CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ
2.2. Đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
2.2.1. Khái niệm chất lượng, quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Chất lượng là mức độ của một tập hợp các đặc tính vốn có đáp ứng các yêu cầu đặt ra [39]. Các chuyên gia nghiên cứu về chất lượng cho rằng: "Chất lượng là sự phù hợp với nhu cầu" [36]; "Chất lượng là sự thoả mãn nhu cầu thị trường với chi phí thấp nhất" [37]. Có thể, chất lượng ban hành VBQPPL được xét trên 2 phương diện: Một là, chất lượng VBQPPL là tập hợp các đặc tính của một VBQPPL để đáp ứng yêu cầu ban hành VBQPPL đạt được kết quả cao trong thực tiễn. Hai là, chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL là tập hợp các đặc tính đáp ứng các yêu cầu của hoạt động ban hành VBQPPL như: Kế hoạch ban hành, xây dựng dự thảo, lấy ý kiến, thẩm định, trình dự thảo trước cơ quan, người có thẩm quyền ký ban hành. Từ phân tích trên, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được xác định là tập hợp các đặc tính đáp ứng các yêu cầu của hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ nhằm đảm bảo chất lượng VBQPPL của Bộ phục vụ hoạt động QLNN của Bộ. Hoạt động này, được gọi là quản lý chất lượng và có thể hiểu chung nhất: Quản lý chất lượng là hoạt động có tổ chức, có phối hợp nhằm định hướng và kiểm soát một tổ chức về chất lượng [27]. Như vậy, Quản lý chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là việc nhà quản lý sử dụng các phương pháp để kiểm soát chất lượng của hoạt động ban hành sao cho hoạt động ban hành phải bảo đảm các yêu cầu đối với một VBQPPL khi ban hành. Được kiểm soát bởi các nhà quản lý công, tức là QLNN đối với hoạt động ban hành VBQPPL
của Bộ, tức là xác định những biện pháp, cách thức để quản lý chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. Một trong những biện pháp, cách thức đó là xây dựng công cụ, hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL.
Đánh giá, là một phạm trù phức tạp và có nhiều quan điểm khác nhau. Đánh giá (evaluate) - là thuật ngữ có gốc từ khái niệm giá trị (value). Theo tác giả, đánh giá là việc phân tích so sánh những gì đã đề ra với kết quả thực tế đạt được và cách thức tiến hành để đạt được kết quả đó đồng thời chỉ ra những bất cập, tồn tại và nguyên nhân của những bất cập, tồn tại để từ đó có cơ sở đề xuất những kiến nghị.
Đánh giá chất lượng là một quá trình kiểm tra, đánh giá để tìm ra các điểm phù hợp hay không phù hợp của một hệ thống chất lượng trong một tổ chức. Kết quả đánh giá là các thông tin, đầu vào quan trọng cho việc cải tiến chất lượng.
Đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là quá trình các Bộ xem xét, phân tích và kết luận về sự phù hợp của hoạt động ban hành với những mục tiêu , yêu cầu đặt ra (quản lý, pháp lý, kỹ thuật…) nhằm phát hiện kịp thời những khuyết điểm, bất cập và có những biện pháp xử lý tương thích.
2.2.2. Quan điểm tiếp cận đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Hiện nay, nước ta có một số hệ thống quản lý chất lượng như: ISO 9000 (hệ thống quản lý chất lượng), TMQ (hệ thống quản lý chất lượng toàn bộ), Q.Base (hệ thống chất lượng giúp doanh nghiệp kiểm soát được các lĩnh vực hoạt động chủ chốt của mình)… Quan điểm tiếp cận được thừa nhận và phổ biến là việc cần tiếp cận đánh giá chất lượng toàn diện, hệ thống, sử dụng các kỹ thuật và công cụ của quản lý chất lượng toàn bộ [27]. Vận dụng các lý thuyết trên, quan điểm tiếp cận đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL cần xem xét toàn diện, hệ thống cả quá trình quản lý và những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả đầu ra. Cách tiếp cận hệ thống về hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ có thể được mô tả bằng sơ đồ sau:
Các nguồn lực
Quá trình Kết quả
Mối liên hệ ngược
Đầu vào Đầu ra
Các yếu tố đầu vào được xem xét như là các yếu tố đảm bảo chất lượng cho quá trình ban hành. Quá trình là hoạt động sử dụng các nguồn lực để đạt mục tiêu.
