CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ NGƯỜI TỊ NẠN VÀ PHÁP LUẬT CỦA LIÊN MINH CHÂU ÂU VỀ NGƯỜI TỊ NẠN
1.2. Khái quát pháp luật của Liên minh Châu Âu về người tị nạn
1.2.2. Mục tiêu Châu Âu đối với các chính sách, quy định pháp luật về người tị nạn
*) Cơ sở pháp lý của mục tiêu:
Mục tiêu chung của Liên minh Châu Âu đối với các chính sách, quy định pháp luật về người tị nạn được nêu rõ tại các quy định sau: Khoản 2 Điều 67, Điều 78 của Hiệp ước về các chức năng của Liên minh Châu Âu (Treaty on the Functioning of the European Union – gọi tắt là TFEU). Mục tiêu phải phù hợp với nội dung Công ước Geneva 1951 và Nghị định thư sửa đổi, bổ sung năm 1967.
*) Nội dung mục tiêu chung:
Trước hết, mục tiêu của Liên minh Châu Âu là xây dựng một Hệ thống tị nạn chung Châu Âu (Common European Asylum System hay còn gọi tắt là CEAS), bao gồm pháp luật chung cho các quốc gia thành viên về quy chế tị nạn, bảo vệ bổ sung và bảo vệ tạm thời nhằm cấp tình trạng phù hợp, không phân biệt đối xử với tất cả các công dân nước thứ ba, người không quốc tịch cần được bảo vệ quốc tế.
Hệ thống tị nạn chung Châu Âu CEAS bao gồm một số các chỉ thị, quy chế đòi hỏi các nước thành viên EU phải áp dụng trực tiếp trong chính hệ thống pháp luật quốc gia của họ. Ủy ban Châu Âu tuân thủ chặt chẽ việc thực hiện đầy đủ và chính xác của CEAS và đã ban hành nhiều quyết định liên quan đến việc áp dụng pháp luật tị nạn. Ngoài ra, các chỉ thị và quy chế này phải tuân thủ các điều ước quốc tế về nhân quyền, đặc biệt là Công ước Geneva 1951 và Nghị định thư bổ sung năm 1967 (11). Đây là mục tiêu chủ đạo và được Liên minh Châu Âu từng bước thực
10 Xem thêm Mục 1.3 Chương 1 của Luận văn.
11 Cơ sở pháp lý xem tại Khoản 2 Điều 67, Điều 78 của Hiệp ước về các chức năng của Liên minh Châu Âu (TFEU).
Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union 2012/C 326/01. Trang web:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT. Ngày truy cập: 06/05/2017.
hiện. Điều này thể hiện qua các chính sách, quy định của Liên minh Châu Âu về vấn đề người tị nạn (12):
*) Các văn bản pháp luật tiền đề:
Các Hiệp ước Amsterdam, Hiệp ước Nice và Hiệp ước Lisbon chính là tiền đề giúp Liên minh Châu Âu thực hiện các mục tiêu chung, đặc biệt là mục tiêu đối với các chính sách pháp luật tị nạn, nhập cư.
Hiệp ước Amsterdam và Nice: Ngày 01/05/1999, Hiệp ước Amsterdam có hiệu lực (13), theo đó, các quốc gia thành viên đồng ý trao các quyền hạn nhất định từ chính phủ các quốc gia cho Nghị viện Châu Âu trên nhiều lĩnh vực bao gồm lập pháp về nhập cư, ban hành chính sách đối ngoại, an ninh,.... Hiệp ước Amsterdam chính là văn kiện khởi đầu, tạo đà cho việc thực hiện các mục tiêu chung của Liên minh Châu Âu, đặc biệt là trong lĩnh vực về tị nạn và di cư. Ngày 26/01/2001, các thành viên EU ký kết Hiệp ước Nice và có hiệu lực hai năm sau, Hiệp ước quy định rằng, trong vòng năm năm kể từ khi Hiệp ước có hiệu lực, Hội đồng sẽ xem xét thông qua các tiêu chuẩn chung tại một số đường biên giới, cụ thể là các tiêu chuẩn và cơ chế để xác định nước thành viên nào sẽ có trách nhiệm xem xét đơn xin tị nạn của công dân nước thứ ba, cũng như các tiêu chuẩn tối thiểu nhất định (bao gồm việc tiếp nhận người xin tị nạn, tình trạng người tị nạn và các thủ tục,...) (14).
