Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC PHỔ THÔNG
2.3. Nội dung, điều kiện và các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông
2.3.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý nhà nướcvề giáo dục phổ thông
Lý thuyết và kinh nghiệm của các quốc gia thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về GDPT thành công khẳng định là các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng phân cấp quản lý nhà nước về GDPT bao gồm: Tài chính công của chính phủ;
bối cảnh chính trị;cấu trúc hành chính và năng lực của chính phủ; bối cảnh lịch sử và văn hoá.
Yếu tố thứ nhất: Tài chính công của chính phủ
Một yêu cầu tối thiểu cho phân cấp quản lý nhà nước về GDPT là việc chuyển các nguồn lực và đặc biệt là quyền hạn phân phối các nguồn lực từ cấp trung ương xuống cấp dưới và nhà trường. Thực tế cho thấy, để việc dịch chuyển này thành công và có hiệu quả thì chính quyền cấp dưới phải có quyền ra quyết định độc lập và phải có nguồn thu ngân sách riêng. Canada, Brazil đã rất thành công trong phân cấp quản lý do có nguồn thu nhâp từ nguồn thu thuế của chính phủ trung ương để lại cho các địa phương, học phí của người sử
dụng dịch vụ giáo dục và nguồn tài chính do các tổ chức, cá nhân đóng góp.
Ngược lại, Peru, Chile lại gặp rất nhiều khó khăn trong các nỗ lực phân cấp quản lý đối với GDPT do không có các nguồn thu của địa phương và không có ngân sách riêng [94, tr.172].
Yêu tố thứ hai: Bối cảnh chính trị
Tư tưởng chính trị và quan điểm chính sách của các nhà lãnh đạo và các nhóm quan tâm hay chịu ảnh hưởng của giáo dục luôn đóng vai trò quan trọng cho việc thông qua cũng như thực hiện chính sách phân cấp quản lý. Hầu hết các quốc gia chưa thành công trong các nỗ lực phân cấp quản lý nhà nước về GDPT chủ yếu là do còn thiếu sự ủng hộ về chính trị của người ban hành chính sách, chứ không đơn thuần chỉ là vấn đề kỹ thuật. Phân cấp thường đưa đến phân phối lại quyền lực chính trị giữa các nhóm chính trị trong xã hội, vì vậy cần lôi cuốn các nhóm chính trị này tham dự ngay từ đầu vào hoạch định chính sách phân cấp quản lý để họ có tiếng nói, tìm kiếm sự cân bằng quyền lực hợp lý và sau đó cam kết thực hiện chính sách phân cấp quản lý. Khi hoạch định các cơ chế, chính sách về phân cấp quản lý nhà nước về GDPT cần quan tâm thu hút sự tham dự của các nhóm cán bộ lãnh đạo ở các Bộ, các cấp chính quyền địa phương và những nhà quản lý GDPT.
Thực tế, giáo viên luôn đóng vai trò quan trọng trong thực hiện bất kỳ kế hoạch phận cấp nào, nên nếu không lôi kéo được họ tham dự vào quá trình hình thành chính sách thì có thể dẫn tới thất bại, như trường hợp ở Peru là một ví dụ. Phân cấp thường bị hiểu lầm là làm tăng quyền củà viên chức địa phương và giảm quyền của viên chức bộ, tuy nhiên, thực tế không phải như vậy, nó phụ thuộc vào cách thiết kế thể chế của từng quốc gia, ví dụ: Tại Chile, đi đối vói cải cách phân cấp (dẫn tới tăng quyền ra quyết định về nguồn lực cho địa phương) là cơ chế chính phủ trungương bổ nhiệmtrực tiếp lãnh đạochính quyềnđịa phương [104, tr.311-314].
Yếu tố thứ 3: Các cấu trúc hành chính và năng lực của chính phủ
Cấu trúc hành chính và năng lực của chính phủ đều có ảnh hưởng quan trọng đến phân cấp quản lý nhà nước về GDPT. Cấu trúc hành chính liên
quan đến các quy định về thể chế và luật pháp, theo đó quy định cấu trúc bộ máy quản lý đối với GDPT, quy trình bổ nhiệm hay bầu các nhà lãnh đạo GDPT. Năng lực hành chính liên quan đến khả năng ban hành và thực hiện các quyết định quản lý đối với GDPT. Tại hầu hết các quốc gia, hiến pháp quy định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của chính phủ. Nếu hiến pháp trao thẩm quyền nhiều cho chính phủ trung ương thì cải cách phân cấp quản lý nhà nước về GDPT rất khó thực hiện, như trường hợp của Chile hay Peru phải trưng cầu ý dân để sửa đổi hiến pháp [104,tr. 221].
