Chương 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI GIÁO DỤC PHỔ THÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
3.2. Phân tích thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông trên địa bàn Thành phố Hà Nội
3.2.2. Đánh giá chung về thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông trên địa bàn Thành phố Hà Nội
Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, trong những năm qua công tác quản lý nhà nước về GDPT ở nước ta đã có nhiều đổi mới. Tư duy quản lý nhà nước chuyển từ kế hoạch hóa tập trung quan liêu sang phân cấp, tự chủ và
tự chịu trách nhiệm. Phương thức quản lý chuyển từ một chiều, theo quan hệ dọc từ trên xuống sang quan hệ tương tác dọc - ngang đa chiều, lấy đơn vị cơ sở làm trung tâm. quản lý nhà nước về GDPT đương nhiên cũng phải vận hành theo cơ chế vận hành mới. Đổi mới quản lý nhà nước về GDPT phải chuyển từ cơ chế tập trung quan liêu sang cơ chế thị trường có sự phân cấp, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và lấy nhà trường làm cơ sở.
Nhìn chung, các quy định về phân cấp quản lý nhà nước về GDPT đã kế thừa có chọn lọc các quy định phân cấp quản lý của các bậc học khác trong hệ thống giáo dục quốc dân, do đó phân cấp phân cấp quản lý nhà nước về GDPTvề cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ trong quản lý nhà nướcvề giáo dục của địa phương.
Phân cấp phân cấp QLNN về GDPT đã kết hợp các nội dung về phân cấp trong quản lý chuyên môn, quản lý nhân sự, quản lý tài chính. Các quy trình công việc đã được thực hiện đúng nguyên tắc, đảm bảo hoạt động quản lý giáo dục được diễn ra đúng kế hoạch, đáp ứng được nhu cầu quản lý.
Việc thực hiện các quy định về phân cấp QLNN về GDPT đã đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ cải cách hành chính Nhà nước, cải cách giáo dục, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc kết hợp giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ.
Phân QLNN về GDPT bước đầu đã phát huy tính năng động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan quản lý giáo dục và các trường phổ thông, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị giáo dục.
Chính quyền thành phố Hà Nội đã quản lý thống nhất đối với các cơ sở GD&ĐT, tạo điều kiện để các cơ sở đó cùng phát triển ổn định, lâu dài; bảo đảm lợi ích của từng cá nhân, tập thể và toàn xã hội; phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm của từng cấp quản lý nhà nước về giáo dục, của tập thể và cá nhân người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước các cấp; gắn phân cấp nhiệm vụ với phân cấp quản lý về tài chính, tổ chức nhân sự và bảo đảm các điều kiện vật chất khác.
Tách bạch quản lý nhà nước ra khỏi việc điềuhành công việc thường xuyên của cơ sở. Một mặt trao cho cơ sở giáo dục đầy đủ quyền tự chủ và trách nhiệm; mặt khác bảo đảm quyền sở hữu và vai trò của đại diện chủ sở hữu trong các cơ sở giáo dục công lập và ngoài công lập.
3.2.2.2. Những hạn chế
Một là, những bất cập trong phân cấp về tổ chức bộ máy, nhân sự quản lý nhà nước về giáo dục phổ thông và nhân sự
Kết quả khảo sát thực trạng về tổ chức bộ máy quản lý đối với GDPT trên địa bàn Thành phố cho thấy, một số điểm còn bất cập và chưa thống nhất trong hệ thống quản lý. Các biểu hiện cụ thể như sau:
Thứ nhất, phân cấp về tổ chức bộ máy quản lý nhà nước
Chức năng, nhiệmvụ của các cơ quan quản lý giáo dụctrên địa bàn thành phố Hà Nội chưa đi đôi với quyền hạn. Các cơ quan quản lý giáo dục địa phương phải gánh trọng trách nặng nề trong việc triển khai các chính sách, chương trình giáo dục trên địa bàn. Để thực hiện được các chức năng, nhiệm vụ này một cách hiệu quả các cơ quan quản lý giáo dục địa phương phải phải có các quyền hạn nhất địnhtrong việc huy động, bố trí sử dụng nhân sự, cũng như trong việc huy động, phân bổ các nguồn tài chính kịp thời và phù hợp với mục đích công việc triển khai. Kết quả điều tra cho thấy, các cơ quan quản lýgiáo dục địa phương chưa được trao quyền hạn phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, nhất là các quyền hạn trong vấn đề nhân sự và tài chính.