Hiệp ước Nice quy định rằng khi xác định các quy tắc chung và các nguyên tắc cơ bản điều chỉnh các vấn đề trên, Hội đồng sẽ xem xét hành động nhất trí, sau khi đã thảo luận với Nghị viện. Và sau giai đoạn này, Hội đồng có thể đưa ra quyết định nên áp dụng các thủ tục nào được đa số phiếu ủng hộ. Sau này, Hội đồng đã đưa ra quyết định có hiệu lực vào cuối năm 2004 và các thủ tục được đa số ủng hộ đã được áp dụng từ năm 2005.
Hiệp ước Lisbon: Hiệp ước được ký bởi các nước thành viên EU vào ngày 13/12/2007 và có hiệu lực vào ngày 01/12/2009. Mục đích của Hiệp ước theo như tuyên bố là “Mục đích để hoàn thành quá trình được bắt đầu bởi Hiệp ước
12 Mục Achievements trong bài viết Asylum policy. Trang web:
http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/en/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.12.2.html. Ngày truy cập: 06/05/2017.
13 Hiệp ước Amsterdam sửa đổi Hiệp ước của Liên minh Châu Âu, và các Hiệp ước thiết lập Cộng đồng Châu Âu và các hành động có liên quan. Trang web: http://www.europarl.europa.eu/topics/treaty/pdf/amst-en.pdf. Ngày truy cập:
07/05/2017.
14 Hiệp ước Nice sửa đổi Hiệp ước của Liên minh Châu Âu, và các Hiệp ước thiết lập Cộng đồng Châu Âu và các hành động có liên quan. Trang web: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:12001C/TXT. Ngày truy cập: 07/05/2017.
Amsterdam (1997) và Hiệp ước Nice (2001) nhằm nâng cao tính hiệu quả và tính hợp pháp dân chủ của Liên minh và nâng cao tính liên kết trong các hoạt động của Liên minh” (15). Hiệp ước Lisbon đã thay đổi tình hình thông qua việc chuyển đổi các điều kiện, tiêu chuẩn về tị nạn thành một chính sách chung. Mục tiêu không chỉ đơn giản là việc thiết lập các tiêu chuẩn tối thiểu, mà còn là việc tạo ra một hệ thống chung bao gồm các tình trạng thống nhất và các thủ tục thống nhất. Hệ thống chung này phải bao gồm: Thống nhất về tình trạng tị nạn, bảo vệ bổ sung, bảo vệ tạm thời;
Thủ tục chung cho việc cấp và thu hồi tình trạng tị nạn, bảo vệ bổ sung; Tiêu chí và cơ chế để xác định Quốc gia Thành viên nào có trách nhiệm xem xét đơn đăng ký, Tiêu chuẩn liên quan đến điều kiện tiếp nhận, và Hợp tác với các nước thứ ba.
*) Các chương trình của Hội đồng Châu Âu:
Hàng loạt các chương trình sau đó được thông qua bởi Hội đồng Châu Âu đã có một tác động sâu rộng đến việc thực hiện mục tiêu chính sách pháp luật chung về tị nạn của Châu Âu. Cụ thể:
Hiệp ước Châu Âu về Di cư và Tị nạn được thông qua vào ngày 16/10/2008, tái khẳng định rằng bất kỳ người nước ngoài bị ngược đãi nào cũng đều có quyền nhận được viện trợ và bảo vệ trong lãnh thổ Liên minh Châu Âu áp dụng theo Công ước Geneva. Hiệp ước yêu cầu các đề xuất nhằm thiết lập (muộn nhất trong năm 2012) một thủ tục tị nạn bao gồm các bảo đảm chung và thông qua tình trạng thống nhất cho người tị nạn và người hưởng lợi ích từ việc bảo vệ bổ sung.
