Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC PHỔ THÔNG
2.4. Kinh nghiệm của một số quốc gia trong phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông và giá trị tham khảo cho Việt Nam
2.4.1. Kinh nghiệm một số quốc gia trong phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông
2.4.1. Kinh nghiệm một số quốc gia trong phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông
Ở mỗi quốc gia khác nhau có thể có sự khác biệt về cấu trúc hệ thống quản lý nhà nước về GDPT, nhưng nhìn chung thường bao gồm từ hai đến năm cấp quản lý (trung ương, vùng, tỉnh/thành phố, huyện/quận, xã/phường) tham gia điều hành các hoạt động giáo dục.
Chức năng quản lý nhà nước về GDPT là một thể thống nhất những họạt động tất yếu của chủ thể quản lý nảy sinh từ sự phân công, chuyên môn hoá trong hoạt động quản lý nhằm thực hiện mục tiêu. Mỗi chức năng có các thành phần chức năng hay nhiệm vụ cụ thể, là quá trình liên tục của các bước công việc tất yếu phải thực hiện.
Trong thực tế, các chức năng GDPT có thể được phân loại theo nhiều cách tùy thuộc vào cách nhóm các thành phần của chức năng với nhau và tuỳ theo bối cảnh và truyền thống của các quốc gia. Tuy nhiên, có thể thấy các
thành phần cơ bản của chức năng quản lý nhà nước về GDPT tương đối phổ biến là: 1) Tổ chức, bộ máy nhân sự; 2) chuyên môn (chương trình, phương pháp giảng dạy và đánh giá chất lượng); 3) thi cử và giám sát; cơ sở vật chất và tài chính
Dưới đây là khuynh hướng và thực tiễn quốc tế về tập trung và phân cấp theo các thành phần chức năng trên:
Thứ nhất, phân cấp về tổ chức bộ máy nhân sự nhà trường
Tuyển dụng và thăng tiến giáo viên: các tiêu chuẩn kiểm định giáo viên chủ yếu do chính phủ đặt ra (Hoa Kỳ do chính quyền bang), nhưng các tiêu chuẩn đặt ra để kiểm định giáo viên thường là các tiêu chuẩn quá cao không phù hợp với thực tiễn, vì vậv tại nhiều địa phương, chính quyền địa phương đề các tiêu chuẩn kiểm định giáo viên riêng cho địa phương mình.
Thực tiễn về tuyển dụng và thăng tiến cho giáo viên phổ thông khác nhau rất lớn giữa các nước. Ở quốc gia thực hiện cơ chế tập trung cao như Cameroon, Bộ Giáo dục không tuyển dụng, phân bổ, bổ nhiệm, thăng tiến và thuyên chuyển giáo viên, mà những việc này do Bộ Dịch vụ công thực hiện.
Ở quốc gia thực hiện phân cấp mạnh như Brazil, cộng đồng dân cư tự tuyển dụng giáo viên, còn thăng tiến là quyền của thị trưởng.
ii) Tổ chức nhà trường bao gồm các nhiệm vụ: xây dựng, ban hành và thực hiện các chuẩn quy định tối thiểu về nhà trường, cấu trúc nhà trường và các quyền được giáo dục của trẻ em. Trong đó, phần lớn việc xây dựng và ban hành các chuẩn quy định tối thiểu trên chủ yếu mang tính tập trung cao (do cấp trung ương đảm nhiệm, ngoại trừ một số ít trường hợp trao cho các chính quyền bang - như Hoa Kỳ); còn việc thực hiện chúng được phân cấp cho cấp dưới (bang/tỉnh/thành phố).
Thứ hai, phân cấp về chuyên môn
Thi cử và giám sát có sự khác nhau giữa các quốc gia. Trong số các nước trước đây là thuộc địa của Anh (các nước ở Tây Ấn và lân cận), các kỳ thi
được tổ chức và xếp hạng tại Anh. Phần lớn các nước Mỹ La tinh không có chuẩn hay các kỳ thi quốc gia mà các tiêu chuẩn để xét lên lớp do cấp trường quy định nên đã thường có sự khác nhau rất lớn giữa các trường ngay trong cùng một địa phương.
Về chương trình và phương pháp giảng dạy: cơ quan của Chính phủ thường quy định về các chuẩn chương trình hoặc chương trình khung (phần cứng); còn việc phát triển và thực hiện chương trình (phần mềm) thì phân cấp cho cấp dưới và nhà trường thực hiện. Việc đào tạo ban đầu cho giáo viên THPT thường do Bộ giáo dục chịu trách nhiệm; còn bồi dưỡng giáo viên chủ yếu do chính quyền địa phương thực hiện.
