Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN VÀ BẢO ĐẢM ÁP DỤNG TIÊU CHÍ ĐÁNH CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN
4.2. Xây dựng, hoàn thiện tiêu chí và xây dựng thang điểm đánh giá chất lượng
4.2.2. Xây dựng thang điểm và phương pháp tính điểm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
4.2.2.1. Xây dựng thang điểm
Từ thực tiễn và tham khảo một số chỉ số, tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá của các lĩnh vực khác. Xây dựng thang điểm đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được nghiên cứu theo hướng: Tiêu chí, TCTP, Tiểu mục được sắp xếp theo thứ tự của quá trình ban hành. Điểm số được tính theo thang điểm 100; trong đó: Điểm của Tiêu chí là tổng điểm của các TCTP; điểm của TCTP là tổng điểm của các Tiểu mục.
Việc xác định điểm cho TCTP phụ thuộc vào mức độ quan trọng của Tiêu chí, sự quan trọng và số lượng TCTP trong Tiêu chí và số lượng Tiểu mục trong TCTP.
Khi khảo sát thấy: (i) Xác định theo sự quan trọng của Tiêu chí: Có 501/530 Phiếu đồng ý, đạt 93%; 7,0% không có ý kiến; (ii) Xác định sự quan trọng của các TCTP và Tiểu mục: 417/530% Phiếu đồng ý, đạt 78,6%; 21,4% không có ý kiến;
(iii) Xác định Tiêu chí có nhiều TCTP và Tiểu mục: 391/530 Phiếu đồng ý, đạt 73,8%; 26,2% không có ý kiến; (iv) Xác định điểm Tiêu chí đánh giá/Tổng số Tiêu chí đánh giá (xác định điểm trung bình): 152/530 Phiếu đồng ý, đạt 28,6%;
71,4% không đồng ý; (v) Xác định điểm TCTP trên điểm trung bình của Tiểu mục: 12/530 Phiếu đồng ý, đạt 23,6%; 76,4% không đồng ý. Kết quả sát lựa chọn các yếu tố (i), (ii) và (iii), đạt tỷ lệ từ 73,8% - 94,5%.
Như vậy, các ý kiến khảo sát cũng xác định điểm của Tiểu mục, TCTP, Tiêu chí kết hợp ba yếu tố: Sự quan trọng của Tiêu chí đánh giá; sự quan trọng của TCTP và Tiểu mục; Tiêu chí có nhiều TCTP và Tiểu mục. Cách xác định này, trùng hợp với cách xác định thang điểm của luận án. Đây là cách xác định có phương pháp khoa học, chính xác và công bằng.
Trong 05 Tiêu chí, Tiêu chí thứ hai: Đánh giá hoạt động xây dựng dự thảo VBQPPL của Bộ, có nhiều TCTP, Tiểu mục và được xác định quan trọng nhất (40 điểm); Tiêu chí thứ ba: Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ, cũng có nhiều TCTP, Tiểu mục và được xác định quan trọng thứ hai (25 điểm);
Tiêu chí thứ nhất được xác định quan trọng thứ ba (15 điểm); Tiêu chí thứ tư và Tiêu chí thứ năm: Được xác định tương đương về mức độ quan trọng và số lượng TCTP, Tiểu mục (10 điểm); định cụ thể như sau:
Tiêu chí 1, gồm 03 Tiêu chí thành phần và 14 tiểu mục. Tổng điểm của Tiêu chí là 15 điểm. Đây là tiêu chí cần thiết cho công tác chuẩn bị, đảm bảo cho VBQPPL không trái về nội dung, có tính khả thi cao. Trong đó: TCTP 1.2 về thông tin hiện hành, được xác định (05 điểm), đây là căn cứ ban hành mới/sửa đổi/bổ sung VBQPPL của Bộ và là mục tiêu chính mà VBQPPL của Bộ cần hướng tới; TCTP về thông tin dự báo 1.3 (08 điểm) được coi là một trong những yếu tố quyết định ”tuổi thọ” của VBQPPL của Bộ, nhằm giúp cho đơn vị, cá nhân có thẩm quyền xác định được những vấn đề có thể xảy ra trong tương lại để quy định phù hợp, có tầm nhìn;
TCTP về thông tin quá khứ 1.1 (02 điểm), mang tính chất tham khảo, tránh tình khi
soạn thảo VBQPPL của Bộ lặp lại tình trạng cũ hoặc không giải quyết được những vấn đề quá khứ bấp cập, vướng mắc.
