Chương 3. THỰC TRẠNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM
3.1. Thực trạng nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản
3.1.2. Thực trạng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Thực tế hiện nay, ở Việt Nam đã có một số lĩnh vực ban hành các tiêu chí, tiêu chuẩn để kiểm tra, đánh giá chất lượng. Đối với lĩnh vực VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ nói riêng, cũng đã có một số công trình nghiên cứu, một số quy định đề cập đến tiêu chuẩn, tiêu chí, chỉ số... đánh giá chất lượng VBQPPL. Tuy nhiên, chưa có một VBQPPL quy định hay một công trình khoa học độc lập nào nghiên cứu về Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; chủ yếu là nghiên cứu, đưa ra các tiêu chí/tiêu chuẩn nhằm đánh giá tác động của VBQPPL (sản phẩm) sau một thời gian triển khai thực hiện.
Vì chưa có Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ nên việc đánh giá dự thảo VBQPPL, mỗi Bộ sử dụng có phương pháp riêng của mình, song chủ yếu dựa trên các nguyên tắc xây dựng và ban hành VBQPPL (quy trình ban hành VBQPPL). Thực chất đây là các trình tự, thủ tục tuân thủ khi tiến hành xây dựng dự thảo VBQPPL, chưa phải là tiêu chí/tiêu chuẩn để kiểm soát, đánh giá; nên việc sử dụng trình tự, thủ tục để đánh giá ngược lại quá trình xây dựng là một bài toán khó, phụ thuộc rất nhiều vào kỹ năng, kinh nghiệm, năng lực của người quản lý, thiếu đi sự chuẩn mực và tính thống nhất... dẫn đến khó khăn trong việc đánh giá, sự chính xác, trung thực, khách quan về chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
Liên quan đến việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, gần đây cũng có một số công trình, đề tài, đề án... của các tổ chức, cá nhân nước ngoài nghiên cứu nhằm áp dụng một số lĩnh vực ở Việt Nam, trong đó, có đề xuất hoặc khuyến cáo cần đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL nhưng cũng chưa đưa ra các tiêu chí/tiêu chuẩn cụ thể. Điển hình là một số công trình nghiên cứu có
lồng ghép vấn đề này vào các chỉ số như: RIA, MEI, PAR INDER...
Theo phân tích trên, hiện nay Việt Nam chưa có các Tiêu chí/Tiêu chuẩn/Chỉ số chuẩn đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Việc đánh giá trạng chất lượng ban hành VBQPPL (hoạt động) và tác động của VBQPPL của Bộ (sản phẩm) thời gian qua thường được áp dụng các phương pháp sau: Một là, đánh theo trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL; Hai là, đánh giá theo chỉ số RIA, MEI, PAR INDER;
Ba là, đánh giá qua công tác kiểm tra và tự kiểm tra. Cụ thể:
3.1.2.1. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ theo trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL. Trên cơ sở trình tự, thủ tục ban hành VBQPPPL của Bộ (quy định tại Luật Ban hành VBQPPL), các đơn vị, cá nhân có thẩm quyền tiến hành đánh giá dự thảo VBQPPL của Bộ trước khi ban hành nhằm xác định việc ban hành có tuân thủ theo trình tự, thủ tục quy định và định hướng, yêu cầu, mục đích được đề ra không; cụ thể việc đánh giá theo các bước:
Bước 1 - Soạn thảo Thông tư gồm các thủ tục: (1) Bộ trưởng chỉ đạo và phân công đơn vị thuộc Bộ chủ trì phối hợp tổ chức soạn thảo thông tư; (2) Trong quá trình soạn thảo thông tư lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản;
(3) Đăng tải toàn văn dự thảo trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của Bộ trong thời gian ít nhất là 60 ngày.