Một số văn bản pháp quy về phân cấp quản lý nhà nước về GDPT có quy định, quản lý nhà nước về GDPT không chỉ do các cơ quan quản lý về giáo dục thực hiện mà các cơ quan, tổ chức khác cũng có trách nhiệm tham gia, tuy nhiên ai chịu trách nhiệm về vấn đề gì, chịu trách nhiệm đến đâu vẫn chưa có quy định cụ thể. Khi chưa xác định được rõ ràng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của từng cơ quan, tổ chức thì không thể xác định được cơ cấu tổ chức bộ máy hợp lý và cũng không thể xác đinh được biên chế, nhân sự, trình độ của đội ngũ cán bộ cần có để thực hiện nhiệm vụ.
Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý giáo dục thành phố Hà Nội chưa theo kịp sự phát triển của GDPT, có những mảng công việc mới chưa có bộ máy quản lý. Bộ máy quản lý giáo dục trên địa bàn Thành phố chưa bao quát hết các mảng công việc mới phát sinh. Trong những năm gần đây, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan quản lý giáo dục có nhiều thay đổi theo nội dung phân cấp, nhiều công việc quản lý mới phát sinh, ví dụ như việc đưa tin học vào các trường phổ thông, sử dụng công nghệ thông tin trong giảng dạy, kiểm tra đánh giá; triển khai hàng loạt các dự án cấp tiểu học, THCS; phổ cập GDPT… Trên địa bàn Thành phố hiện nay cơ cấu tổ chức bộ máy vẫn chưa theo kịp tìnhhình, chưa có đủcác bộ phận quản lý các mảng công việc mới.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý giáo dục trong mối quan hệ với các cơ quan chức năng chưa được quy định hợp lý. Theo các văn bản phân cấp quản lý, chức năng quản lý GDPT hiện nay bị chia cắt thành nhiều phần việc cho các cơ quan quản lý khác nhau phối hợp thực hiện. Tuy nhiên, bản chất của sự phối hợp nàynhư thế nào lại chưa có quy định cụ thể.
Hiệu quả quản lý GDPT trong các trường hợp này chủ yếu dựa vào sự điều hành của lãnh đạo Thành phố và vào khả năng phối hợp tự phát của cơ quan quản lý GDPT với các cơ quan chức năng khác.
Do phân cấp QLNN về GDPT chưa rõ nên sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức chưa thật hiệu quả.
Thứ hai, về quản lý nhân sự
Việc UBND Thành phố giao cho Sở Nội vụ quyền phê duyệt biên chế và tuyển dụng nhân sự cho GDPTlà một bất cập. Cũng như hầu hết các tỉnh thành phố khác, việc ngành giáo dục (đặc biệt là Phòng Giáo dục) không được giao nhiệm vụ chủ trì, đầu mối tham mưu cho UBND cùng cấp trong tuyển dụng giáo viên nên không chủ động được trong việc điều tiết cơ cấu, số lượng theo môn học, cấp học. Do không nắm được các yêu cầu của các trường phổ thong nên cơ cấu cán bộ quản lý giáo dục không sát với yêu cầu, chất lượng không đảm bảo, không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ.
Có những nơi, ngành giáo dục thậm chí không được tham mưu, không có sự phối hợp giữa ngành nội vụ và giáo dục. Đây là một trong những lý do của tình trạng việc tuyển dụng không sát với thực tế, tạo ra nghịch lý thừa – thiếu cục bộ như vừa qua tại một số địa phương [87].
Về tuyển chọn, đề bạt cán bộ quản lý GDPT.
Quá trình điều hành, quản lý gặp nhiều khó khăn xuất phát từ Thông tư liên tịch số 11/2015/TTLT-BGD ĐT-BNV giữa Bộ Nội vụ và Bộ Giáo dục và Đào tạo về phân cấp quản lý đối với lĩnh vực giáo dục. Theo Thông tư liên tịch này thì cán bộ quản lý, giáo viên, nhân viên ngành giáo dục là do Phòng Nội vụ quyết định nhưng chưa phân rõ quyết định những nội dung gì. Vì Thông tư không quy định phù hợp, cụ thể nên có tình trạng có quận, huyện, phó trưởng phòng GD&ĐT mới được bổ nhiệm hay giáo viên được tuyển về các trường phổ thông mà Trưởng phòng GD&ĐT không hề hay biết.Ngành GDPT có quá ít quyền hạn trong việc bổ nhiệm cán bộ quản lý của ngành, nhất là hiệu trưởng, hiệu phó các nhà trường phổ thông.