Chương trình Stockholm được Hội đồng Châu Âu thông qua vào ngày 10 tháng 12 năm 2009 cho giai đoạn 2010-2014, tái khẳng định mục tiêu thiết lập một khu vực bảo vệ chung và thống nhất dựa trên thủ tục chung về tị nạn và cấp tình trạng đồng nhất cho những người được cấp bảo vệ quốc tế. Chương trình nhấn mạnh đặc biệt đến nhu cầu thúc đẩy tình đoàn kết hiệu quả giữa các quốc gia EU, đặc biệt với các quốc gia thành viên đang phải đối mặt với áp lực và nhấn mạnh vai trò trung tâm của Văn phòng Hỗ trợ Tị nạn Châu Âu mới.
Bên cạnh đó, Hiệp ước Lisbon chính thức công nhận vai trò tiên phong của Hội đồng Châu Âu trong việc "xác định các hướng dẫn chiến lược để lập kế hoạch hành pháp và lập pháp trong lĩnh vực tự do, an ninh và công lý" (theo Điều 68
15 Trích trong phần lời nói đầu của Hiệp ước Lisbon về việc sửa đổi Hiệp ước Liên minh Châu Âu và Hiệp ước thành lập Cộng đồng chung Châu Âu.
Trang web: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A12007L%2FTXT. Ngày truy cập: ngày 07/05/2017.
TFEU). Vào tháng 6 năm 2014, Hội đồng Châu Âu đã xác định rõ các hướng dẫn này trong những năm tới, dựa trên tiến trình đạt được của Chương trình Stockholm. Hội đồng nhấn mạnh rằng cần phải ưu tiên tuyệt đối việc chuyển đổi và thực hiện có hiệu quả Hệ thống Tị nạn chung Châu Âu.
Một số quy chế, chỉ thị thuộc Hệ thống tị nạn chung Châu Âu hiện hành:
Quy chế (EU) số 603/2013 (hay còn gọi là Quy chế EURODAC – Eurodac Regulation) của Nghị viện Châu Âu và của Hội đồng ngày 26/06/2013 về việc thành lập
“Eurodac” để so sánh dấu vân tay nhằm áp dụng có hiệu quả Quy chế (EU) số 604/2013, thiết lập các tiêu chí và cơ chế xác định quốc gia thành viên có trách nhiệm xem xét đơn đăng ký bảo hộ quốc tế nộp tại một trong các quốc gia thành viên; và yêu cầu so sánh với dữ liệu Eurodac bởi cơ quan thực thi pháp luật của Quốc gia thành viên và Europol cho các mục đích thực thi pháp luật. Và sửa đổi Quy chế (EU) số 1077/2011 thành lập một Cơ quan Châu Âu về quản lý hoạt động của các hệ thống Công nghệ thông tin quy mô lớn trong lĩnh vực tự do, an ninh và thực thi công lý. Quy chế (EU) số 603/2013 sẽ bắt đầu áp dụng hai năm kể từ ngày bắt đầu có hiệu lực và bãi bỏ Quyết định trước đây của Hội đồng (EC) số 2725/2000 và Quyết định thực hiện (EC) số 407/2002;
Hình ảnh 1: Sơ đồ sửa đổi các văn kiện của CEAS từ năm 2000-2015 (16)
16 Nguồn: Nghiên cứu về thực hiện CEAS của Ban Chính sách – Nghị viện Châu Âu, trang 19. Trang web:
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/556953/IPOL_STU(2016)556953_EN.pdf. Ngày truy cập:
27/05/2017.
