Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC PHỔ THÔNG
2.2. Phân cấp quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông
2.2.2. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông
Thời gian đầu chính phủ các nước thường quản lý giáo dục phổ thông theo mô hình tập trung. Ở mô hình này, việc ra quyết định quản lý và thực hiện chức năng giám sát và đánh giá chủ yếu do Bộ Giáo dục hoặc các Vụ chức năng của Bộ Giáo dục tiến hành. Chính quyền trung ương quy định mọi mặt của hệ thống, bao gồm các vấn đề liên quan đến học sinh, giáo viên, tài chính và trang thiết bị. Chính quyền trung ương còn xây dựng chính sách và quản lý mọi hoạt động, như việc trả lương cho giáo viên, thực hiện đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ giáo viên và cán bộ quản lý giáo dục. Chính quyền địa phương có trách nhiệm triển khai và thực hiện, nhà trường cũng được trao một số quyền lực song vẫn chịu sự quản lý chặt chẽ của trung ương, do đó địa phương và nhà trường có rất ít điều kiện để phát huy sự năng động, sáng tạo. Phân cấp quản lý nhà nước về GDPT được coi là mô hình quản lý thay thế và khắc phục những hạn chế của cơ chế quản lý tập trung.
Trên cơ sở những lý luận về phân cấp quản lý nhà nước nói chung đã phân tích, phân cấp quản lý nhà nước về GDPT là việc chuyển giao quyền hạn, quyền ra quyết định cho cấp dưới thông qua các tổ chức giáo dục. Ở Việt Nam có bốn cấp được chuyển giao quyền hạn là: Cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
Hiểu cụ thể hơn, phân cấp quản lý nhà nước về GDPT là chuyển trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý và phân bổ các nguồn lực từ chính phủ trung ương tới các cơ quan chuyên ngành của chính phủ, các cơ quan cấp dưới, các đơn vị công lập tự chủ một phần, các đơn vị vùng hay chức năng hoặc các tổ chức tư nhân hay tình nguyện.
Các định nghĩa trên đã phản ánh được một mặt của phân cấp: phân công lại hoặc trao thêm trách nhiệm và quyền quyết định phù hợp với các chức năng
hoặc thành phần cụ thể của chức năng cho cấp thấp hơn của chính phủ trung ương. Tuy nhiên, để hiểu đầy đủ về phân cấp cần phải đề cập đến các mặt còn lại của phân cấp, đó là tính chịu trách nhiệm của từng cấp và mối quan hệ công việc giữa các cấp trong và ngoài hệ thống quản lý nhà nước về GDPT.
Một cách khái quát chúng ta có thể hiểu, phân cấp quản lý nhà nước về GDPT là quá trình thiết kế lại hệ thống quy trình trách nhiệm, quyền hạn và tính chịu trách nhiệm (theo các chức năng hoặc thành phần, của chức năng quản lý nhà nước về GDPT) theo hướng dịch chuyển từ cấp trên xuống cấp dưới, cũng như quy trình quan hệ công việc giữa các bên liên quan (trong và ngoài hệ thống quản lý đối với GDPT), nhằm sử dụng tối đa các nguồn lực đạt tới mục tiêu đề ra.
