PHÁP LUẬT VỂ QUẢN LÝ THỊ TRƯỜNG CHỨNG KHOÁN
2. Nội dung pháp luật vể quản lý thị trường chứng khoán
2.1.7.2. Mói quan hệ giữa cơ quan quản lý thị trường chứng khoán với tổ chức tựquản
Thứ nhất, tổ chức tự quản được coi là tổ chức giám sát thị trường ở cấp cơ sở, "tuyến đẩu". Thị trường chứng khoán là thị trường bậc cao có sự tham gia của các cá nhân, tổ chức có nghiệp
Chương 7. PHÁP LUẬT VÊ QUẢN LỶ THỊ TRƯỜNG CHỨNG KHOÁN
vụ chuyên sâu về tài chính với hàng hóa là các công cụ tài chính phúc tạp. Thị trường chúng khoán hoạt động liên tục với nhiều biến động bâ't thường. Vì vậy, với tư cách là các tô chức giám sát thị trường ở "tuyến đầu", các tô chức tự quán hàng ngày theo dõi, nắm bắt được các hoạt động của các đối tượng quản lý, các giao dịch được xác lập và nhũng sự cố xáy ra trên thị trường. Trên cơ sở thông tin thu thập được hàng ngày, các tô chức tự quán sẽ rất thuận lợi trong việc phân tích, xử lý thông tin và phát hiện ra các rủi ro và sai phạm. Nếu các sai phạm ở mức nhỏ, các tô chức tự quán sẽ trao đổi và yêu cầu các thành viên chấm dứt vi phạm. Nếu vi phạm ớ mức nghiêm trọng nhung vẫn thuộc thẩm quyền xử lý cúa tô chức tự quản thì tổ chức tự quản sẽ xử lý theo qui định của pháp luật và qui chế của tổ chức tự quản. Nếu sai phạm ở mức độ nghiêm trọng và thuộc thẩm quyền xử lý của cơ quan quản lý thị trường chúng khoán hoặc cơ quan nhà nước khác thì tổ chức tự quản chuyển cho các cơ quan đó xử lý. Vai trò "tuyến đầu" của tổ chức tự’ quán cũng được thể hiện ở các hoạt động đào tạo nghiệp vụ, giáo dục ý thức pháp luật cho các đối tượng quản lý, làm trung gian hòa giải cho các tranh châ'p, bâ't đổng giữa các thành viên. Mặc dù, trao cho các tổ chức tự quán giám sát thị trường chúng khoán, nhưng cơ quan quản lý thị trường chứng khoán cũng phải thực hiện công tác giám sát thị trường. Trong quá trình giám sát, cơ quan quản lý thị trường chúng khoán và tổ chức tự’
quản phôi hợp, trao đổi thông tin với nhau nhằm nâng cao hiệu quả giám sát. Tổ chức tự quản có nghĩa vụ báo cáo về hoạt động giám sát, tình hình thị trường chứng khoán và các thông tin khác liên quan đến các vấn đề thuộc thẩm quyền giám sát cho cơ quan quản lý thị trường chứng khoán.