Quy chế (EU) số 604/2013 (hay còn gọi là Quy chế Dublin III – Dublin III Regulation) của Nghị viện Châu Âu và Hội đồng ngày 26/06/2013 về việc thiết lập các tiêu chuẩn và cơ chế để xác định các nước thành viên có trách nhiệm kiểm tra đơn đề nghị bảo hộ quốc tế nộp tại một trong các nước thành viên của một nước thứ ba hoặc người không quốc tịch;
Quy chế (EU) số 439/2010 (hay còn gọi Quy chế văn phòng EASO - EASO Regulation) của Nghị viện và Hội đồng Châu Âu ngày 19/05/2010 thành lập Văn phòng Hỗ trợ Tị nạn Châu Âu - EASO;
Chỉ thị số 2013/33/EU (hay còn gọi là Chỉ thị về Điều kiện tiếp nhận – Recast Reception Conditions Directive) của Nghị viện và Hội đồng Châu Âu ngày 26/06/2013 đề ra các tiêu chuẩn, điều kiện về việc tiếp nhận người nộp đơn bảo hộ quốc tế (Chỉ thị 2013/33/EU sẽ bãi bỏ Chỉ thị Hội đồng 2003/9/EC và có hiệu lực từ ngày 21/07/2015);
Chỉ thị số 2013/32/EU (hay còn gọi là Chỉ thị về Thủ tục, quy trình tị nạn – Recast Asylum Procedures Directive) của Nghị viện và Hội đồng Châu Âu ngày 26/06/2013 đề ra các thủ tục chung để cấp và thu hồi bảo vệ quốc tế (Chỉ thị 2013/32/EU sẽ bãi bỏ Chỉ thị 2005/85/EC và có hiệu lực từ ngày 21/07/2015);
Chỉ thị số 2011/95/EU (hay còn gọi là Chỉ thị về Tiêu chuẩn – Recast Qualifications Directive) của Nghị viện và Hội đồng Châu Âu ngày 13/12/2011 đề ra tiêu chuẩn để xác định của công dân nước thứ ba hoặc người không quốc tịch được hưởng sự bảo vệ quốc tế theo tình trạng dành cho người tị nạn hoặc cho những người đủ điều kiện được hưởng sự bảo vệ bổ sung hoặc được hưởng trong phạm vi bảo vệ được cấp (Chỉ thị 2011/95/EU sẽ bãi bỏ Chỉ thị Hội đồng 2004/83/EC và có hiệu lực từ ngày 21/12/2013);
Chỉ thị số 2008/115/EC của Nghị viện và Hội đồng Châu Âu ngày 16/12/2008 đề ra các tiêu chuẩn và thủ tục chung ở các nước thành viên về việc trao trả lại những công dân nước thứ ba nhập cư bất hợp pháp;
Chỉ thị Hội đồng số 2001/55/EC (hay còn gọi là Chỉ thị về Bảo vệ tạm thời – Temporary Protection Directive) ngày 20/07/2001 đề ra các tiêu chuẩn tối thiểu để cấp bảo vệ tạm thời trong trường hợp có một làn sóng người di cư lớn và về các biện pháp thúc đẩy sự cân bằng của các nỗ lực giữa các nước thành viên trong việc tiếp nhận những người này và chịu ảnh hưởng hậu quả từ việc tiếp nhận đó.
Chỉ thị Hội đồng số 2011/51/EU (hay còn gọi là Chỉ thị về Cư trú dài hạn – Long-term Directive) đề cập đến tình trạng của một công dân nước thứ ba là những
người cư trú dài hạn, sửa đổi Chỉ thị 2003/109/EC của Nghị viện và Hội đồng Châu Âu.
Quyết định của Hội đồng (EU) số 2015/1601 ngày 22/09/2015, và Quyết định (EU) số 2015/1523 (hay còn gọi là Quyết định Tái định cư) ngày 14/09/2015 thiết lập các biện pháp tạm thời trong vấn đề bảo vệ quốc tế vì lợi ích của Ý và Hy Lạp;
Quyết định (EU) số 516/2014 của Nghị viện và Hội đồng Châu Âu ngày 16/04/2014 về việc thành lập Quỹ Tị nạn, Di cư và Hội nhập, sửa đổi Quyết định của Hội đồng số 2008/381/EC và bãi bỏ các Quyết định số 573/2007/EC và số 575/2007/EC của Nghị viện và Hội đồng Châu Âu và Quyết định của Hội đồng 2007/43/EC;
Quyết định (EU) số 514/2014 của Nghị viện Châu Âu và của Hội đồng ngày 16/04/2014 quy định các điều khoản chung về Quỹ Tị nạn, Di cư và Hội nhập và về công cụ hỗ trợ tài chính cho hợp tác cảnh sát, ngăn ngừa, phòng chống tội phạm, và quản lý khủng hoảng;
Để đối phó với thảm kịch con người di dân, tị nạn diễn ra trên Địa Trung Hải, Ủy ban đã thông qua Chương trình nghị Châu Âu về Di cư tháng 05/2015, nhằm tăng cường các chính sách tị nạn chung. Ủy ban đưa ra đề xuất tiếp theo đối với việc cải cách Hệ thống tị nạn chung Châu Âu, được trình bày trong hai gói đề xuất lập pháp vào tháng 5 và tháng 7 năm 2016.