Chất lượng VBQPPL là kết quả đầu ra và chính là mục tiêu. Mối quan hệ ngược là việc thu thập thông tin về chất lượng sản phẩm để từ đó có cơ chế, giải pháp điều chỉnh các yếu tố đầu vào và quá trình hoạt động. Luận án tập trung nghiên cứu xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành từ góc độ quá trình ban hành; đảm bảo kết quả sản phẩm đầu ra là VBQPPL có chất lượng, tránh việc sau khi ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc không phát huy được hiệu lực, hiệu quả trên thực tế, việc kiểm soát chất lượng quá trình ban hành là hết sức quan trọng và cần thiết. Từ góc độ lý thuyết quản lý chất lượng trong khu vực công, đây là hình thức quản lý chất lượng sản phẩm cuối cùng thông qua việc quản lý chất lượng sản phẩm trung gian, tức là xây dựng tiêu chuẩn chất lượng và đánh giá chất lượng từng công đoạn của hoạt động tạo ra sản phẩm [67].
Để VBQPPL được ban hành có chất lượng, có khả năng tác động hiệu quả lên các lĩnh vực của đời sống xã hội, phần lớn phụ thuộc vào các hoạt động liên quan đến soạn thảo trước khi chính thức ban hành gồm: Xác định đối tượng của VBQPPL, tổ chức việc biên soạn dự thảo hợp lý, đảm bảo về tính thông tin - khoa học trong quá trình soạn thảo, dự báo các tác động của VBQPPL, lưu ý đến kinh nghiệm của việc soạn thảo, ban hành các VBQPPL trước đó... Tất cả những điều đó sẽ xác định chất lượng của VBQPPL mới. Chỉ có cách tiếp cận chuyên nghiệp và cẩn thận khi thực hiện khâu soạn thảo mới có ý nghĩa quyết định đến không chỉ chất lượng của VBQPPL mà còn đến bản thân quy trình xây dựng VBQPPL.
Luận án thống nhất với quan điểm của nhiều nhà nghiên cứu cho rằng “Chất lượng của hoạt động ban hành văn bản quyết định chất lượng của văn bản với tư cách là sản phẩm của hoạt động đó” [48]; hay nói cách khác “Chất lượng của VBQPPL phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động ban hành VBQPPL đó”. Có hai đặc điểm thuộc về bản chất của hoạt động ban hành VBQPPL: Thứ nhất, hoạt động này được xem xét từ góc độ kỹ thuật đơn thuần là đảm bảo tuân thủ đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Thứ hai, là quá trình tập trung trí tuệ, công sức, trách nhiệm, đảm bảo tính linh hoạt, sáng tạo, lựa chọn các phương án tối ưu để VBQPPL được ban hành đạt chất
lượng tốt nhất trong điều kiện, bối cảnh cụ thể. Như vậy, nếu khoa học pháp lý giúp đảm bảo yếu tố bản chất thứ nhất thì khoa học hành chính giúp đảm bảo cho yếu tố bản chất thứ hai của hoạt động ban hành VBQPPL. Ở góc độ này, nhiều nghiên cứu sử dụng khái niệm “hiệu quả ban hành VBQPPL”.
Từ góc độ tiếp cận trên, quan điểm đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là phải có công cụ theo dõi, giám sát, kiểm tra hoạt động ban hành để đảm bảo việc xây dựng tuân thủ đúng trình tự, thủ tục quy định của pháp luật và các yêu cầu của thực tiễn đã đặt ra. Đồng thời, phát huy được trí tuệ, công sức, tinh thần trách nhiệm, sáng tạo, đảm bảo VBQPPL của Bộ trước khi ban hành đạt chất lượng, hiệu quả, tính khả thi cao nhất trong điều kiện, bối cảnh cụ thể.
2.2.3. Mục đích và ý nghĩa đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
2.2.3.1. Mục đích đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Một là, nhằm quản lý chất lượng quá trình ban hành, thông qua đó giúp kiểm soát được chất lượng VBQPPL được ban hành để có sản phẩm đáp ứng yêu cầu QLNN.
Hai là, thông qua đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ giúp cơ quan, cá nhân người có thẩm quyền xác định những nội dung chính của VBQPPL của Bộ, làm rõ các chính sách được lựa chọn là phương án tối ưu, đảm bảo tiết kiệm chi phí, tác động tích cực lên các mối quan hệ kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật và các quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân.
