Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC PHỔ THÔNG
2.2. Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông
2.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước
Để làm rõ nội hàm thuật ngữ phân cấp quản lý nhà nước, trước hết cần xuất phát từ thuật ngữ “phân cấp”. Hiện nay, có một số quan niệm khác nhau xung quanh khái niệm “phân cấp”. Theo một số tác giả, phân cấp chính là phân quyền giữa trung ương và địa phương; Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng; Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ.
Có quan niệm khác cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: một hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau [70, 162].
Có ý kiến cho rằng, cần phân biệt “phân cấp quản lý” với một số khái niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền vì phân công và phân nhiệm đều để chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc. Thông thường, người ta sử dụng khái niệm phân công để chỉ quan hệ theo chiều ngang với dụng ý phân biệt nó với phân cấp. Nếu phân quyền được hiểu là phân giao quyền hạn cho một cơ quan hoặc một cấp chính quyền nào đấy thì thực ra sử dụng thuật ngữ phân công và phân cấp là đầy đủ và chính xác hơn [43, tr.24-25].
Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất.
Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” được hiểu là loại hạng trong một hệ thống (xếp theo trình độ cao thấp, trên dưới). Từ đó, phân cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp. Như vậy, ở đây có hai nội dung cần lưu ý là chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới và xác định thẩm quyền của mỗi cấp trong đó.
Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà ở Việt Nam hình thành các cấp chính quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa trung ương với chính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.
Phân cấp quản lý nhà nước bao gồm: 1) Phân cấp theo chức năng là các cá nhân, tổ chức ở những vị trí xác định được giao thực hiện những nhiệm vụ nhất định phù hợp với chức năng quản lý của mình; 2) phân cấp theo lãnh thổ là mỗi cấp quản lý (chính quyền địa phương) được giao quản lý các đối tượng
trên một địa bàn xác định. Ở đó, bộ máy quản lý được chủ động quyết định mục tiêu, kế hoạch, biện pháp và huy động sử dụng các nguồn lực trong địa bàn theo quy định một cách tối ưu nhất; 3) phân cấp kỹ thuật là cấp quản lý được giao quyền quyết định những tiêu chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế, tài chính quy tắc và quy trình thực hiện các nhiệm vụ được giao theo quy định cho phù hợp với điều kiện kinh tế, văn hoá xã hội và tự nhiên của địa bàn; 4) phân cấp lợi ích là cấp quản lý được chủ động kết quả đầu ra, lợi ích thực hiện cùng những biện pháp tăng cường lợi ích của tập thể (hay địa bàn) và điều hoà lợi ích giữa các bên theo quy định.
Hiện nay, thuật ngữ phân cấp không chỉ dùng trong quản lý mà còn dùng phổ biến trong các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, môi trường. Phân cấp là một trong những nội dung quan trọng của cải các hành chính của các quốc gia bao gồm 3 loại hình cơ bản hợp thành là tản quyền, phân quyền và uỷ quyền. Sự phân định này phụ thuộc vào mối quan hệ quản lý giữa các cấp hành chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Tính phụ thuộc trên, dưới của hệ thống các cấp hành chính là yếu tố chủ đạo và chi phối nghĩa vụ của từ phân cấp [68, tr.164].
Xét trên quan điểm khoa học quản lý, phân cấp quản lý nhà nước là thuật ngữ chỉ sự phân định quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm bằng cách quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ để vừa đảm hảo việc điều hành tập trung, thống nhất của Chính phủ đồng thời phát huy dân chủ, nâng cao tính năng động của mỗi địa phương, cơ sở. Phân cấp quản lỷ được hiểu là sự chuyển giao ổn định thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm từ cơ quan quản lý cấp trên xuống cấp dưới trực thuộc nhằm đạt mục tiêu chung một cách có hiệu quả nhất trong quá trình phân công quản lý của cả hệ thống hành chính nhà nước. Trong phạm vi thẩm quyền được giao, mỗi cấp có quyền hành động tự chủ nhất định để phát huy tính năng động sáng tạo của mình [64, tr.385].
Về nguyên tắc, phân cấp quản lý không đơn thuần là phân chia quyền lực giữa Trung ương và địa phương (theo cấp hành chính và đơn vị hành chính)
và cũng không phải là phân chia lợi ích giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, mà thực chất là phân định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền giữa cấp trên và cấp dưới một cách hợp lý, tạo thuận lợi trong việc giải quyết các công việc của Nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.
Như vậy, có thể thấy phân cấp quản lý nhà nước là một quá trình liên thông từ việc xác định chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp hành chính đến thẩm quyền hành chính tương ứng ở mỗi cấp và các điều kiện thực hiện để đạt mục tiêu quản lý của hệ thống một cách hiệu quả nhất. Trong quá trình đó, mỗi cấp đều phải chịu trách nhiệm với nhau và chịu trách nhiệm với nhân dân về kết quả thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được phân cấp.
Nếu nhìn từ chế độ quản lý thì bản chất của phân cấp quản lý nhà nước là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể.
Sản phẩm cuối cùng của phân cấp quản lý nhà nước là hệ thống quy định pháp luật về phân định thẩm quyền quản lý nhà nước và cơ chế thực hiện những thẩm quyền đó. Như vậy, phân cấp quản lý nhà nước bao gồm các nội dung cụ thể sau: 1) Xác định những thẩm quyền đặc biệt của trung ương trong quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực hoạt động cụ thể nhằm bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước; 2) xác định những thẩm quyền riêng của từng cấp chính quyền theo tiêu chí “cấp tốt nhất”; 3) xác định thẩm quyền chung của các cấp chính quyền và cơ chế phối hợp trong việc thực hiện thẩm quyền chung; 4) quy định các điều kiện về tài chính, tổ chức, nhân sự để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được phân cấp; 5) xác định cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được phân cấp.
Trên cơ sở những lập luận ở trên chúng ta có thể đưa ra khái niệm về phân cấp quản lý nhà nước như sau: Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân
định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.