Tiêu chí 2, gồm 05 Tiêu chí thành phần, 21 Tiểu mục. Tổng điểm của Tiêu chí 2 là 40 điểm. Đây là Tiêu chí có vị trí quan trọng thứ nhất. Điểm của TCTP phụ thuộc vào sự quan trọng của các Tiểu mục. Trong đó: (i) Tiểu mục quan trọng nhất thực hiện xây dựng kế hoạch và thực hiện xây dựng dự thảo VBQPPL được xác định 10 điểm; (iii) Tiểu mục hoàn thành dự thảo VBQPPL của Bộ (sau khi tiếp thu) được xác định 5,0 điểm; (iii) Một số Tiểu mục xác định quan trọng hơn các Tiểu mục khác được 2,5 điểm và 1,5 điểm, như Tiểu mục: Việc thực hiện lấy ý dự thảo VBQPPL của Bộ đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, được xác định 2,5 điểm, do đây là điều kiện bắt buộc, thực hiện tốt vấn đề này sẽ giúp VBQPPL của Bộ có tính khả thi, phù hợp với điều kiện thực tiễn và sự đồng thuận cao của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp do VBQPPL điều chỉnh; Tiểu mục sự phù hợp về nội dung đối với đối tượng được xác định 1,5 điểm. Một số Tiểu mục của Tiêu chí thành phần 2.4: Về lấy ý kiến xử lý VBQPPL của Bộ có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực, ngành; mỗi đơn vị lấy ý kiến được xác định 1,0 điểm; với lý do: Thứ nhất, đây là trường hợp tương đối đặc biệt; Thứ hai, các cơ quan hành chính Nhà nước thuận lợi trong tiếp cận các Trang điện tử của Chính phủ, của Bộ; Thứ ba, là trách nhiệm của cơ quan hành chính Nhà nước trong QLNN liên quan đến lĩnh vực của đơn vị mình.
Tiêu chí 3, gồm: 6 Tiêu chí thành phần và 32 Tiểu mục, đây là Tiêu chí quan trọng thứ hai, có tổng số TCTP và Tiểu mục lớn nhất, có tổng số điểm là 25 điểm. Có 2 TCTP (3.1, 3.2) với sự quan trọng ngang nhau, số lượng Tiểu mục tương đối ngang nhau và được xác định mỗi TCTP là 2 điểm; TCTP 3.3 mục được xác định 3 điểm, vì TCTP này là điều kiện bắt buộc, phải thực hiện. TCTP 3.5 và 3.6 được xác định mỗi TCTP này 3,0 điểm, do mức độ đầu tư liên quan đến việc tổng hợp, đánh giá.
Đối với TCTP về thẩm định nội dung VBQPPL của Bộ (3.4), xác định 12 điểm có 17 Tiểu mục. Các Tiểu mục thẩm định: Sự cần thiết ban hành VBQPPL của Bộ; sự phù hợp đường lối chủ trương của Đảng; sự phù hợp đường lối chủ trương của Nhà nước; tính hợp pháp của VBQPPL; tính thống nhất của VBQPPL, tính tương thích với điều ước quốc tế... được xác định 1 điểm. Nếu một nội dung thẩm
định thiếu hoặc việc nghiên cứu tiếp thu thiếu một ý kiến sẽ trừ 0,25 điểm.
Tiêu chí 4, gồm: 02 Tiêu chí thành phần và 12 Tiểu mục, tổng số điểm là 10 điểm. Đây là việc đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ý ban hành, phụ thuộc vào hồ sơ thẩm định tại TCTP 3.3 (của Tiêu chí 3), hồ sơ thẩm định tại TCTP 3.3 đầy đủ, thì hồ sơ của Tiêu chí 4 cũng đầy đủ và chỉ khác là hồ sơ được hoàn chính sau khi thẩm định. Các Tiểu mục của Tiêu chí này có giá trị như nên được xác định là 1 điểm; 04 Tiểu mục về sự quan trọng và cần thiết thấp hơn nên xác định là 0,5 điểm.