Thứ hai, có sự phân định rõ ràng thẩm quyền giữa cơ quan quản lý thị trường chứng khoán với tô chức tự quản. Khi thị
trường chứng khoán được quản lý bởi hai cấp là cấp tự quản và cấp quản lý nhà nước sẽ không tránh khỏi sự chổng chéo thấm quyền giữa tổ chức tự quản với cơ quan quản lý thị trường chứng khoán. Để tránh hoặc giảm bớt sự chổng chéo, pháp luật các nước phân định rõ thẩm quyền giữa cơ quan quản lý thị trường chứng khoán với tổ chức tự quản. Cơ quan quản lý thị trường chúng khoán (hoặc cơ quan cấp trên) có thẩm quyền ban hành qui chế dưới hình thức là các văn bản qui phạm dưới luật để quản lý thị trường chúng khoán. Tổ chức tự quản cũng có thẩm quyền ban hành qui chế để quản lý lĩnh vực được giao tự quản (gọi là qui chế tự quản). Vấn đề đặt ra là qui chế do cơ quan quản lý thị trường chứng khoán (hoặc cơ quan câ'p trên) ban hành sẽ điều chinh các quan hệ nào và qui chế do tổ chức tự quản ban hành sẽ điều chinh quan hệ nào? v ề nguyên tắc cơ quan quản lý thị trường chúng khoán (hoặc cơ quan cấp trên) có quyền ban hành bất kỳ qui chế nào điều chỉnh bât kỳ quan hệ nào phát sinh trên thị trường chứng khoán. Các tổ chức tự quản chỉ được ban hành các qui chê' đế điều chỉnh các quan hệ mà pháp luật hoặc cơ quan quản lý thị trường chứng khoán (hoặc cơ quan câp trên) trao quyền cho tổ chức tự quản. Đối với hoạt động giám sát thị trường, tổ chức tự quản cũng chỉ có thẩm quyền giám sát các vấn đề mà pháp luật qui định hoặc cơ quan quản lý thị trường chúng khoán trao cho. Trong việc phân định thẩm quyền xử lý vi phạm trên thị trường giữa cơ quan quản lý thị trường chứng khoán với tổ chức tự quản, pháp luật cần đưa ra các nguyên tắc sau đây: (1). Cơ quan quản lý thị trường chúng khoán (hoặc cơ quan cấp trên) có thẩm quyền xử lý bất kỳ hành vi vi phạm pháp luật hành chính nào trên thị trường chứng khoán;
(2). Tổ chức tụ’ quản có thẩm quyền xử lý các hành vi vi phạm qui chế do tổ chức tự quản ban hành; (3). Trong trường hợp, qui chế tự quản xác định hành vi vi phạm pháp luật chứng khoán và thị
GIÁO TRlNH PHÁP LUẬT VỀ THỊ TRƯỜNG CHỨNG KHOÁN
Chương 7. PHÁP LUẬT VẼ QUẢN LÝ THỊ TRƯỜNG CHỨNG KHOÁN
trường chúng khoán là hành vi vi phạm qui chê' thì cả cơ quan quán lý thị trường chúng khoán (hoặc cơ quan câ'p trên) và tô chức tự quán đều có thẩm quyền áp dụng các biện pháp chế tài thuộc thấm quyền của mình.
Thứ ba, tô chức tụ' quán hoạt động dưới sự giám sát cúa cơ quán lý thị trường chúng khoán. Tô chúc tự quản vừa là chủ thể quản lý vừa là đối tượng bị quản lý. Nhà nước trao cho tố chúc tự quản quyền quản lý thị trường chứng khoán không có nghĩa là nhà nước buông long quản lý, phó thác tất cả các công việc quản lý cho tô chúc tự quán. Ngược lại, mọi hoạt động quán lý của tổ chức tự quản phai đặt dưới sự giám sát của cơ quan quản lý thị trường chúng khoán. Trước hết, tô chức tự quản phải được cơ quan quán lý thị trường chúng khoán (hoặc cơ quan cấp trên) câp giấy phép thành lập và hoạt động hoặc phê chuẩn điều lệ hoạt động. Tiếp đó, tất cả các qui chế do tô chức tự quản ban hành phải được cơ quan quán lý thị trường chúng khoán phê chuẩn mới có hiệu lực pháp luật. Nếu tố chức tụ' quàn vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình sẽ bị xử lý bởi cơ quan quán lý thị trường chứng khoán hoặc bị cơ quan này đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý theo qui định của pháp luật.
Ngoài ra, tất cả các quyết định xử lý vi phạm của tổ chức tự quản đều có thể bị xem xét bởi cơ quan quản lý thị trường chứng khoán thông qua thủ tục khiếu nại.