Từ khái niệm trên, có thể xem xét các đặc điểm của phân cấp QLNN về GDPT như sau:
Phân cấp quản lý nhà nước về GDPT liên quan chặt chẽ với quản lý nhà nước về GDPT. Về bản chất thì phân cấp quản lý nhà nước về GDPT là một hình thức cải cách trong quản lý nhà nước về GDPT theo hướng dịch chuyển quyền ra quyết định cho các cấp thấp hơn để phù hợp với điều kiện thực tế và đảm bảo sử dụng các nguồn lực hiệu quả hơn, đạt được mục tiêu đề ra. Trong đó, chủ yếu và chuyển giao một số thẩm quyền từ Chính phủ, các bộ (trong đó phần lớn là nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Giáo dục và đào tạo), cho chính quyền địa phương hay cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới bằng các văn bản luật, nhằm phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo... của các cơ quan, đơn vị hành chính cấp dưới, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý
Phân cấp quản lý nhà nước về GDPT ở Việt Nam dựa trên nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ. Ở địa phương, Sở Giáo dục và Đào tạo vừa chịu sự quản lý của chính quyền địa phương cấp tỉnh (Hội đồng nhân dân và UBND tỉnh), vừa chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn của Bộ Giáo dục và Đào tạo; Phòng Giáo dục và Đào tạo vừa chịu sự quản lý của chính quyền địa
phương cấp huyện vừa chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn của Sở Giáo dục và Đào tạo. Phân cấp quản lý còn được thực hiện đối với những chức năng quản lý GDPT khác nhau của ngành. Ví dụ, ngành giáo dục - đào tạo thực hiện quản lý chuyên môn, nghiệp vụ, song tuỳ theo từng địa phương mà ngành có thể chịu trách nhiệm các vấn đề khác như quản lý ngân sách, đội ngũ giáo viên, nhân viên, tổ chức bộ máy, biên chế, xây dựng trường học. Đối với một số địa phương, Sở Giáo đục và Đào tạo chỉ quản lý các hoạt động liên quan đến chuyên môn, nghiệp vụ. Các vấn đề về ngân sách, tổ chức bộ máy, biên chế chịu sự quản lý của các cơ quan quản lý ngành và lĩnh vực khác.
Các mối quan hệ trong phân cấp quản lý nhà nước về GDPT được chia thành hai loại khác chính: 1) Mối quan hệ theo chiều dọc là mối quan hệ theo hệ thống thứ bậc, cấp dưới phục tùng cấp trên, chịu sự kiểm tra, giám sát của cấp trên. Mối quan hệ này bao gồm: Bộ Giáo dục và Đào tạo - Sở Giáo dục và Đào tạo - Phòng Giáo dục và Đào tạo; 2) Mối quan hệ theo chiều ngang là mối quan hệ phối hợp của các cơ quan trong cùng một cấp quản lý. Mối quan hệ này bao gồm: Ở cấp tỉnh: Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Nội vụ, Sở Tài chính, Sở KH-ĐT...; Ở cấp huyện: Phòng Giáo dục và Đào tạo, Phòng Nội vụ, Phòng Tài chính…
Khi xét đến phân cấp quản lý nhà nước về GDPT người ta thường coi nó nhự một yêu cầu để thực hiện chủ trương dân chủ hóa trong GDPT. Qua đó, phân cấp quản lý nhà nước về GDPT tính đến phạm vi quản lý của các cấp quản lý khác nhau của GDPT, bao hàm các nhiệm vụ quản lý, đối tượng quản lý, điều kiện quản lý. Khi xét thấy phạm vi quản lý đó vượt quá khả năng của một tổ chức thì thực hiện phân cấp, thường là sự phân cấp giữa cơ quan cấp trên với cơ quan cấp dưới. Xu thế tổ chức và quản lý trong GDPT ngày càng được coi trọng là phân cấp và phân quyền mạnh xuống cấp dưới, đặc biệt là xuống cấp cơ sở, kết hợp với việc tăng cường trách nhiệm của cấp dưới.
Bên cạnh những đặc điểm trên khi nghiên cứu phân cấp QLNN về giáo dục phổ thông cần phân định sự khác biệt giữa phân cấp QLNN về GDPT của chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Sự khác biệt này xuất phát từ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn dẫn đến tổ chức và hoạt động cũng như phương thức quản lý của chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn khác nhau và cuối cùng là tác động trực tiếp đến việc phân cấp cấp QLNN về GDPT của chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn.
Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, đô thị “là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố, nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn’’.
