CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Những công trình khoa học đã được nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.2. Một số công trình nghiên cứu trên thế giới
1.1.2.1. Những công trình khoa học liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ
G.C.Thornton (ed) (1996), “Legislative Drafting (soạn thảo dự Luật)”, Butterworths Pushier, London. Cuốn sách này được viết với mục đích giúp đỡ những người còn mới mẻ với công việc soạn thảo luật pháp, theo tác giả một người soạn thảo tốt không bao giờ hoàn toàn hài lòng với bản dự thảo đã hoàn thành; nó luôn có khả năng cải tiến và hiểu rõ việc cải thiện chất lượng soạn thảo văn bản phải đảm bảo yêu cầu: Chú ý nhiều hơn đến cấu trúc ở mọi mức độ; một sự tâm huyết đối với việc soạn thảo để được hiểu, nhưng không thiếu sự rõ ràng và chính xác;
tiếp tục đặt câu hỏi, đánh giá và cải tiến các thói quen và phong cách soạn thảo khác; sẵn sàng chấp nhận thay đổi khi có một lợi ích được chứng minh; chấp nhận rằng tất cả các khả năng không phải là không thể lường trước được và sẵn sàng đưa ra quyết định khi thích hợp; cung cấp các nguồn lực nhân sự và công nghệ đầy đủ;
lập kế hoạch đầy đủ, các nguồn lực để hợp nhất và các chương trình khác để quyển luật luôn được sửa đổi và cập nhật; sự phản kháng của người soạn thảo với các ràng buộc thời gian ngắn không hợp lý.
Tác giả Ann Seidman, Robert B.Seidman và Nalin Abeyesekere (2003) với cuốn sách “Assessing Legislation - A manual for legislators (soạn thảo luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ)”, nhà xuất bản Kluwer Law Internation được Nguyễn Duy Hưng, Lưu Tiến Dũng và Nguyễn Khánh Ngọc dịch. Cuốn sách đề cập đến những vấn đề cơ bản về phương pháp và kỹ thuật lập pháp, xác định vai trò và trách nhiệm của nhà soạn thảo Luật, những yếu tố cần quan tâm trong trình tự lập pháp, quy trình xây dựng dự thảo Luật một cách khoa học, đặc biệt, cuốn sách đã trình bày
những kỹ năng soạn thảo văn bản cụ thể giúp các nhà làm luật có thể xây dựng một đạo luật có hiệu quả. Điều này có ý nghĩa tham khảo trong việc nghiên cứu luận án.
Cuốn sách “Legislative Drafting - An Introduction to Theories and Principles của tác giả Tonye Clinton Jaja (2012), (Dự thảo Luật – Giới thiệu lý thuyết và nguyên tắc)”, Wolf Legal Publishers. Cuốn sách này giới thiệu những lý thuyết có liên quan và các nguyên tắc cần thiết để thúc đẩy pháp luật chất lượng trong lĩnh vực soạn thảo văn bản pháp luật. Lý thuyết đầu tiên và cơ bản là sự cần thiết cho một khuôn khổ pháp lý cho việc soạn thảo Luật như là một nền tảng toàn diện để thúc đẩy Luật về chất lượng. Liên quan chặt chẽ là nguyên tắc hiệu quả của luật pháp là mục tiêu hàng đầu trong việc soạn thảo văn bản pháp luật. Bằng cách kết hợp hai nguyên tắc cơ bản này, cuốn sách này trình bày cách các nhà soạn thảo lập pháp có thể cải thiện chất lượng của luật pháp như thế nào. Mục đích của cuốn sách này không phải là đặt ra bất kỳ quy tắc cứng rắn nào nhưng phải gây ra suy nghĩ bằng cách giới thiệu cho người đọc các nguyên tắc có được từ việc soạn thảo văn bản pháp luật trong luật pháp phổ thông, luật dân sự và luật Liên minh Châu Âu. Sử dụng dự thảo pháp luật ở Nigeria như một nghiên cứu tình huống, cuốn sách này chứng tỏ cách áp dụng các lý thuyết và nguyên tắc này có thể chứng minh có lợi ngay cả trong thẩm quyền đầy thách thức nhất. Cuốn sách này là một đóng góp quan trọng trong lĩnh vực soạn thảo văn bản xem đó là cuốn sách đầu tiên thảo luận về chất lượng của pháp luật và không phải là các kỹ thuật soạn thảo bị liệt kê trong các văn bản soạn thảo khác.