Nhìn chung, phân định chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm chưa rõ ràng, thiếu sự thống nhất giữa các cơ quan tham gia quản lý nhà nước về GDPT dẫn đến tình trạng quản lý chồng chéo, thủ tục hành chính rườm rà. Việc chỉ đạo đối với GDPT thiếu tập trung và chưa sâu sát, dẫn đến chậm trễ trong thực hiện công việc, ảnh hưởng tới chất lượng GDPT.
Không thống nhất cơ cấu tổ chức và định biên của Sở Giáo dục và Đào tạo và các Phòng Giáo dục và Đào tạo. Định biên của các Phòng Giáo dục và Đào tạo quá thấp, không đủ cán bộ chuyên môn để chỉ đạo, điều hành nên nhiều Phòng Giáo dục và Đào tạo đã phải sử dụng cả đội ngũ giáo viên tham gia vào công tác quản lý, làm nảy sinh nhiều bất cập trọng chế độ chính sách, ảnh hường đến chất lượng và hiệu quả quản lý GDPT.
Không thống nhất trong chỉ đạo giữa các phòng ban trong SởGiáo dục và Đào tạo; giữa Phòng Tổ chức cán bộ với Phòng Giáo dục Tiểu học và Trung
học đã gây ra không ít khó khăn cho cấp dưới trong quá trình tổ chức thực hiện nhiệm vụ.
Hai là, những hạn chế trong phân cấp về chuyên môn
Quản lý chuyên môn đối với GDPT hiện đang là vấn đề được nói đến nhiều vì đã đến lúc phải có những cải cách từ tầm vĩ mô, như cách tiếp cận mục tiêu, quan điểm và phương thức phát triển chương trình GDPT đến những vấn đề cụ thể, như biên soạn sách giáo khoa, đổi mới nội dung, phương pháp dạy học hay tin học hóa nhà trường,... Những vấn đề nổi cộm trong lĩnh vực này được thể hiện khá phổ biến và đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng GDPT trên địa bàn Thành phố. Dưới đây là một số bất cập cụ thể:
Bản chất tập trung của chương trình GDPT là nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển của quốc gia và các địa phương. Hiện nay giáo viên các trường phổ thông phải thực hiện trong khung thời gian cứng do Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định. Khung thời gian này chỉ đủ để giáo viên truyền tải kiến thức, không có thời gian dành cho những hoạt động khác của học sinh. Chương trình GDPT tập trung chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển toàn diện của học sinh, chưa phù hợp với địa phương và chưa cho phép giáo viên quan tâm tới các đối tượng học sinh khác nhau.
Thực tế GDPT trên địa bàn Thành phố cho thấy chương trình GDPT hiện nay quá nặng, không thiết thực. Học sinh phải học nhiều kiến thức hàn lâm, xa rời thực tế, không thật cần thiết. Tuy vậy, Sở Giáo dục và Đào tạo cũng như các trường phổ thông trên địa bàn không thể thay đổi chương trình vì chương trình GDPT hiện nay do Bộ Giáo dục và Đào tạo quyết định. Cán bộ quản lý GDPT và giáo viên chưa được tham gia nhiều vào quá trình xây dựng chương trình.
Rõ ràng việc áp dụng chung một chương trình GDPT cho đối tượng học sinh ở Thủ đô cũng giống như học sinh các tỉnh miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa là không phù hợp. Bởi lẽ học sinh Thủ đô có điều kiện để tiếp cận nhiều tri thức mới, hội nhập quốc tế, về cơ bản trình độ ngoại ngữ và tin học khá tốt, nhu cầu, mong muốn và định hướng học tập cũng khác học sinh các tỉnh thành khác.
Quản lý chuyên môn và phân phối chương trình GDPT còn cứng nhắc, xa rời thực tế làm hạn chế sự chủ động, sáng tạo của các trường phổ thông. Chỉ đạo của Bộ và Sở Giáo dục và Đào tạo còn mang tính áp đặt, chưa phù hợp với thực tiễn của Thành phố.
Việc kiểm tra các hoạt động chuyên môn của các trường phổ thông hiện nay còn mang tính hình thức, chưa thực chất, dễ gây ra tình trạng thực hiện kiểu đối phó, chỉ nhằm đáp ứng yêu cầu của các đoàn kiểm tra hay thi đua vì vậy đã không mang lại hiệu quả thiết thực.