Như vậy, đô thị với vị trí, vai trò là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ của một địa phương, vùng, miền, của cả nước, là động lực cho sự phát triển đối với địa phương, vùng, miền đó hoặc cả nước. Mặt khác đô thị là nơi tập trung dân cư, mật độ dân số cao. Theo báo cáo kết quả Tổng điều tra dân số năm 2019, trong 10 năm qua, quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh và rộng khắp tại nhiều địa phương đã tác động làm gia tăng dân số ở khu vực thành thị. Dân số khu vực thành thị ở Việt Nam năm 2019 là 33.059.735 người, chiếm 34,4%; ở khu vực nông thôn là 63.149.249 người, chiếm 65,6%. Từ năm 2009 đến nay, tỉ trọng dân số khu vực thành thị tăng 4,8 điểm phần trăm. Dân số khu vực thành thị ở Việt Nam năm 2019 là 33.059.735 người, chiếm 34,4%; ở khu vực nông thôn là 63.149.249 người, chiếm 65,6%. Từ năm 2009 đến nay, tỉ trọng dân số khu vực thành thị tăng 4,8 điểm phần tram [8].
Về kinh tế - xã hội, ở khu vực đô thị chủ yếu là phi nông nghiệp, đa ngành, đa lĩnh vực, có tốc độ phát triển kinh tế cao, cơ sở hạ tầng phát triển;
có nhiều cơ hội giao lưu, trao đổi học tập tiếp cận các nền giáo dục hiện đại.Chính vì thế trình độ dân trí, trình độ học vấn của người dân cũng cao hơn so với khu vực nông thôn. Riêng đối với GDPT,cũng theo báo cáo kết quả Tổng điều tra dân số năm 2019, tỉ lệ đi học chung của bậc tiểu học là 101,0%, bậc THCS là 92,8%, bậc THPT là 72,3%. Ở cấp tiểu học, không có sự khác biệt giữa thành thị và nông thôn về tỉ lệ đi học chung (100,9% so với 101,0%).
Cấp học càng cao thì khoảng cách chênh lệch về tỉ lệ đi học chung giữa thành thị và nông thôn càng lớn, cụ thể: ở cấp THCS, tỉ lệ đi học chung của khu vực thành thị cao hơn tỉ lệ đi học chung của khu vực nông thôn là 3,4 điểm phần trăm; mức chênh lệch này ở cấp THPT là 13,0 điểm phần tram [8].
Điều đó đồng nghĩa với việc đô thị cũng là nơi được Nhà nước, xã hội đầu tư mạnh cho sự phát triển giáo dục và cũng thu hút được sự quan tâm lớn về giáo dục trong đó có GDPT. Trong khi ở địa bàn nông thôn chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp, kinh tế công nghiệp, thương mại, dịch vụ và thông tin chưa phát triển mạnh, ngân sách dành cho giáo dục hạn chế hơn các lĩnh vực khác.
Với những điểm khác biệt trên dẫn đến khi tiến hành phân cấp QLNN về GDPT không thể “cào bằng” giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Bởi lẽ phân cấp về bản chất là trao quyền nhưng khi và chỉ khi địa phương có đủ khả năng, điều kiện để tiếp nhận quyền. Bởi vậy, với chính quyền đô thị nguồn nhân lực, vật lực dành cho GDPT tốt hơn chính quyền nông thôn vì vậy vừa là yêu cầu vừa là đòi hỏi việc phân cấp trong QLNN về GDPT phải được đẩy mạnh hơn. Mặt khác, theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, cơ cấu tổ chức của chính quyền đô thị có điểm khác với chính quyền nông thôn. Chính quyền địa phương có thể có đầy đủ Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, có thể không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện ở chính quyền nông thôn hoặc không tổ chức Hội đồng nhân dân phường ở chính quyền đô thị…Khi tổ chức bộ máy có sự khác biệt đương nhiên quy định phân cấp QLNN về GDPT phải được điều chỉnh cho phù hợp.