Chương 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI GIÁO DỤC PHỔ THÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
4.2. Giải pháp tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông trên địa bàn Thành phố Hà Nội
4.2.2. Xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật về phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông
Để hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm về phân cấp quản lý nhà nước về GDPT cần tiếp tục rà soát lại hệ thống các văn bản quy về phân cấp quản lý nhà nước về GDPT. Liên quan đến phân cấp quản lý nhà nước về GDPT có những hệ thống văn bản sau: văn bản về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn và chính quyền địa phương; văn bản về tài chính; văn
bản chuyên ngành về giáo dục. Vì vậy rà soát để tránh việc chồng chéo giữa các hệ thống văn bản; sửa đổi, bổ sung các văn bản hướng dẫn để tạo hành lang pháp lý cho việc đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước về GDPT, bãi bỏ các văn bản không phù hợp. Với đặc thù là Thủ đô, có Luật Thủ đô riêng để điều chỉnh những cơ chế, chính sách đặc thù, thành phố Hà Nội có thể đi đầu trong các địa phương cả nước để áp dụng các chính sách, pháp luật mới về phân cấp quản lý nhà nước về GDPT. Các chính sách, pháp luật sửa đổi, bổ sung phải thể hiện những nội dung cụ thể như sau:
Thứ nhất, tăng cường phân cấp về tổ chức bộ máy và quản lý nhân sự Trên cơ sở các quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan QLNN về GDPT, Thành phố Hà Nội xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về GDPT thống nhất trên địa bàn, có tính tới đặc thù của các quận, huyện.
Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong đó quy định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy quản lý nhà nước về GDPT trên địa bàn Thành phố với tư cách cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm tham mưu trong quản lý nhà nước về GDPT.
UBND Thành phố ủy quyền cho Sở Nội vụ và Sở Giáo dục và Đào tạo xác định biên chế cán bộ, giáo viên cho các Phòng Giáo dục và Đào tạo, các trường phổ thông trên cơ sở có tính đến các đặc thù của các quận, huyện nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động của bộ má quản lý nhà nước về GDPT và chất lượng GDPT của các trường phổ thông trên địa bàn Thành phố.
Phân định cụ thể, rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông trên địa bàn Thành phố. Theo đó, những công việc do UBND Thành phố Hà Nội có quyền quyết định:
(1) Thành lập, giải thể trường THPT;
(2) Quy định tổ chức bộ máy của các Phòng Giáo dục và Đào tạo;
(3) Ban hành chính sách phát triển GDPT của thành phố và phê duyệt kế hoạch phát triển GDPT Thành phố;
(4) Công nhận trường THCS, tiểu học đạt chuẩn quốc gia;
(5) Phê duyệt chỉ tiêu biên chế, nhân sự GDPT của Thành phố;
(6) Lựa chọn, bổ nhiệm, miễn nhiệm cách chức hiệu trưởng trường phổ thông trung học;
(8) Phê duyệt chỉ tiêu ngân sách phát triển GDPT cho Thành phố;
(9) Phê duyệt chỉ tiêu đào tạo giáo viên THCS và tiểu học;
(10) Việc xây dựng hệ thống thông tin quản lý GDPT của Thành phố.
Những công việc do UBND Thành phố quyết định sau khi có ý kiến của Bộ Giáo dục và Đào tạo:
(i) Phê duyệt quy hoạch mạng lưới các trường phổ thông trên địa bàn Thành phố;
(ii) Quy định tổ chức bộ máy của Sở Giáo dục và Đào tạo;
(iii) Công nhận trường THPT đạt chuẩn quốc gia;
(iv) Quyết định lựa chọn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Giám đốc Sở Giáo dục và Đào tạo.
Những công việc do UBND Thành phố ủy quyền cho Giám đốc Sở Giáo dục và Đào tạo quyết định:
(i) Phân bổ chỉ tiêu biên chế của ngành giáo dục cho các Phòng GD&ĐT và các trường phổ thông theo sỹ số học sinh, số lớp và định biên nhà nước;
(ii) Quản lý nhân sự (thuyên chuyển, điều động, cử đi học, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, giáo viên) trên địa bàn Thành phố;
(iii) Phân bổ chỉ tiêu ngân sách giáo dục cho các Phòng Giáo dục và Đào tạo và các trường phổ thông trong địa bàn;
(iv) Cụ thể hóa phần lựa chọn của chương trình GDPT và danh mục tài liệu tham khảo cho phù hợp với nhu cầu và điều kiện của Thành phố;
(v) Cụ thể hóa các danh mục bổ sung về thiết bị dạy học theo chương trình GDPT cho phù hợp với trình độ, điều kiện của Thành phố;
(vi) Ban hành tài liệu hướng dẫn giáo viên trên địa bàn Thành phố.