Ba là, xem xét, kết hợp sự phù hợp của quá trình ban hành so với yêu cầu chỉnh sửa kịp thời sai sót, khiếm khuyết trong quá trình ban hành VBQPPL của Bộ.
Bốn là, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là cơ sở đánh giá chất lượng, hiệu quả công việc của từng công chức khi tham gia xây dựng VBQPPL, đồng thời, là cơ sở xác định trách nhiệm của cá nhân, các cơ quan, đơn vị trong việc xây dựng VBQPPL của Bộ nếu VBQPPL của Bộ ban hành sai sót.
Năm là, việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ giúp cho cơ quan, tổ chức, đơn vị, cơ quan Bộ được giao nhiệm vụ xây dựng VBQPPL đúng trình tự, thủ tục, đáp ứng được mục tiêu yêu cầu đặt ra, đưa ra các dự báo về khả
năng tác động của dự thảo của VBQPPL (tích cực, tiêu cực) để có biện pháp khắc phục, hoàn thiện trước khi trình người có thẩm quyền, Bộ trưởng ký ban hành.
Đánh giá chất lượng ban hành của VBQPPL của Bộ cần được tiến hành bằng một phương pháp nhất định, với một đại lượng đo và trong cùng một phạm vi xác định. Việc đánh giá có thể được tiến hành bởi các cơ quan, tổ chức khác nhau với những phương pháp khác nhau. Nếu đánh giá VBQPPL của Bộ thiếu khách quan, minh bạch sẽ gây ra tác hại rất lớn. Nếu một VBQPPL của một ngành kém chất lượng, sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến toàn ngành. Với vai trò quan trọng của VBQPPL, làm cho ta hiểu được vai trò vô cùng quan trọng của hoạt động ban hành VBQPPL.
Vì vậy, khi đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, chúng ta cân nhắc lựa chọn phương pháp phù hợp và phải căn cứ vào thực tế yêu cầu để có cách tiếp cận thích hợp nhất. Cách tốt nhất là kết hợp và tùy từng trường hợp cụ thể có thể sử dụng một hoặc một vài cách khác nhau.
2.2.3.2. Ý nghĩa đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Một là, hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện dự thảo VBQPPL trước khi ban hành nhằm giảm và khắc phục được những sai sót, hạn chế của VBQPPL.
Hai là, nâng cao tính chủ động, bảo đảm tính kỷ luật trong công tác xây dựng VBQPPL. Vì vậy, đòi hỏi các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân được phân công xây dựng VBQPPL của Bộ có trách nhiệm, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng VBQPPL, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của VBQPPL của Bộ khi được đưa vào thực tiễn sử dụng. Nếu việc xây dựng, soạn thảo và đánh giá chất lượng một dự thảo VBQPPL của Bộ khoa học, chính xác sẽ kéo dài sức sống của VBQPPL, hạn chế tối đa được việc sửa đổi, hủy bỏ sau khi ban hành.
Ba là, hoạt động đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ có ý nghĩa trong việc tiết kiệm thời gian, chi phí của công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của Bộ. Trong quá trình soạn thảo, các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân được Bộ trưởng phân công, giao nhiệm vụ, đặc biệt là tổ chức pháp chế phải theo dõi và đánh giá những kết quả đạt được đối với hoạt động ban hành VBQPPL.
Bốn là, đánh giá hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, ngoài việc đưa ra mặt được, chưa được của dự thảo VBQPPL khi được áp dụng trên thực tế giúp cho Bộ có được cái nhìn đúng đắn, đầy đủ, khách quan về hiệu lực, hiệu quả của QLNN.
Bên cạnh đó, nó còn có ý nghĩa ở tầm vĩ mô, giúp cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân được phân công có thể phát hiện ra những điểm chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp hoặc khoảng trống, kẽ hở pháp luật trong các VBQPPL khác liên quan đến VBQPPL của Bộ đang được theo dõi, xây dựng, đánh giá. Thông qua đó, các Bộ lập được những chương trình xây dựng VBQPPL với những nội dung phù hợp thực tiễn và đáp ứng được đòi hỏi của xã hội góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của công tác xây dựng VBQPPL của Bộ.