Bước 2 - Thẩm định dự thảo Thông tư gồm các thủ tục: (1) Tổ chức pháp chế thuộc Bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư trước khi trình Bộ trưởng; (2) Hoàn chỉnh hồ sơ gửi thẩm định; (3) Thực hiện thẩm định dự thảo thông tư; (4) Lập báo cáo thẩm định; (5) Nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo.
Bước 3 - Hoàn thiện hồ sơ dự thảo Thông tư trình Bộ trưởng gồm các tài liệu:
(1) Tờ trình Bộ trưởng; (2) Dự thảo Thông tư; (3) Báo cáo thẩm định, báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định; (4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo; (5) Báo cáo đánh giá tác động; (6) Tài liệu khác (nếu có).
Bước 4 - Trình tự xem xét, ký ban hành Thông tư gồm các thủ tục: (1) Đơn vị chủ trì soạn thảo báo cáo Bộ trưởng về dự thảo Thông tư; (2) Trường hợp dự thảo còn vấn đề có ý kiến khác nhau, đơn vị chủ trì phối hợp với các đơn vị có liên quan
thống nhất ý kiến, hoàn thiện dự thảo Thông tư trước khi trình Bộ trưởng; (3) Bộ trưởng xem xét ký ban hành Thông tư;
Trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của Bộ theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Phụ lục 6) và theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (Phụ lục 7). Thực chất việc đánh giá này, là công tác kiểm tra, rà soát của đơn vị quan pháp chế trước khi ban hành VBQPPL của Bộ. Tuy nhiên, như đã nêu ở trên, các trình tự, thủ tục này không thể coi như là tiêu chí/tiêu chuẩn hay là một công cụ kiểm soát, quản lý, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Việc sử dụng chính trình tự, thủ tục xây dựng VBQPPL của Bộ để đánh giá chất lượng ban hành văn bản do chính nó xây dựng lên có một số điểm bất cập như: Thứ nhất, là còn thiếu, chưa đầy đủ các góc độ, tính chất của chất lượng; thứ hai, chưa có một quy tắc hay nguyên tắc tuân thủ; thứ ba, thiếu tính hệ thống, chuẩn mực để đo lường… Vì vậy, phương pháp này chỉ là tạm thời khi chưa có công cụ, thước đo chuẩn mực. Do đó, việc nghiên cứu xây dựng Tiêu chí đánh giá và thang điểm chấm điểm chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ sẽ khắc phục các vướng mắc, bất cập trên, tạo tính tuân thủ, thống nhất, góp phần phòng chống tiêu cực, tăng tính minh bạch trong QLNN của Bộ và xã hội.
3.1.2.2. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ theo công trình nghiên cứu về chỉ số RIA, MEI, PAR INDER
- RIA (Regulatory Impact Assesment): Đánh giá dự báo tác động của pháp luật. Thời gian gần đây, Việt Nam đã áp dụng phương pháp RIA; đây là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị đề xuất chính sách bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập, RIA được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy và được lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các Bộ, ngành.
Bản chất của RIA là việc xem xét, đánh giá các đề xuất chính sách quản lý khi được thể chế hoá thành QPPL: Thứ nhất, tính tương xứng: Xem xét và cân nhắc lợi ích và rủi ro có thể, chỉ áp dụng chính sách khi cần và khi lợi ích cân xứng với rủi ro có thể xảy ra nếu chính sách được lựa chọn. Thứ hai, tính chịu trách nhiệm: Người, cơ quan có thẩm quyền ban hành phải chịu trách nhiệm về văn bản được ban hành
trước nhân dân, trước các đối tượng chịu sự điều chỉnh của quy định và người có thẩm quyền trao quyền ban hành quy định. Thứ ba, tính nhất quán và minh bạch tức là có thể dự báo được để mọi người có thể biết mình có thuộc đối tượng bị áp dụng không, dựa trên việc lấy ý kiến và phản hồi của các bên liên quan. Thứ tư, sự rõ ràng, công khai, đơn giản và gần gũi với người sử dụng. Thứ năm, có mục tiêu tập trung vào vấn đề chính sách cần giải quyết và giảm thiểu các tác động không mong muốn.