Những công việc do UBND các quận, huyện có quyền quyết định:
- Thành lập, giải thể trường THCS, trường tiểu học;
- Quản lý nhân sự của các trường THCS và tiểụ học trên địa bàn các quận, huyện;
- Lựa chọn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức hiệu trưởng trường THCS, trường tiểu học.
Công việc do Trưởng phòng Giáo dục và Đào tạo được quyền quyết định:
Điều động, thuyên chuyển giáo viên THCS và tiểu học.
Như vậy về quản lý nhân sự, Sở Giáo dục và Đào tạo hoặc Phòng Giáo dục và Đào tạo là cơ quan chuyên môn chủ trì, đầu mối tham mưu giúp UBND cấp tỉnh, cấp huyện trong công tác tuyển dụng, sử dụng và quản lý đội ngũ giáo viên các cấp để đảm bảo việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý đội ngũ giáo viên hợp lý theo đúng quy định và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ giáo dục tại các địa phương.
Xuất phát từ thực tiễn việc tuyển dụng viên chức trong ngành giáo dục vẫn phụ thuộc vào đơn vị ngoài chuyên môn dẫn đến tình trạng thừa, thiếu giáo viên phổ thông cục bộ hoặc không đáp ứng yêu cầu chuyên môn vì vậy cần trao quyền chủ động hơn cho Sở Giáo dục và đào tạo, Phòng Giáo dục và đào tạo. UBND là cơ quan sử dụng viên chức, UBND là cơ quan tuyển dụng, tuy nhiên tham mưu về số lượng, tiêu chuẩn giữa ngành giáo dục và nội vụ. Nếu vẫn theo cách truyền thống ngành Nội vụ tham mưu UBND cùng cấp khi tuyển dụng thì rất khó bám sát yêu cầu thực tiễn về số lượng và chất lượng.
Để đẩy mạnh quản lý nhà nước về GDPT cần có các văn bản quy phạm kiện toàn hệ thống các cơ quan quản lý GDPT ở địa phương, trong đó quy định
rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của bộ máy quản lý GDPT ở địa phương với tư cách là cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm tham mưu về quản lý nhà nước về GDPT trên địa bàn Thành phố.
Chính quyền Thành phố Hà Nội cần đổi mới tư duy về phân cấp quản lý nhà nước về GDPT, tăng tính chủ động, tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các cơ quan QLNN về GDPT. Sở GD&ĐT Thành phố có trách nhiệm phối hợp với Sở Nội vụ và các Sở, ban, ngành có liên quan tiếp tục tham mưu với UBND Thành phố nghiên cứu ban hành văn bản mới về việc phân cấp quản lý đối với GDPT theo đúng Nghị định 127/2018/NĐ-CP của Chính phủ nhằm giúp Sở GD&ĐT, các Phòng GD&ĐT các quận, huyện trên địa bàn Thành phố chủ động trong công tác chỉ đạo, điều hành.
Thực hiện phân cấp quản lý, Chủ tịch UBND các quận, huyện trên địa bàn Thành phố cần ủy quyền cho Trưởng phòng GD&ĐT quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, luân chuyển, cách chức, giáng chức đối với Hiệu trưởng, Phó Hiệu trưởng các trường Tiểu học, THCS công lập trên địa bàn các quận, huyện; quyết định tiếp nhận giáo viên từ huyện ngoài chuyển đến; điều động giáo viên giữa các trường Tiểu học, THCS trong huyện; cho phép các trường Tiểu học, THCS được ký hợp đồng lao động trong phạm vi chỉ tiêu biên chế được giao;
quyết định phân bổ, giao dự toán chi ngân sách GDPT cho các trường Tiểu học, THCS khi được UBND các quận, huyện phê duyệt.
Trách nhiệm và quyền hạn về quản lý chuyên môn đi đôi với trách nhiệm, quyền hạn quản lý về nhân sự và tài chính sẽ giúp cho các Phòng GD&ĐT chủ động trong quản lý, điều hành các trường phổ thông. Do đó, việc quản lý các nguồn lực đầu tư phát triển GDPT và việc quản lý chất lượng giáo dục của các quận, huyện sẽ đạt được hiệu quả cao hơn.
Mặt khác, UBND các quận, huyên và các Phòng GD&ĐT cần tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường Tiểu học, THCS; tạo điều kiện
cho các trường phổ thông được chủ động, sáng tạo trong việc thực hiện các hoạt động giáo dục. Đồng thời, các Phòng GD&ĐT cần tăng cường công tác kiểm tra chuyên ngành đối với các trường phổ thông về chuyên môn, quản lý nhân sự và tài chính theo hướng công khai, minh bạch khi đánh giá. Trong quá trình kiểm tra, đánh giá, Phòng GD&ĐT cần xem các trường có đi đúng hành lang pháp luật hay không, chứ không phải chỉ có làm đúng theo chỉ đạo của cấp trên hay không. Quản lý như vậy thể hiện sự dân chủ, phát huy được tính năng động, sáng tạo của cơ sở và cán bộ quản lý các trường phổ thông.