Thứ ba, phân cấp trong quản lý tài chính
Trong các nước có hệ thống tập trung cao, chính phủ trung ương cung cấp trực tiếp tài chính và các đầu vào cho GDPT, không có đóng góp của chính quyền địa phương. Ở các nước có hệ thống phân cấp mạnh, cộng đồng địa phương cấp tài chính và cung cấp đầu vào cho GDPT, thông qua việc thu thuế ở địa phương (Mỹ, Brazil, Chilê…) hoặc thông qua đóng góp tự nguyện (Peru, Kenya…). Ở các nước có hệ thống kết hợp, chính phủ trung ương cấp tài chính và cung cấp một số đầu vào cho GDPT thông qua các tài trợ (trọn gói hoặc qua dự án), còn việc kiểm soát sử dụng nguồn tài chính này do cộng đồng địa phương thực hiện (Trung Quốc, Colombia, Ấn Độ, Nigieria…).
Trong việc xây dựng nhà trường, các Chính phủ đều ban hành các tiêu chuẩn về xây dựng. Trong mô hình tập trung, chính phủ trung ương trực tiếp thực hiện xây dựng; còn trong mô hình phân cấp, cộng đồng địa phương sẽ cung cấp (thường thông qua đóng góp tự nguyện) và tham gia xây dựng trường. Trong thực tiễn, việc cung cấp kinh phí xây dựng trường có khuynh hướng phân cấp mạnh so với các chức năng giáo dục khác, đặc biệt là ở các nước châu Phi và châu Á [96].
Từ những phân tích trên cho thấy, tập trung và phân cấp không hoàn toàn theo các chức năng quản lý nhà nước về GDPT, mà phần lớn theo các
thành phần của chức năng quản lý, có nghĩa là trong mỗi chức năng quản lý có thành phần cần tập trung, có thành phần phân cấp.
Qua phân tích thực tế ở một số quốc gia cho thấy một mô hình phân cấp quản lý nhà nước về GDPT có hiệu quả cần đơn giản (như mô hình phân cấp cho một cấp quản lý) và kết hợp với nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các trường phổ thông theo cách uỷ quyền ra quyết định sử dụng các nguồn lực hiện có để đáp ứng tốt nhất nhu cầu địa phương và người học. Mô hình phân cấp quản lý cho hai cấp quản lý (Colombia và Bolivia) cho thấy nhiều bất cập, rất khó làm cho hệ thống GDPT chịu trách nhiệm có hiệu quả và hiện nay Colombia và Bolivia đã phải thay đổi theo mô hình một cấp quản lý.
Nhìn chung, phân cấp quản lý nhà nước về GDPT làm cho việc cung ứng dịch vụ GDPT hiệu quả hơn do địa phượng biết điều kiện và nhu cầu của địa phương tốt hơn cấp trung ương. Tuy nhiên, việc trao quyền tự chủ ra quyết định trong phân cấp quản lý không tự nó làm cho dịch vụ GDPT tốt hơn thậm chí có thể dẫn đến tình trạng “vô chính phủ” và mất kiểm soát nếu không gắn hệ thống chịu trách nhiệm cho các tổ chức thực hiện cung ứng dịch vụ GDPT.
Những phân tích dưới đây sẽ làm rõ hơn nguyên nhân của những thành công và thất bại trong việc phân cấp quản lý nhà nước về GDPT của các nước trên thế giới.
Trong thực tế, các mối quan hệ trách nhiệm trên khác nhau theo quốc gia.
Ở Argentina và Brazil, do thiếu “hợp đồng” rõ ràng giữa bộ giáo dục và các tỉnh/bang nên ảnh hưởng của phân cấp tới chất lượng và công bằng trong GDPT khác nhau lớn theo các tỉnh/bang, chủ yếu phụ thuộc vào năng lực quản lý của chính quyền các tỉnh/bang. Tuy nhiên, chất lượng GDPT tăng lên sau khi sử dụng hiệu quả các hình thức “hợp đồng” và quản lý giáo viên hiệu quả.
Chất lượng GDPT cũng phụ thuộc nhiều vào trình độ của công chức địa phương và việc phát huy hiệu quả mối quan hệ trách nhiệm giữa người hưởng dịch vụ và nhà quản lý.
Tại Chile, chất lượng GDPT không tăng trong những năm 80 do có lỗ hổng giữa trách nhiệm và quyền hạn và nguồn ngân sách hoạt động hạn hẹp tại cấp ỉnh cũng như thiếu các cơ chế để người dân tham gia vào các quá trình quản lý để làm tăng tính cạnh tranh giữa trường công và trường tư. Chất lượng GDPT ở quốc gia này tăng nhiều khi áp dụng một số biện pháp tăng mối quan hệ trách nhiệm giữa người hưởng dịch vụ và nhà quản lý.