Sản phẩm của RIA là Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản, Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản (giai đoạn soạn thảo, góp ý, thẩm định)... RIA được xác định là một công cụ hỗ trợ cho các nhà xây dựng pháp luật lựa chọn, thể hiện một cách tốt nhất mục tiêu hướng tới, nhằm điều chỉnh một vấn đề cụ thể của xã hội. Nó chính là công cụ giúp các nhà hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật lựa chọn, cân nhắc trước các rủi ro đã được dự báo, giúp cho việc bãi bỏ các quy định, hoặc đơn giản hoá các quy định không cần thiết, ở mức tối đa có thể... Nhưng RIA chưa phải là công cụ hiệu quả để đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL.
- MEI (Ministerial Effectiveness Index): Chỉ số hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các Bộ. MEI đưa ra tiêu chí đánh giá thường niên hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các Bộ, ngành. Mục đích của chương trình là để cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia thông qua việc phát hiện những mặt được và chưa được của các cơ quan quản lý khi xây dựng khuôn khổ pháp lý cho doanh nghiệp hoạt động. Đặc điểm chính của MEI là: Chỉ số đánh giá thông qua cảm nhận; chỉ số đánh giá thông qua điều tra HHDN; chỉ số đánh giá về hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các Bộ ở các khía cạnh mà HHDN có thông tin để đánh giá; chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động pháp luật của 14 Bộ có liên quan chặt chẽ nhất đến doanh nghiệp. Trong đó, chỉ số đánh giá về hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các Bộ ở các khía cạnh mà HHDN có thông tin để đánh giá được xem xét cụ thể như sau:
Hoạt động liên quan đến pháp luật bao gồm soạn thảo, ban hành các quy định pháp luật dưới hình thức các VBQPPL và thi hành các VBQPPL, đó là mảng hoạt động chủ yếu của tất cả các Bộ. Chỉ số MEI 2012 được xây dựng theo thang điểm 100 (gồm 6 chỉ số thành phần và 26 tiểu chỉ số thành phần) trong đó 50 điểm
dành cho các chỉ số phản ánh hoạt động ”xây dựng pháp luật”, 50 điểm dành cho các chỉ số phản ánh hoạt động ”thi hành pháp luật”. Cụ thể, có 3 chỉ số thành phần phản ánh hoạt động xây dựng pháp luật là:
Một là, xây dựng dự thảo VBQPPL (được 15 điểm, bao gồm 3 tiểu chỉ số thành phần, mỗi tiểu chỉ số được 5 điểm: (a) Sự cần thiết của VBQPPL; (b) đánh giá tác động của thủ tục hành chính trong dự thảo VBQPPL; (c) tỷ lệ VBQPPL được soạn thảo đúng thời hạn theo chương trình, kế hoạch);
Hai là, lấy ý kiến doanh nghiệp, hiệp hội cho các dự thảo VBQPPL (được 20 điểm, gồm 7 tiểu chỉ số thành phần: Hình thức và mức độ hiệu quả của việc lấy ý kiến; tần suất lấy ý kiến cho một VBQPPL trong quá trình soạn thảo; thông tin cung cấp khi lấy ý kiến; (d) thời hạn lấy ý kiến; tiếp thu ý kiến góp ý; lấy ý kiến VCCI;
hiệu quả lấy ý kiến qua website của Bộ.