Somnith Sy Libounlieng (2014), “Xây dựng và ban hành VBQPPL trong cơ quan hành chính nhà nước tại nước Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào”, Luận án chuyên ngành Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia. Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận cơ bản về xây dựng và ban hành VBQPPL. Trong đó, luận án đã đề cập tới một số vấn đề về xây dựng và ban hành VBQPPL của các cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể là khái niệm, vai trò, chức năng của VBQPPL trong hệ thống pháp luật nói chung. Đồng thời, xác định thẩm quyền ban hành VBQPPL (thẩm quyền lập quy) của các cơ quan hành chính nhà nước thông qua việc xác định vị trí của quyền hành pháp trong tương quan quyền lực nhà nước với quyền lập pháp và tư pháp. Phân tích và đánh giá thực tiễn hoạt động xây dựng và
ban hành VBQPPL của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Ngoài những thành tựu đạt được luận án đã chỉ ra những hạn chế, tồn tại trong xây dựng và ban hànhVBQPPL của các cơ quan hành chính nhà nước, chỉ ra những nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế đó.
1.1.2.2. Những công trình khoa học liên quan đến phương pháp, tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ
Martine Lombard, Giáo sư Trường Đại học Tổng hợp Panthéon – Assas và Gilles Dumont (Paris II), Giáo sư Trường Đại học luật và Kinh tế Limoges (2007), đã viết cuốn sách “Pháp luật hành chính của Cộng hoà Pháp”, do Nhà xuất bản Tư pháp phát hành. Cuốn sách là tài liệu đầy đủ và chi tiết nhất về sự hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật hành chính của Cộng hoà Pháp. Cuốn sách đã lý giải về nguồn luật và trật tự thứ bậc giữa các nguồn của pháp luật hành chính đến cơ chế kiểm tra sự tuân thủ trật tự thứ bậc đó… Tại Chương I, cuốn sách đã luận giải rất chi tiết về nguồn luật gồm các quy phạm hiến định, quy phạm pháp luật quốc tế và pháp luật của Liên minh châu Âu, các quy phạm có tính chất án lệ, luật và văn bản dưới luật, Pháp lệnh và Thông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc. Trong quá trình phân tích về từng loại nguồn luật, cuốn sách đã tiếp cận từ cách hiểu, bản chất, trật tự pháp lý và nhất là đưa ra những tiêu chí để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến; về sự phù hợp của quyết định hành chính với quy định của điều ước quốc tế; cơ chế kiểm tra, giám sát của Tham chính viện đối với Pháp lệnh và điều kiện về tính hợp pháp của Thông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc. Có thể nói, đây là những nội dung thực sự có ý nghĩa khi nghiên cứu dưới góc độ so sánh về kiểm tra và xử lý VBQPPL, cụ thể là về tiêu chí để xem xét tính hợp pháp của VBQPPL.
Hellmut Wollmann (2007), “Policy evaluation and evaluation research (đánh giá chính sách và nghiên cứu đánh giá)”, Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods, Marcel Dekker Publisher, New York.
Khoa học về đánh giá chính sách (pháp luật) chia các hoạt động đánh giá chính sách thành 3 loại: (1) đánh giá trước khi ban hành chính sách (ex-ante evaluation) (đây là loại đánh giá dự báo tác động phục vụ việc chọn lựa phương án chính sách phù hợp:
ví dụ: đánh giá tác động văn bản RIA...); (2) đánh giá trong quá trình triển khai
chính sách (ongoing evaluation); và (3) đánh giá sau khi thi hành chính sách (ex- post evaluation) (loại đánh giá này tập trung vào mức độ đạt được mục tiêu - goal attainment; tác động thực tế của chính sách – effects of policies and measures).