Trong thực tế, muốn thực hiện thành công phân cấp quản lý nhà nước về GDPT đòi hỏi các đạo luật và văn bản quy phạm pháp luật phải xác định rõ rằng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tính chịu trách nhiệm, cũng như mối quan hệ làm việc của từng cấp chính quyền trong quản lý nhà nước về GDPT.
Nếu các quy định về chức năng, nhiệm vụ, các hoạt động phối hợp trong phân cấp không cụ thể, rõ ràng thì sẽ rất có ít cơ hội để thay đổi. Ở Peru, ban giám đốc địa phương và vùng được thiết lập bởi kế hoạch phân cấp mơ hồ nên không có cơ hội thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, mà chủ yếu là giải quyết các vấn đề sự vụ để đáp ứng yêu cầu của cấp trên [104, tr.242].
Yếu tố thứ tư: Bối cảnh lịch sử và văn hoá
Lịch sử và văn hoá liên quan đến truyền thống văn hóa của cộng đồng và các khuynh hướng của người dân hướng tới uy quyền. Theo các nhà nghiên cứu thì phân cấp quản lý đã tương đối thành công ở Nigeria, Zimbabue một phần do các nước này đã có truyền thống phân cấp và cạnh tranh; chủ yếu là các cộng đồng nhỏ có quan hệ họ hàng nên dễ dàng kiểm soát việc cung cấp tài sản chung. Thành công ở các nước này có thể tương phản với thất bại trong phân cấp quản lý nhà nước về GDPT ở Peru do lịch sử và văn hoá của các nước này là khác nhau và các quyết định có xu hướng dựa vào chính phủ trung ương [94, tr.124].
Bảng 2.1. Các yếu tố ảnh hưởng khi thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về GDPT
(Các yếu tố được sắp xếp theo mức độ từ khó khăn nhất đến ít khó khăn nhất khi thực hiện phân cấp quản lý đối với GDPT)
Tài chính công
Khó khăn nhất:
Chính phủ trung ương quy định trực tiếp các đầu vào GDPT cho các trường phổ thông ở địa phương
Cung cấp tài chính bằng tiền mặt có điều kiện theo các dự án hay các nhiệm vụ cụ thể trong GDPT Cung cấp tài chính theo kiểu trọn gói không có điều kiện kèm theo (hoặc là phần trăm để lại từ nguồn
Bối cảnh chính trị
Chính phủ trung ương ban hành chính sách phân cấp mới chỉ phù hợp với các đảng phái và các chính trị gia của mình, mà chưa tham khảo các nhóm chịu ảnh hưởng
Chính phủ trung ương chủ trương phân cấp có tham khảo các nhóm chịu ảnh hưởng và được sự ủng hộ chính trị rộng rãi
Cấu trúc hành chính và năng lực
của chính phủ Hiến pháp quy định chính phủ trung ương chịu trách nhiệm về giáo dục;
thiếu năng lực quản lý tại cấp địa phương
Các nhiệm vụ quản lý hành chính của chính phủ trung ương đã và đang phi tập trung hóa cho cấp vùng và địa phương
Một số quyền ra quyết định giáo dục được trao cho chính quyền địa phương và các cơ quan này được phép tạo ra các
Bối cảnh lịch sử và văn hóa Các cộng đồng địa phương có truyền thống phụ thuộc vào chính phủ trung ương
thuế của chính phủ trung ương)
Ít khó khăn nhất:
Chính quyền địa phương có các khoản thu lớn từ thuế và đóng góp tài chính và hiện vật tự nguyện
nguồn thu từ giáo dục
Áp lực phân cấp bắt Chính quyền địa Các cộng nguồn từ cấp địa phương được trao đồng địa phương và các nhóm quyền ra quyết định phương có chịu ảnh hưởng khác mạnh, đem lại kết truyền thống nhau, bao gồm cha quả trong việc phát tự lực và tinh mẹ học sinh, giáo triển năng lực quản thần cạnh viên và các quan lý của địa phương tranh giữa các
chức chính quyền địa công đồng
phương