảo chưa tính đến việc để xác định miếng thịt đang bày bán đã quá 8 tiếng đồng hồ kể từ khi giết mổ là chuyện khó thực hiện. Bộ NN-PTNT đã phải giải trình, cơ quan chuyên môn của Bộ phải sửa đổi các quy định trong dự thảo để kịp ký ban hành trước ngày 3 tháng 9, thời điểm Thông tư số 33 có hiệu lực thi hành. Trong trường hợp Thông tư sửa đổi chưa được ban hành trước ngày 03 tháng 9 thì Bộ phải gia hạn thời gian thi hành Thông tư này.
(ii) Thông tư số 27/2012/TT-BCA của Bộ Công an quy định về mẫu Chứng minh nhân dân có hiệu lực thi hành kể từ ngày ngày 01 tháng 01 năm 2013; theo đó sẽ có họ và tên cha, họ và tên mẹ của người được cấp Chứng minh nhân dân. Các đơn vị của Bộ chưa nghiên cứu kỹ các vấn đề liên quan của pháp luật dân sự quy định không ai được xâm phạm bí mật đời tư của công dân. Dẫn đến việc quy định đưa tên cha, mẹ lên Chứng minh thư vi phạm luật dân sự. Nhiều người sẽ phản ứng chuyện bố mẹ họ mất đã lâu rồi, việc quy định như vậy sẽ xâm phạm quyền riêng tư. Trước việc dư luận không đồng tình, Bộ Công an đã chỉ đạo tạm dừng việc thí điểm cấp Chứng minh nhân dân mẫu mới.
Tổng hợp chung kết quả khảo sát của Tiêu chí 3 đối với 04 nội dung (trong đó nội dung 3 gồm (Nội dung 3-1 và 3-2) cho thấy: VBQPPL của Bộ đạt mức độ từ 95-100% có tỷ lệ trung bình đối với 03 nội dung này khá cao đạt 88%. Trong đó: Tỷ lệ cao nhất là Nội dung 2 đạt 97%, như vậy, VBQPPL của Bộ khi soạn thảo đã bám sát đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước.
Theo đánh giá của người được khảo sát, tỷ lệ đạt thấp nhất là Nội dung 3-2 là 82,3%; điều này thể hiện khi soạn thảo VBQPPL có Bộ, có VBQPPL của Bộ chưa được nghiên cứu, phân tích kỹ, chính xác pháp luật quốc để tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên hạn chế. Tiếp theo là Nội dung 4 đạt 84%, có thể thấy tính khả thi của dự thảo VBQPPL của Bộ được xã hội đánh giá chưa cao, chưa phù hợp với thực tiễn.
88%
12%
0 97%
3%
0 94%
6%
0 82.3%
8.5%9.20%
84%
12%
4%
Nội dung 1 Nội dung 2 Nội dung 3-1 Nội dung 3-2 Nội dung 4
Từ 95-100% Từ 90-94% Dưới 90%
Biểu đồ 3.6. Kết quả khảo sát hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ (Nguồn: Tổng hợp từ kết quả khảo sát bằng Phiếu)