Cuốn sách này, giúp tác giả phối hợp phương pháp nghiên cứu liên ngành giữa khoa học chính sách với khoa học quản lý công trong quá trình triển khai luận án.
- Hiil (2012), “Monitoring and Evaluation of the Rule of Law and Justice in the EU: Status Quo and the Way Ahead? (khái niệm kiểm soát và đánh giá quy định luật pháp và tư pháp ở châu Âu, thực trạng và con đường phía trước)”. Tài liệu trình bày khuôn khổ kiểm soát và đánh giá quy định luật pháp và tư pháp ở Liên minh châu Âu. Việc xây dựng khuôn khổ này dựa trên một số nguyên tắc – khách quan và trung lập, tính giá trị và đáng tin cậy, khả năng thực thi. Nghiên cứu khuôn khổ pháp luật và chính trị khẳng định rằng việc tuân thủ quy định pháp luật và tư pháp là những nguyên tắc cần thiết và liên tục của EU. Những giá trị này tác động đến tất cả các chính sách và hành động của EU. Tuy nhiên, quy định luật pháp và tư pháp cũng chưa được xây dựng theo cách thức khuyến khích kiểm soát và đánh giá. Hơn nữa, việc thiếu sự rõ ràng về khái niệm càng trầm trọng hơn khi đưa những giá trị và nguyên tắc có liên quan vào hệ thống luật pháp và chính trị - tự do, bình đẳng, tôn trọng các quyền cơ bản, hệ thống tư pháp hiệu quả, tiếp cận tư pháp. Những cố gắng kiểm soát và đánh giá quy định luật pháp và tư pháp ở EU hiện nay còn rất nhỏ lẻ.
Cần có những phương pháp sáng tạo để lấp đầy khoảng trống này và đưa EU tới gần hơn lý tưởng về “sự tôn trọng nhân phẩm, tự do, dân chủ, bình đẳng, quy định pháp luật và tôn trọng quyền con người, bao gồm quyền của những người thuộc thiểu số”.
Pедактор A.И. Дуров, “Aктуальные проблемы истории, политики и права” (A.I. Durov “Các vấn đề thực tiễn của lịch sử, chính trị và luật pháp”).
Trong cuốn sách này, có bài viết về khái niệm chất lượng văn bản pháp luật và các thông số xác định chất lượng văn bản pháp luật, các tác giả đã đề cập đến chất lượng văn bản pháp luật của các tác giả như: V.I. Goiman cho rằng, chất lượng văn bản pháp luật là tổ hợp các tính chất quy định tính hữu dụng của văn bản pháp luật trong việc thỏa mãn các nhu cầu cụ thể của xã hội nói chung và của từng cá nhân nói riêng tương ứng với chức năng và nguồn gốc của pháp luật. Theo quan điểm của
S.V. Xotoit thì văn bản pháp luật được coi là có chất lượng nếu như nó đáp ứng được các nhu cầu xã hội và trên thực tế nó điều chỉnh được các mối quan hệ xã hội tương ứng với các mục đích và nhiệm vụ được đặt ra khi soạn thảo nó. Trong thực tế, văn bản pháp luật được coi là “chất lượng” nếu như nó được thi hành. Hơn nữa, quan điểm này cũng khá phổ biến cả trong các sách về pháp luật. B. Xopaxop viết:
Văn bản pháp luật chưa hoàn thiện mà được thi hành (áp dụng) còn tốt hơn văn bản pháp luật hoàn thiện nhưng không được thi hành. Các quan điểm của các tác giả giúp ích cho luận án nhìn nhận về khái niệm chất lượng VBQPPL.