Việc tăng cường phân cấp nhưng vẫn bảo đảm việc quản lý thống nhất, thông suốt từ trên xuống dưới. Một cơ quan quản lý có thể làm nhiều việc nhưng một việc chỉ một cơ quan làm và chịu trách nhiệm chính. Phòng GD&ĐT không làm thay những việc mà các trường phổ thông hoặc xã hội có thể làm được và làm tốt để hướng tới một xã hội dân sự. Cần phân định rõ quản lý nhà nước về GDPT với quản trị của các trường phổ thông. QLNN đối với GDPT là nhiệm vụ của cơ quan QLNN đối với các trường phổ thông. Quản trị, điều hành các hoạt động GDPT là trách nhiệm của các trường phổ thông.
Sở GD&ĐT, các Phòng GD&ĐT phải tập trung vào nhiệm vụ tham mưu xây dựng chính sách phát triển GDPT để trình cấp có thẩm quyền ban hành;
chỉ đạo, hướng dẫn, tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật về GDPT; tăng cường công tác kiểm tra, khen thưởng và xử lý vi phạm của các trường phổ thông trong việc tuân thủ các quy định của pháp luật.
Các trường phổ thông được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức thực hiện nhiệm vụ giáo dục, quản lý nhân lực, tài chính, tài sản để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao. Việc đổi mới quản trị của các trường phổ thông thực hiện theo hướng phát huy dân chủ, tính sáng tạo của nhà trường. Hội đồng trường cần bảo đảm vai trò lãnh đạo của cấp uỷ Đảng và cơ quan chủ quản. Các trường phổ thông thực hiện cơ chế tự chủ, công khai, minh bạch, chịu sự giám
sát của các chủ thể nhà trường, của Nhà nước và của xã hội; chịu trách nhiệm báo cáo, giải trình trước các cơ quan quản lý cấp trên.
Thứ hai, tăng cường phân cấp về tài chính và quản lý tài chính đối với cơ sở giáo dục phố thông
Phân cấp quản lý tài chính nói chung và phân cấp quản lý tài chính cho GDPT nói riêng là một xu thế tất yếu trong phân cấp quản lý nhà nước. Những năm gần đây, các nhà nghiên cứu ở nhiều nước đã chứng minh rằng phân cấp quản lý tài chính cho GDPT có nhiều tác động tích cực đến chất lượng GDPT.
Phân cấp quản lý tài chính GDPT tạo được quyền chủ động của các trường phổ thông trong việc phân bổ kinh phí phù hợp với yêu cầu hoạt động, làm tăng hiệu quả sử dụng kinh phí trong hoạt động giáo dục của nhà trường. Ở Việt Nam, phân cấp quản lý tài chính GDPT mới được thực hiện (kể từ Nghị định 43/2006/NĐ-CP và sau này là NĐ16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định cơ chế tự chủ các đơn vị sự nghiệp công lập) và điều kiện để thực hiện phân cấp tài chính GDPT vẫn còn nhiều hạn chế.
Phân cấp quản lý tài chính GDPT là chuyển quyền ra quyết định tài chính cho những người thực hiện trực tiếp các chính sách, các dịch GDPT với khách hàng và có lợi nhất cho các khách hàng.
Như đã phân tích trong thực trạng chương 3, quản lý, phân bổ tài chính giáo dục ở các địa phương và Thành phố Hà Nội nói chung thuộc thẩm quyền UBND các cấp và ngành tài chính là cơ quan tham mưu; vai trò của ngành giáo dục rất mờ nhạt. Việc quản lý chuyên môn – nhân sự- cơ sở vật chất là ba mảng có mối quan hệ mật thiết với nhau. Với quan điểm coi giáo dục là quốc sách hàng đầu, chú trọng đầu tư cho giáo dục, để nâng cao chất lượng giáo dục , không chỉ trao thẩm quyền về chuyên môn, cần phân cấp việc tham mưu, quản lý về nhân sự và tài chính. Cách thức cung cấp tài chính GDPT có hiệu quả hiện nay là Sở GD&ĐT phải được quyền phân bổ chỉ tiêu tài chính
sau khi được UBND Thành phố Hà Nội phê duyệt cho GDPT và các trường phổ thông có quyền quyết định sử dụng các chỉ tiêu trên theo nhu cầu thực tế của nhà trường, các tài trợ và ngân sách cần được cấp trực tiếp từ kho bạc tới trường phổ thông.