Mô hình nhà trường tự chủ là mô hình mà trong đó nhà trường là trung tâm của quá trình phân cấp. Mô hình này vận hành theo hai mối quan hệ trách nhiệm chính là: Quan hệ “hợp đồng” giữa trung ương (hoặc tỉnh/thành phố khi được trao quyền quản lý) với nhà trường; và mối quan hệ giữa “quyền lực người hưởng dịch vụ” hay cộng đồng với nhà trường. Đây là mô hình tại Hàn Quốc, Trung Quốc, Nicaragua, El Salvador và tại một số quốc gia khác như Brazil,Honduras và Guatemala [96].
Năm 1995, trong Chương trình quốc gia lần thứ 6 của Hàn Quốc đã nhấn mạnh tới việc nâng cao quyền tự chủ cho trường phổ thông và thực tế các chương trình này đã đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân địa phương. Vấn đề tự chủ cho trường phổ thôngđã được đưa ra từ chính phủ tiền nhiệm, nhưng vẫn được các chính phủ sau đó tiếp tục theo đuổi giải quyết.
Ở Trung Quốc, việc đẩy mạnh phân cấp và nâng cao quyền tự chủ cho trường phổ thông cũng được triển khai rất mạnh trong thời gian gần đây. Tuy nhiên, có một sự khác biệt khá lớn trong chính sách phân cấp giữa các địa phương và khu vực tự trị. Chẳng hạn, tại Thượng Hải việc trao quyền tự chủ cho các nhà trường phổ thông đã được thực hiện khá mạnh. Hình thức cung ứng dịch vụ GDPT ở đây rất đa dạng, đáp ứng tốt nhu cầu của người dân địa phương. Các khu vực chậm phát triển hơn, như khu vực tư trị phía Tây Nam Trung Quốc thì tính tự chủ trong các nhà trường phổ thông còn yếu, do chưa đủ các điều kiện để gắn hệ thống chịu trách nhiệm vào các nhà trường.
Năm 1993, Nicaragua bắt đầu thực hiện quá trình tự chủ cho nhà trường với tham dự của cộng đồng, đến 1996 có hơn 400 trường tiểu học và trung học kiểu này. Các trường này được yêu cầu bầu ra một hội đồng trường bao gồm cha mẹ, giáo viên, hiệu trưởng, cộng đồng,... và ký hợp đồng với Bộ Giáo dục (hoặc sở) theo đó phân cấp cho Hội đồng này quản lý các tài trợ, giáo viên, các chi phí hoạt động và duy trì, bảo dưỡng và ra các quyết định học thuật. Như vậy, một mặt, “quyền lực người hưởng dịch vụ” được thực hiện thông qua hoạt động tham dự tích cực của cha mẹ học sinh và cộng đồng vào quản lý nhà trưởng; mặt khác, quan hệ “hợp đồng” giữa Bộ (hoặc sở) và trường được thực hiện theo cách nâng Cáo quyền tự chủ nhà trường, dưới sự giám sát của các cấp QLGD, đi đôi với việc tăng cường chức năng kiểm toán của trung ương và thông qua thực hiện tài trợ hàng tháng theo mức độ hiệu quả và theo số lượng học sinh nhập học.
Đánh giá về mô hình trường tự chủ tại Nicaragua cho thấy việc uỷ quyền cho các trường ra các quyết định về quản lý giáo viên có tác động tích cực đến kết quả điểm số của học sinh; còn tại EI Salvador, kết quả học tập và nhập học tại vùng nông thôn tăng mạnh với chương trình EDUCO, do các quyết định yề quản lý giáo viên được ban hành tại cấp trường.
Tại các quốc gia khác như: Trung Quốc, Argentia, Brazil, Chile, Honduras,… mô hình trường có quyền tự chủ trong một số lĩnh vực (tài chính, hành chính hoặc sư phạm,...) cũng đã làm tăng kết quả thi và các chỉ số kết quả giáo dục khác và khuyến khích các trường phổ thông nâng cao hiệu quả quản lý, kể cả các trường giàu và các trường nghèo.
Qua phân tích thực tế ở một số quốc gia cho thấy, một mô hình phân cấp quản lý nhà nước về GDPT có hiệu quả cần đơn giản (như mô hình phân cấp cho một chính quyền cấp dưới của chính phủ) và kết hợp với nâng cao quyền tự chủ cho trường phổ thông theo hình thức uỷ quyền ra quyết định đã khuyến khích các nhà trường sử dụng có hiệu quả các nguồn lực để không ngừng
nâng cao chất lượng GDPT, đáp ứng tốt nhu cầu của người dân địa phương và của học sinh.