Tiêu chí 5, gồm: 03 Tiêu chí thành phần và 13 Tiểu mục, tổng số điểm là 10 điểm. Trong 03 Tiểu mục, thì TCTP 5.2 là phần triển khai có sự quan trọng hơn các TCTP khác. Đây là bước kiểm tra, rà soát về hình thức VBQPPL, thông tin, quyết định của chủ thể quản lý đến đối tượng cũng như quyền, nghĩa vụ của các chủ thể;
đặc biệt là hiệu lực thi hành...trước khi trình Bộ trưởng ký ban hành; các Tiểu mục được xác định là 1 điểm. Các Tiểu mục khác trong Tiêu chí vì có sự quan trọng và cần thiết tương đối giống nhau nên được xác định từ 0,5 điểm.
Từ việc phân tích trên, để đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cần tổng hợp thành bảng điểm (xem tại Phụ lục 01).
4.2.2.2. Phương pháp tính điểm của Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Mỗi Tiểu mục là một nội dung, một yêu cầu, sự kiện hay mục đích… được xác định bằng một điểm số nhất định (0,5 điểm, 1 điểm, 2 điểm…), cụ thể tại đề mục 4.3.2.2. Tổng số điểm của các Tiểu mục là tổng số điểm của TCTP. Tổng số điểm của các TCTP là tổng điểm của Tiêu chí.
Có 52 Tiểu mục/93 Tiểu mục và 1 TCTP: xác định phải đạt điểm tối đa. Đây là TCTP và các Tiểu mục bắt buộc phải thực hiện đầy đủ, đúng yêu cầu, mục đích, vì nếu một Tiểu mục không đạt điểm tối đa, có vi phạm thì chất lượng VBQPPL của Bộ cũng không đạt như: Tiểu mục về việc phù hợp với chủ trương, chính sách, mục tiêu, chiến lược của Đảng và pháp luật của Nhà nước đã đề ra hay quy định trong VBQPPL giá trị pháp lý cao hơn đã sửa đổi/bổ sung/thay thế hoặc tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất không đạt được điểm tối đa, sẽ dẫn đến VBQPPL của Bộ có dấu hiệu trái pháp luật, trái về nội dung.
Trên thực tiễn, khi đánh giá, đối chiếu với các bảng kê hay báo cáo mới xác định chính được. Nếu thấy thực hiện đủ thì cho điểm tối đa; nếu thấy thiếu một nội dung, một yêu cầu… thì trừ 0,25 điểm cho mỗi nội dung, mỗi yêu cầu không thực hiện cho đến khi hết điểm.
Tương tự, nếu thiếu một Tiểu mục trong TCTP đánh giá hồ sơ dự thảo trình Bộ trưởng thì không đảm bảo quy định về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL, phải bổ sung, hoàn thiện. Hay một Tiểu mục trong TCTP mở đầu thiếu hoặc không đạt điểm tối đa thì VBQPPL của Bộ có dấu hiệu sai phạm về thể thức… Tổng số điểm của Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là tổng số điểm của năm (05) Tiêu chí và chất lượng được xác định như sau:
Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng ban hành loại A (rất tốt), khi tổng số điểm đạt được từ 95 – 100 điểm.
Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng ban hành loại B (tốt), khi tổng số điểm đạt được từ 90 – 94 điểm
Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng ban hành loại C (khá), khi tổng số điểm đạt được từ 85 – 89 điểm.
Không xếp loại chất lượng đối với VBQPPL của Bộ được đánh giá có chất lượng có tổng số điểm dưới 89 điểm.