Ba là, chất lượng VBQPPL (15 điểm, gồm 3 tiểu chỉ số thành phần: Tính minh bạch; tính thống nhất, khả thi, công bằng; tính hợp lý). Có 3 chỉ số thành phần phản ánh hoạt động ”thi hành pháp luật” là (1) công khai thông tin và tuyên truyền, phổ biến pháp luật (7 điểm gồm 3 tiểu chỉ số thành phần: (a) loại thông tin có thể lấy từ Bộ và mức độ đầy đủ; (b) cách thức lấy thông tin và mức độ dễ dàng; (c) các hình thức tuyên truyền pháp luật và mức độ hiệu quả); (2) tổ chức thi hành pháp luật (30 điểm, gồm 6 tiểu chỉ số thành phần: (a) Triển khai các hoạt động thi hành pháp luật cơ bản; (b) hoạt động hướng dẫn thi hành VBQPPL; (c) trách nhiệm trong việc bảo đảm triển khai thuận lợi, hiệu quả các TTHC; (d) trách nhiệm trong việc giải quyết vướng mắc; (đ) trách nhiệm giải trình của Bộ; (e) tỷ lệ số lượng công văn liên quan đến hoạt động kinh doanh so với tổng số VBQPPL; (3) rà soát, kiểm tra, tổng kết thi hành pháp luật (13 điểm, gồm 4 tiểu chỉ số thành phần: (a) theo dõi, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm của cán bộ nhà nước; (b) theo dõi, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm của doanh nghiệp; (c) rà soát nội dung VBQPPL; (d) đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật.
Cách tính điểm: Với mỗi chỉ tiêu, thang điểm cho các lựa chọn (đánh giá) được xếp theo 05 bậc (Rất tốt - Tốt - Bình thường - Kém - Rất kém), tương ứng với 0% - 25% - 50% - 75% - 100% điểm tuyệt đối cho chỉ tiêu đó. Trong đó, mức bình
thường được thiết kế theo hướng là mức mà các Bộ thực hiện đúng/đủ nghĩa vụ theo quy định của pháp luật liên quan. Các câu hỏi, vấn đề và nội dung liên quan được thiết kế theo hướng thể hiện đến mức cao nhất có thể các thang bậc đánh giá này. Các HHDN khi trả lời các câu hỏi điều tra (chấm điểm Bộ về từng chỉ tiêu) sẽ lựa chọn đánh giá hiệu quả hoạt động của Bộ ở một trong 05 thang bậc nói trên (bằng cách đánh dấu lựa chọn hoặc ghi số biểu diễn lựa chọn, tùy theo thiết kế từng câu hỏi).
Điểm số của Bộ ở mỗi chỉ tiêu sẽ được tính bằng trung bình điểm số mà các HHDN đã chấm cho Bộ ở chỉ tiêu đó. Điểm số của Bộ ở mỗi chỉ số thành phần và tổng hợp MEI là điểm tổng cộng của điểm số mà Bộ có được ở các chỉ tiêu tương ứng.
Có thể thấy rằng, MEI đã đánh giá hoạt động xây dựng pháp luật theo các chỉ số, chỉ số thành phần và thang điểm tương ứng trên 3 nội dung: Xây dựng dự thảo VBQPPL; lấy ý kiến đối tượng chịu tác động khi soạn thảo VBQPPL; chất lượng VBQPPL. Song việc đánh giá này chỉ áp dụng cho hoạt động xây dựng pháp luật về kinh doanh, mà chưa đề cập đến các lĩnh vực khác. Vì vậy, việc đánh giá này không mang tính phổ quát, rất khó khăn đối với các cơ quan khi sử dụng các chỉ số này để đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL.
- PAR INDER (Public Administration Reform Index): Chỉ số cải cách hành chính là công cụ quan trọng theo dõi, đánh giá hoạt động CCHC với mục tiêu xác định chỉ số CCHC để theo dõi, đánh giá thực chất, khách quan, công bằng kết quả CCHC hàng năm của các cơ quan này trong quá trình triển khai thực hiện Chương trình tổng thể CCHC nhà nước giai đoạn 2011-2020. Par Index gồm đánh giá bên trong của cơ quan (có thẩm định của Hội đồng Thẩm định Trung ương) và đánh giá bên ngoài của người dân. Nội dung của Chỉ số được xác định trên 8 lĩnh vực gồm:
Công tác chỉ đạo điều hành CCHC; Xây dựng và tổ chức thực hiện VBQPPL; Cải cách TTHC; Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ CB,CC,VC; Đổi mới cơ chế tài chính đối với cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập; Hiện đại hóa nền hành chính; Thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông. Tổng điểm của Par Index là 100 điểm với phương pháp đánh giá: Thông qua kết quả tự chấm điểm (có thẩm định của Hội đồng Thẩm định Trung ương), số điểm tối đa là 62 điểm và điều tra xã hội học có số điểm tối đa là 38 điểm.