Trong vụ CleanTech Innovations, Inc khiếu nại để đề nghị SEC xem xét quyết định của NASDAQ hủy niêm yết các cổ phiếu phổ thông của CleanTech. Vụ này đề cập đến việc CleanTech cung cấp thông tin về các giao dịch tài chính liên quan đến các công ty liên kết của Benjamin Wey, là người được cho là một sáng lập viên của các giao dịch thâu tóm hoán đổi (reverse takeovers) xác lập ngày 13/12/2010 (Giao dịch tài chính tháng mười hai). Nhân viên
GIÁO TRlNH PHAP l u ậ t vế t h ị t r ư ờ n g c h ứ n g kh o a n
của NASDAQ liên tục yêu cầu thông tin về việc CleanTech liên quan đến Wey' trong khi đề nghị niêm yết của CleanTech đang được xem xét, và CleanTech đã phúc đáp các yêu cầu về thông tin đó. Ngày 10/12/2010, nhân viên của NASDAQ thông báo cho CleanTech rằng đề nghị niêm yết của công ty này đã được chấp thuận. Vào ngày làm việc tiếp theo giao dịch tài chính tháng mười hai được xác lập, và 03 ngày tiếp sau đó, CleanTech nộp mẫu 8-K cho ủy ban công bố về giao dịch tài chính tháng mười hai. Nhân viên của NASDAQ liên hệ với CleanTech và nhận được gần 200 emails liên quan đến giao dịch tài chính tháng mười hai chưa được công bố trước đó, thư sớm nhât được viết vào ngày 30/11/2010. NASDAQ nhận thấy rằng hành vi không cung câp tài liệu về giao dịch tài chính tháng mười hai trước khi được chấp thuận niêm yết là hành vi cố ý không cung cấp các tài liệu được yêu cầu bởi nhân viên của NASDAQ. Hành vi này được NASDAQ coi là hành vi vi phạm rât nghiêm trọng qui chế của NASDAQ và ra quyết định hủy niêm yết. SEC đã hủy quyết định trên của NASDAQ với lý do: (1) Mặc dù có chúng cứ khẳng định rằng CleanTech biết rằng nhân viên của NASDAQ quan tâm đến các mối quan hệ và giao dịch giữa CleanTech với Wey, nhung không có nghĩa rằng nhân viên của NASDAQ có yêu cầu cung cấp tài liệu liên quan đến giao dịch tài chính tháng mười hai; (2). Việc CleanTech biết rằng nhân viên của NASDAQ quan tâm đến giao dịch tài chính tháng mười hai không có nghĩa rằng CleanTech cố ý
không cung cấp cho nhân viên này nhũng thông tin là đôi tượng của vụ việc khi hổ sơ niêm yết đang được xem xét; (3). Mặc dù CleanTech cung cãp các tài liệu cụ thể vào đầu tháng 12 để phúc đáp các yêu cầu của nhân viên của NASDAQ nhung không có lý do gì để đòi hỏi CleanTech phải mặc định các tài liệu là đối tượng
1 Wey lả người được cho là đã khởi xướng ra các vụ giao dịch thâu tóm hoán đối.
C h ư ơ n g 7 . PHÁP LUẲT VÊ QUẢN LÝ THI TRƯỜNG CHỨNG KHOÁN ■ ậ ý’
cùa vụ việc cũng được yêu cầu bới nhân viên này; (4). Không đủ cơ sớ đê NASDAQ đưa ra kết luận rằng CleanTech không cung câp tài liệu.1 Vụ này cho thây, SEC không buông lỏng việc giám sát hoạt động giám sát thị trường cua NASDAQ. Các quyết định cua NASDAQ, với tư cách là một tô chức tự quản có thể được xem xét lại bới SEC thông qua thú tục khiếu nại.