Qua khảo sát về vấn đề xác định điểm của Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, kết quả cho thấy: (i) Có 493/530 Phiếu nhất trí chất lượng VBQPPL của Bộ được đánh giá loại A (rất tốt) khi tổng số điểm đánh giá đạt được từ 95 điểm - 100 điểm (chiếm tỷ lệ 93%); còn 07% Phiếu không có ý kiến; (ii) Có 514/530 Phiếu nhất trí chất lượng VBQPPL của Bộ được đánh giá loại B (tốt) khi tổng số điểm đánh giá đạt được từ 90 điểm – 94 điểm (chiếm tỷ lệ 97%); còn 03%
Phiếu không có ý kiến; (iii) Có 498/530 Phiếu nhất trí chất lượng VBQPPL của Bộ được đánh giá loại C (khá) khi tổng số điểm đánh giá đạt được từ 85 điểm – 89 điểm (chiếm tỷ lệ 94%); còn 06% Phiếu không có ý kiến;
Khi khảo sát về quy định có các Tiểu mục, TCTP đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ phải đạt được điểm tối đa và không cần đạt điểm tối đa, tỷ lệ trung bình Phiếu đồng ý là 87%; cụ thể:
Yêu cầu về Tiểu mục, TCTP phải đạt điểm tối đa, có 473/530 Phiếu đồng ý, đạt 89%, có 26/530 Phiếu không đồng ý, 31/530 Phiếu không có ý kiến;
Yêu cầu về Tiểu mục, TCTP không cần đạt điểm tối đa, có 449/530 Phiếu đồng ý, đạt 84,7%, có 39/530 Phiếu không đồng ý, 42/530 Phiếu không có ý kiến.
4.2.2.3. Một số nguyên tắc phải tuân thủ
Phải đánh giá VBQPPL của Bộ đầy đủ theo các Tiểu mục, TCTP của Tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ. Các Tiểu mục, TCTP theo yêu cầu phải đạt được số điểm tối đa, nếu không đạt được số điểm tối đa sẽ phải xây dựng lại.
Các VBQPPL của Bộ khi đánh giá chất lượng từ 89 điểm trở xuống thì không được ban hành, phải sửa đổi, bổ sung các Tiểu mục, TCTP có mức điểm không đạt tối đa.
Khi khảo sát về nguyên tắc tuân thủ: (i) Có 514/530 Phiếu đồng ý các Tiểu mục, TCTP quy định phải đạt điểm tối đa, nếu không đạt được phải xây dựng lại, chiếm tỷ lệ 97%; 5/530 Phiếu không đồng ý, chiếm tỷ lệ 0,1%; 11/530 Phiếu không có ý kiến, chiếm tỷ lệ 2,0%; (ii) Có 397/530 Phiếu đồng ý không xếp loại đối với VBQPPL của Bộ khi đánh giá chất lượng ban hành có tổng số điểm dưới 89 điểm và phải xây dựng lại, chiếm tỷ lệ 75%.
4.2.2.4. Thực nghiệm đối với một Thông tư của Bộ
Luận án đã lựa chọn Thông tư 320/2016/TT-BTC ngày 14/12/ 2016 của Bộ Tài chính quy định chế độ bồi dưỡng đối với người làm nhiệm vụ tiếp công dân, xử lý đơn khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh để thực nghiệm (gọi tắt là Thông tư 320).
Thông tư 320 là văn bản của BTC, là một trong hai Bộ được lựa chọn tại phạm vi nghiên cứu, ban hành sau khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành.
Để đánh giá chất lượng ban hành Thông tư số 320/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính, tác giả đã trực tiếp cùng Vụ Hành chính sự nghiệp, Vụ Pháp chế và Thanh tra Bộ Tài chính phân tích, đánh giá toàn bộ hoạt động ban hành Thông tư 320 theo các Tiêu chí, TCTP, Tiểu mục và chấm điểm theo thang điểm đã xây dựng.
Kết quả đánh giá chất lượng ban hành Thông tư 320/2016/TT-BTC ngày 14/12/ 2016 của Bộ Tài chính đạt: 95 điểm; trong đó: Tiêu chí 1 đạt 13,5 điểm; Tiêu chí 2 đạt 38,5 điểm; Tiêu chí 3 đạt 23,,5 điểm; Tiêu chí 4 đạt 9,5; Tiêu chí 5 đạt 10 điểm. Tổng điểm đánh giá chất lượng ban hành Thông tư số 320 nằm trong khung
điểm từ 95 – 100 điểm. Như vậy, chất lượng ban hành Thông tư số 320/2016/TT- BTC của Bộ Tài chính được đánh giá có chất lượng ban hành loại A (rất tốt).
(Bản chấm điểm và Bản thuyết minh – Phụ lục 2)