UBND Thành phố Hà Nội và các quận, huyện cần nâng tỷ lệ chi ngân sách địa phương cho GDPT, trong đó tăng tỷ lệ chi cho hoạt động dạy và học;
đảm bảo thực hiện đúng chi ngân sách cho GDPT hàng năm. UBND các quận, huyện cần có cơ chế tài chính đầu tư cho phát triển GDPT công khai, minh bạch; đầu tư có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải, thất thoát, lãng phí.
UBND các quận, huyện cần xây dựng định mức kinh phí hỗ trợ cho các trường Tiểu học, THCS xây dựng trường chuẩn quốc gia để kích cầu các đơn vị, tránh cơ chế “xin - cho”, tạo sự chủ động cho các Phòng GD&ĐT trong việc lựa chọn, đầu tư mua sắm trang thiết bị dạy học cho các trường phổ thông để đảm bảo tính thực tiễn, hợp lý, hiệu quả.
Các Phòng GD&ĐT trên địa bàn Thành phố Hà Nội cần hướng dẫn các trường Tiểu học, THCS thực hiện tốt một số nội dung: 1) Chỉ đạo, hướng dẫn các trường phổ thông thực hiện nghiêm túc, đúng quy định của Luật Ngân sách; thực hiện đúng hướng dẫn của Sở GD&ĐT Hà Nội tại công văn số 953/SGDĐT-KHTC ngày 15/8/2014 về việc thu và quản lý sử dụng các khoản thu trong trường học. Việc sử dụng các khoản đóng góp tự nguyện phục vụ bản thân học sinh trong nhà trường phải đảm bảo dân chủ, công khai minh bạch, đúng mục đích và hiệu quả; 2) Chỉ đạo các trường phổ thông xây dựng kế hoạch đầu tư, mua sắm đồ dùng thiết bị đảm bảo thiết thực, phù hợp; khai thác, sử dụng triệt để, có hiệu quả đồ dùng, thiết bị hiện có; 3) Hướng dẫn các trường phổ thông xây dựng và thực hiện tốt quy chế chi tiêu nội bộ; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
Các Phòng GD&ĐT cần phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch tiến hành kiểm tra, rà soát các công trình xây dựng của các nhà trường để tham mưu với UBND các quận, huyện có kế hoạch tu bổ hoặc xây mới hợp lý, tránh lãng phí, thất thoát; ưu tiên đầu tư xây dựng các công trình cấp bách, nhất là phòng học.
UBND huyện cần chú trọng nâng cao hiệu quả sử dụng vốn trong đầu tư, đầu tư có trọng tâm, trọng điểm, đúng mục đích, phù hợp với điều kiện phát triển KT-XH của địa phương. Ngành GD&ĐT cần tiếp tục đẩy mạnh xã hội hoá giáo dục, khuyến khích các doanh nghiệp, cá nhân đầu tư cho giáo dục.
Hội khuyến học cần phát triển các quỹ học bổng, khuyến học, khuyến tài, giúp học sinh, sinh viên nghèo học giỏi; tăng cường chính sách hỗ trợ đối với các đối tượng con thương binh, liệt sỹ, gia đình thuộc diện hộ nghèo.
Việc đổi mới cơ chế tài chính trong GDPT sẽ huy động sự tham gia đóng góp của toàn xã hội, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách và các nguồn lực đầu tư cho phát triển GDPT ở các cấp học trên địa bàn Thành phố.
Một điểm rất quan trọng là cần kết hợp hài hòa giữa quyền hạn ra quyết định trong sử dụng các nguồn lực với trách nhiệm của các cấp quản lý GDPT và các nhà trường phổ thông. Hiện nay, Sở GD&ĐT lập kế hoạch về nhu cầu giáo viên cho một năm còn thiếu sự linh hoạt do phải tuân thủ các quy định cứng do Trung ương đặt ra liên quan đến số lượng giáo viên cần có và lương cần trả cho cán bộ, giáo viên. Vì vậy, Sở GD&ĐT cần được cung cấp ngân sách trọn gói để chủ động trong việc sử dụng đáp ứng các nhu cầu GDPT của Thành phố.Trong trường phổ thông, để có thể ra các quyết định tài chính một cách đúng đắn, nhà trường cần có quyền trong việc phân bổ và sử dụng kinh phí, tuyển dụng cán bộ, giáo viên và tự chủ trong việc thực hiện chương trình dạy học. Ðây cũng chính là cách thức tốt nhất để thực hiện phân cấp quản lý tài chính GDPT và quan lý dựa vào nhà trường [75, 122].