Ba là, những hạn chế trong phân cấp về quản lý cơ sở vật chất, tài chính Trong công tác quản lý tài chính, quy trình xây dựng và phê duyệt ngân sách GDPT cũng gây nhiều khó khăn cho ngành giáo dục. Phân bổ ngân sách, cấp phát tài chính phụ thuộc nhiều vào mức độ phối hợp hay mối quan hệ của ngành giáo dục với các ngành chức năng. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý giáo dục trên địa bàn thành phố Hà Nội còn chồng chéo với các cơ quan chức năng khác. Những chồng chéo trách nhiệm có thể thấy qua quản lý ngân sách và tài chính của ngành giáo dục. Về quản lý tài chính, vai trò quyết định việc tham mưu phân bổ và quản lý tài chính đối với GDPTchủ yếu thuộc về Sở Tài chính. Các cơ quan quản lý giáo dục tuy có tham gia song chủ yếu với vai trò đề xuất, kiến nghị, ít có tác dụng. Chính vì thế nhiều quận, huyện Phòng Tài chính không phối hợp chặt chẽ với Phòng Giáo dục và đào tạo dẫn đến việc cấp phát kinh phí không kịp thời, gây khó khăn cho các cơ sở giáo dục.
Theo quy trình cấp phát ngân sách thì kinh phí GDPT được cấp phát trực tiếp từ cơ quan tài chính. Điều này dẫn đến việc kinh phí cho GDPT bị chậm trễ hoặc dễ bị cắt xén để chi cho các mục tiêu phát triển khác của địa phương.
Ngoài ra, còn có một số khó khăn khác, như: Việc thực hiện Luật Ngân sách nhà nước đòi hỏi các trường phổ thông cần có đội ngũ kế toán chuyên nghiệp, nhưng phần lớn kế toán ở các trường phổ thông trên địa bàn Thành phố hiện
nay là kiêm nhiệm hoặc trình độ không đạt chuẩn quy định; Nhiều nơi Phòng GD&ĐT không quản lý các trường phổ thông, nhưng lại quản lý quỹ lương và thanh toán, quyết toán cho khối này dẫn đến quá tải trong công việc; GDPT thường không biết trước tổng kinh phí hoạt động của mình theo năm (trừ quỹ lương) nên khó lập kế hoạch phát triển GD...
Việc chi phải được thực hiện theo các định mức quy định nhưng các định mức này lại thường lạc hậu, không phù hợp với những diễn biến của giá cả thị trường. Nhiều khoản chi của nhà trường không được thanh toán do không nằm trong danh mục các khoản chi theo quy định hoặc những khoản phát sinh nằm ngoài dự toán. Ngân sách được duyệt thường ít hơn nhiều so với nhu cầu để đảm bảo các mục tiêu đăng ký trong kế hoạch hàng năm của các trường làm ảnh hưởng tới khả năng thực hiện các mục tiêu đề ra trong kế hoạch, nhất là các mục tiêu về nâng cao chất lượng GDPT trên địa bàn Thành phố.
Việc huy động thêm các nguồn lực ngoài ngân sách được cấp cho các trường phổ thông hiện nay còn hạn chế. Nguồn ngoài ngân sách mà các trường có thể huy động dễ dàng nhất là học phí thì lại không được tự quyết định mà phải dựa trên quyết định của UBND Thành phố.
Việc phân bổ ngân sách GDPT cho các địa phương hiện nay chưa dựa trên các tiêu chí khoa học, mang tính cào bằng, mà dựa trên quy mô dân số của các quận, huyện, không đảm bảo sự công bằng giữa các địa phương, đang dựa trên dân số ở các độ tuổi đi học căn cứ quản lý hộ khẩu. Trong khi đó thành phố Hà Nội, người dân ở các khu vực tỉnh thành khác đổ về với quá trình di dư, đô thị hoá rất nhiều. Như vậy mức phân bổ ngân sách không còn phù hợp với thực tế.
Mặt khác,nhiều năm nay, tỷ lệ ngân sách cả nước cho giáo dục hằng năm ở mức xấp xỉ 20%, tuy nhiên việc vận hành tài chính cho ngành giáo dục còn nhiều bất cập. Cụ thể, về cơ chế quản lý ngân sách dành cho giáo dục, đào tạo được phân cấp mạnh theo chiều dọc, cho các địa phương và theo chiều ngang cho các bộ, ngành. Trong tổng chi ngân sách nhà