2.2. Hoạt động quàn lý thị trường chứng khoán
2.2.1. Xây dựng các qui chế quản lý thị trường chứng khoán
Qui chế quán lý thị trường chúng khoán bao gổm tổng thể các qui tắc pháp lý và các qui chế tự quản điều chình các quan hệ trong quản lý thị trường chứng khoán. Các qui chế quản lý thị trường chúng khoán là các cơ sở pháp lý đ ế các chủ thể quản lý thị trường chúng khoán, vi vậy, xây dụng các qui chế quản lý thị trường chúng khoán là một trong nhũng công việc quan trọng trong công tác quản lý thị trường chúng khoán. Trước hết, Nhà nước ban hành văn bản qui phạm pháp luật ở cấp đạo luật để đưa ra các qui định khung về các vân đề liên quan đến thị trường chúng khoán như các chủ thể tham gia thị trường, các loại chứng khoán, các giao dịch chúng khoán, các thị trường chứng khoán, vấn đề công bố thông tin, các giao dịch bị cấm trên thị trường chứng khoán,... Thẩm quyền ban hành các đạo luật thuộc về Quốc hội hoặc Nghị viện. Vì vậy, cơ quan quản lý thị trường chứng khoán chỉ tham gia với vai trò là cơ quan để xuất dự án luật hoặc đưa ra ý kiến đối với dự thảo luật. Trên cơ sở các qui định khung được đưa ra bởi các đạo luật về chứng khoán, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ ban hành các văn bản qui phạm pháp luật
1 CleanTech Innovations, Inc., Exchange Act Release No. 69968/July 11, 2013.
dưới luật để qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành các đạo luật về chứng khoán.
Ở Hoa Kỳ, SEC là cơ quan ban hành các qui chế quản lý thị trường chứng khoán nhằm qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành các đạo luật về chứng khoán. Ớ Việt Nam, Chính phủ ban hành các nghị định, Thủ tướng ban hành các quyết định và Bộ Tài chính ban hành thông tư để qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Chứng khoán năm 2006 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2010). Theo pháp luật Việt Nam, UBCKNN sẽ trình lên Bộ Tài chính các dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự thảo pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của úy ban thường vụ Quốc hội, dự thảo nghị định, dự thảo quyết định của Thủ tướng liên quan đến thị trường chứng khoán để Bộ tài chính trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ dự thảo các văn bản qui phạm pháp luật này.
Đôi với các văn bản qui phạm pháp luật thuộc thẩm quyền cúa Bộ tài chính, UBCKNN trình dự thảo các văn bản qui phạm pháp luật liên quan đến thị trường chứng khoán để Bộ tài chính xem xét ban hành. Như vậy, UBCKNN tham gia với vai trò là cơ quan tham mưu cho Bộ tài chính trong công tác xây dụng các văn bản qui phạm pháp luật quản lý thị trường chứng khoán. UBCKNN cũng có quyền ban hành các văn bản hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ, văn bản quy phạm nội bộ, văn bản cá biệt thuộc phạm vi quản ]ý của UBCKNN. Tuy nhiên, các văn bản này không phải là các văn bản qui phạm pháp luật.
Các tổ chức tự quản cũng có quyền ban hành các qui ch ế có giá trị ràng buộc các thành viên của tổ chức tự quản. Thẩm quyền ban hành qui chế của tổ chức tự quản do pháp luật qui định.
Trong nhiều trường hợp cơ quan quản lý thị trường (hoặc cơ quan cấp trên) trao cho tổ chức tự quản quyền ban hành một số qui chế nhất định. Trên thực tế, các qui chế niêm yết, qui chế đăng ký
GIÁO TRÌNH PHÁP LUẬT VÉ THỊ TRƯỜNG CHỨNG k h o a n
Chương 7. PHÁP LUẬT VỂ QUẢN LÝ THỊ TRƯỜNG CHỨNG KHOÁN
thành viên SGDCK, qui chế giao dịch trên SGDCK, qui tắc hành nghề chúng khoán,... thường do các tô chức tự quản ban hành. Các qui chế do các tô chúc tự quán ban hành không được trái với qui định cua pháp luật, các văn bán hướng dẫn của cơ quan quản lý thị trường chúng khoán. Qui chế của tô chức tự’ quản chì có hiệu lực pháp lý sau khi được cơ quan quản ]ý thị trường chúng khoán phê chuẩn.