Đối với PAR INDEX cấp Bộ, đánh giá trong 7 lĩnh vực, 31 tiêu chí và 89 TCTP (7 lĩnh vực) gồm: (1) Công tác chỉ đạo, điều hành CCHC: 6 tiêu chí và 9 TCTP (16 điểm); (2) Xây dựng và tổ chức thực hiện thể chế thuộc phạm vi QLNN của Bộ: 6 tiêu chí và 17 TCTP (16.5 điểm); (3) Cải cách TTCH: 6 tiêu chí và 10 TCTP (14 điểm); (4) Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước:3 tiêu chí và 5 TCTP (12.5 điểm); (5) Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ CCVC: 7 tiêu chí và 8 TCTP (16.5 điểm); (6) Đổi mới cơ chế tài chính đối với CQHC và đơn vị sự nghiệp công lập: 2 tiêu chí và 2 TCTP (10.5 điểm); (7) Hiện đại hóa hành chính: 3 tiêu chí và 11 TCTP (14 điểm). Hiện nay, lĩnh vực xây dựng và tổ chức thực hiện thể chế thuộc phạm vi QLNN của Bộ có 6 tiêu chí và 17 TCTP, tỷ lệ số điểm của lĩnh vực trong tổng số điểm chấm chiếm 16.5%. Cụ thể: với 6 tiêu chí: Một là, xây dựng VBQPPL thuộc phạm vi QLNN của Bộ; Hai là, công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL; Ba là, kiểm tra việc thực hiện VBQPPL do Bộ ban hành có liên quan đến chức năng QLNN của Bộ; Bốn là, thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thuộc phạm vi QLNN của Bộ; Năm là, thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật thuộc phạm vi QLNN của Bộ; Sáu là, chất lượng thể chế, cơ chế, chính sách thuộc phạm vi QLNN của Bộ.
Chỉ số CCHC của các Bộ được xác định theo thang điểm 100 bởi hai kênh:
các Bộ tự đánh giá, chấm điểm kết quả CCHC hàng năm theo các TCTP quy định trong chỉ số CCHC (chiếm 60%), Bộ Nội vụ điều tra xã hội học xác định điểm theo một số TCTP của chỉ số CCHC (chiếm 40%). Như vậy, công việc của các Bộ, yêu cầu đặt ra là: Hàng năm các Bộ phải tiến hành triển khai công tác tự đánh giá, chấm điểm kết quả CCHC của Bộ mình và xây dựng báo cáo gửi về Bộ Nội vụ...
Từ đó có thể thấy rằng, các chỉ số đánh giá ở nhiều lĩnh vực khác nhau với những mục đích riêng, phục vụ cho việc nghiên cứu, đánh giá, xếp loại theo yêu cầu của xã hội, tổ chức hoặc quốc gia. Nhìn chung, các chỉ số đánh giá đều dựa trên các tiêu chí cụ thể và được lượng hóa thành điểm số. Tuy việc đánh giá theo các chỉ số phụ thuộc vào quy mô mẫu, lựa chọn phạm vi, đối tượng, thời gian v.v… song các kết quả đưa ra đều muốn và hầu hết đạt được sự khách quan và minh bạch. Căn cứ vào tổng điểm để xếp hạng các đơn vị được đánh giá, tùy từng loại chỉ số người ta