Брыжинский А.А. и Лукьянов А.А. (2011) “Технико-юридические критерии качества законодательного акта”, Социально-политические науки (A.A. Boruizinxoki và A.A. Lukiannopva (2011), Tiêu chuẩn pháp lý - kỹ thuật của văn bản pháp luật, Tạp chí Khoa học chính trị - xã hội). Bài viết đã đề cập đến một số nhóm tiêu chuẩn xác định chất lượng của văn bản pháp luật như sau: Một là, tiêu chuẩn pháp lý - kỹ thuật (trong đó có sự tương ứng với các chuẩn kỹ thuật (xây dựng, ban hành) văn bản pháp luật). Từ các quy định kỹ thuật pháp lý mà nhà lập pháp cần phải tuân thủ khi ban hành văn bản pháp luật thì tất cả các tiêu chuẩn pháp lý - kỹ thuật có thể được chia thành các nhóm sau: Nhóm các tiêu chuẩn về ngôn ngữ, nhóm các tiêu chuẩn về tính logic, nhóm các tiêu chuẩn về cấu trúc, nhóm các tiêu chuẩn về nhận thức. Hai là, tiêu chuẩn chính trị (sự tương ứng với lợi ích quốc gia, chế độ nhà nước …). Ba là, tiêu chuẩn kinh tế (tiềm lực đảm bảo cho (sự thi hành) VBPL, tính ưu tiên của chi phí cần thiết khi thi hành văn bản pháp luật …).
Bốn là, tiêu chuẩn quản trị (các phương pháp thi hành luật pháp, sự tuân thủ các quy tắc lãnh đạo, tính tham nhũng…). Năm là, tiêu chuẩn xã hội (mức độ phù hợp với các mối quan hệ xã hội hiện thời và các quy chuẩn luật pháp quy định các mối quan hệ đó …). Các tiêu chuẩn trên liên hệ khăng khít với nhau và tạo ra bức tranh tổng thể về chất lượng của văn bản pháp luật. Các luận điểm trên, giúp cho Luận án xem xét để đề cập đến nội dung tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL ở Việt Nam.
Сырых Елена Владимировна, “Общие критерии качества закона”, диссертация кандидата юридических наук: 12.00.01.- Москва, 2001 (Suiruik Enena Vladimirovna (2001), (Tiêu chuẩn chung về chất lượng văn bản pháp luật),
luận án tiến sĩ luật; 12.00.01. Matxcơva). Luận án này đề cập đến xây dựng hệ thống các tiêu chuẩn chung về chất lượng văn bản pháp luật, tập trung nghiên cứu và giải quyết các vấn đề sau: Chính xác hóa nội hàm của khái niệm “chất lượng văn bản pháp luật” và “chất lượng theo quy định của văn bản pháp luật”; xây dựng các nguyên lý cơ bản khi phân tích (một cách hệ thống) chất lượng văn bản pháp luật và tiến hành phân tích chất lượng văn bản pháp luật; đưa ra các tiêu chuẩn chung đặc trưng cho nội hàm của chất lượng văn bản pháp luật, bao gồm: Một là, các tiêu chuẩn về luật (tính quy chuẩn; tính đầy đủ; tính cụ thể; lựa chọn đúng dạng và mức điều chỉnh luật pháp; củng cố việc thực thi theo đúng luật định (các công cụ luật pháp) các quy phạm pháp luật; tính hệ thống của hệ thống pháp luật; sự tương thích các văn bản quy phạm pháp luật với các quy định kỹ thuật luật pháp; tính biến động của hệ thống luật pháp); hai là, các tiêu chuẩn về tính logic (tính xác định, tính tuần tự, tính không mâu thuẫn), ba là, các tiêu chuẩn về ngôn ngữ (tính đơn giản, ngắn gọn, rõ ràng, chính xác); bốn là, các tiêu chuẩn về xã hội (sự tương thích với các hướng phát triển chính của xã hội; sự tương ứng với các nguyên tắc của hiến pháp; sự tương ứng giữa nội dung của VBPL với các điều kiện thực tế của cuộc sống và các mối quan hệ xã hội; tính hợp pháp - sự tương ứng giữa các văn bản quy phạm pháp luật với hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao hơn; tính nhân văn - thể hiện được nhu cầu và quyền lợi (lợi ích) của con người; tính dân chủ - sự tương ứng với yêu cầu về bình đẳng và công bằng xã hội; tương ứng với các quy phạm của đạo đức xã hội;
tương ứng với hướng phát triển chung của hệ thống pháp luật.
Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.01, Самара, 2000 (Spirin M. Iu. Các vấn đề lý luận về hoạt động ban hành văn bản pháp luật của Liên bang Nga, Luận án tiến sĩ luật, Samara, 2000). Luận điểm chính của Luận án là: Chất lượng, hiệu quả của hoạt động ban hành văn bản pháp luật là điều kiện cơ bản, quan trọng nhất, kết quả của hoạt động này là chất lượng cần đạt được từ góc độ xã hội và kỹ thuật pháp lý.
В.М. Белов, А.С. Орлов, И.А. Апполонов, Т.М. Пестунова. К вопросу об измерении качества законотворческой Деятельности (2013). “Về vấn đề đo
lường chất lượng hoạt động ban hành văn bản pháp luật” Tạp chí “Pháp luật ”. Bài viết của nhóm tác giả: V.M. Belov, A.X.Orlov, I.A. Apolonov, T.M. Pestunova đã đưa ra luận điểm về đo lường chất lượng hoạt động ban hành văn bản pháp luật cần dựa trên cơ sở đo lường chất lượng của từng giai đoạn của hoạt động này thông qua tập hợp các chí đánh giá thẩm định theo quy trình và lưu đồ của quá trình ban hành văn bản, cũng như cần chỉ rõ các thủ tục và cách thức thực hiện.
Bài viết của Osipov Mikhail Iurevich “Về phương pháp xác định hiệu quả của quá trình ban hành pháp luật”, Tạp chí “Luật học”, 2011. (Осипов Михаил Юрьевич “О методике определения эффективности правовых процессов”). Bài viết luận giải một trong những vấn đề cấp bách cần nghiên cứu trong lý luận pháp luật là vấn đề tìm hiểu mối quan hệ giữa hiệu quả của quá trình ban hành văn bản pháp luật với chất lượng văn bản và việc thực hiện pháp luật và đưa ra luận điểm rằng hiệu quả của quá trình ban hành văn bản pháp luật ảnh hướng và tác động trực tiếp tới chất lượng văn bản được ban hành. Từ đó nghiên cứu phương pháp đánh giá hiệu quả của quá trình ban hành văn bản pháp luật, chất lượng văn bản và hiệu quả của việc thực hiện pháp luật. Liên quan đến tiêu chí đánh giá hiệu quả của quá trình ban hành văn bản pháp luật, tác giả đề xuất: Thứ nhất, đánh giá dựa trên cơ sở xem xét chất lượng văn bản sau khi được ban hành, đặc biệt là từ góc độ tác động tích cực trên thực tiễn của văn bản trong việc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, đáp ứng được lợi ích hợp pháp của các chủ thể pháp luật. Thứ hai, dựa trên việc xem xét và dự báo được mức độ tác động tích cực trong quá trình xây dựng dự thảo để cân nhắc lựa chọn phương án tối ưu của các quy định pháp luật, ngăn ngừa được các tác động tiêu cực. Về các tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản pháp luật, ngoài các tiêu chí mang tính kỹ thuật – pháp lý, các tiêu chí về việc văn bản phải đảm bảo quyền và lợi ích của công dân và tổ chức và phòng chống được nguy cơ tham nhũng từ việc lợi dụng văn bản là những tiêu chí được quan tâm đề cập.
- Lon L.Fuller (1969) với tác phẩm “The Morality of Law (đạo của pháp luật)”, Yale University Press. Tác giả đã khẳng định, một văn bản pháp luật không đảm bảo chất lượng (sẽ mất hiệu lực) nếu mắc phải một trong 8 lỗi cơ bản sau: (1) không có tính quy phạm (tức là chứa đựng các quy định pháp luật nhưng không thể hiện rõ điều