2.2.2. Đăng ký và cấp giấy phép
Trên thị trường chứng khoán, có sự tham gia của các cá nhân, tổ chức có năng lực chuyên môn và nghiệp vụ tài chính tốt, cùng với số đông các nhà đầu tư cá nhân có hiếu biết và kinh nghiệm hạn chế về chúng khoán và thị trường chúng khoán, vì vậy, các nhà đầu tư rất có nguy cơ bị lừa đáo trên thị trường chứng khoán.
Để báo vệ nhà đầu tư và bảo đảm sự lành mạnh cho thị trường chúng khoán, cơ quan quản lý thị trường chúng khoán phải lựa chọn các tổ chức tham gia thị trường như tổ chức phát hành, tổ chức niêm yết, các chủ thể trung gian và các sản phẩm tài chính trên thị trường chứng khoán. Sự lựa chọn được thực hiện ngay từ khâu đẩu tiên khi các chủ thê bắt đầu tham gia hoặc đưa chứng khoán vào thị trường. Do đó, pháp luật chứng khoán của các nước đều có các cơ chế đăng ký hoặc cấp giấy phép theo nguyên tắc các tổ chức phát hành chứng khoán ra công chúng, tổ chức niêm yết chứng khoán, các cá nhân, tổ chức kinh doanh chứng khoán và các tổ chức trung gian khác chi được tham gia thị trường chứng khoán sau khi được đăng ký hoặc cấp giây phép.
Từ điển tiếng Việt định nghĩa đăng ký là ghi vào sổ của cơ quan quản lý để chính thức công nhận cho hưởng quyền lợi hay
GlAO TRlNH PHAP l u ậ t v éth ị t r ư ờ n g c h ứ n g k h o á n
cho làm nghĩa vụ.1 Trong lĩnh vực chứng khoán, đăng ký được hiểu là thủ tục mà cơ quan quản lý thị trường chúng khoán ghi nhận một chủ thể nhất định vào danh mục các chủ thể được thực hiện một hoặc một số hoạt động nhất định trên thị trường chứng khoán. Có hai hình thức đăng ký là cấp giấy chứng nhận đăng ký và công bố thông tin. Cấp giấy chứng nhận đăng ký được áp dụng cho trường hợp đăng ký trên cơ sở mô hình quản lý theo chất lượng. Nghĩa là nếu đối tượng đăng ký đáp ứng các điều kiện pháp luật qui định thì cơ quan quản lý thị trường chứng khoán cấp giấy chứng nhận đăng ký cho đối tượng đăng ký. Đối tượng đăng ký chỉ được hoạt động kể từ thời điểm giấy chúng nhận đăng ký cho hoạt động đó có hiệu lực. Ngược lại, công bố thông tin là hình thức mà đối tượng đăng ký công bô' với cơ quan đăng ký các thông tin cần thiết liên quan đến hoạt động được đăng ký.
Nghĩa là đôi tượng đăng ký lập hồ sơ công bô' thông tin về hoạt động dự kiến của mình trên thị trường chứng khoán (hổ sơ đăng ký) gủi cơ quan quản lý thị trường chúng khoán. Nếu hợp lệ, hổ sơ đăng ký có hiệu lực sau một thời hạn nhất định hoặc sau khi được cơ quan quản lý thị trường chứng khoán chấp thuận hoặc phê chuẩn. Kể từ thời điểm hổ sơ đăng ký có hiệu lực, đối tượng đăng ký được thực hiện hoạt động đã được đăng ký. Đăng ký được áp dụng cho các hoạt động chào bán chúng khoán ra công chúng, hoạt động lun ký chứng khoán, qui chế do tổ chức tự quản ban hành... Cơ quan quản lý thị trường chứng khoán có quyền đăng ký thì cũng có quyền đình chi hoặc hủy đăng ký trong những trường hợp pháp luật qui định.
1 Viện Ngôn ngữ học (2003), Từ điển tiêng Việt, NXB. Đà Nang và Trung tâm Từ điển học, tr. 294.