CHƯƠNG 3: XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ASEAN VỀ NGƯỜI TỊ NẠN – BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ LIÊN MINH CHÂU ÂU
3.1. Cơ sở xây dựng pháp luật ASEAN về người tị nạn
3.1.1. So sánh giữa hệ thống pháp luật ASEAN và EU
*) Những điểm tương đồng:
- Giống như pháp luật của Liên minh Châu Âu, hệ thống pháp luật của ASEAN là tổng thể các nguyên tắc và quy phạm pháp luật do ASEAN xây dựng và ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ của cộng đồng ASEAN trên mọi lĩnh vực kinh tế, chính trị - an ninh, văn hóa – xã hội.
- Hệ thống pháp luật của EU và ASEAN là khung pháp lý cơ bản cho các hoạt động chung của Liên minh Châu Âu và Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á – ASEAN và cho các văn bản pháp luật quốc gia của các quốc gia thành viên.
*) Những điểm khác nhau:
Bên cạnh những điểm tương đồng, ASEAN và EU có rất nhiều điểm khác biệt trong hệ thống pháp luật. Chính những điểm khác biệt đã tạo nên sự đa dạng, sáng tạo và khác biệt giữa ASEAN và EU. ASEAN có thể học hỏi những sự khác biệt của EU, tiếp thu, chuyển hóa và vận dụng cho phù hợp với văn hóa, chính trị của mình. Cụ thể những điểm khác biệt như sau:
- Về hình thức của pháp luật: Hệ thống pháp luật của Liên minh Châu Âu bao gồm nguồn luật thành văn (Hiệp ước, chỉ thị, quy chế,...) và luật không thành văn (tập quán quốc tế, án lệ,...) nhưng hình thức của pháp luật Cộng đồng ASEAN chủ yếu là nguồn luật thành văn. Thực tiễn cho thấy, án lệ là một nguồn rất ít được sử dụng trong pháp luật ASEAN, hơn nữa, các quốc gia rất ít sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN.
- Về tính ràng buộc của pháp luật: Pháp luật Châu Âu có giá trị bắt buộc với các quốc gia thành viên tùy thuộc vào các văn bản pháp luật, có những văn bản có
giá trị bắt buộc đối với tất cả quốc gia thành viên như Hiệp ước, Quy chế,.... nhưng nhiều văn bản chỉ có giá trị bắt buộc đối với các chủ thể được chỉ định rõ trong văn bản như Chỉ thị, Quyết định,.... Trong khi đó, pháp luật của Cộng đồng ASEAN chủ yếu mang tính đề ra phương hướng, mục tiêu hơn là mang tính bắt buộc, ràng buộc pháp lý và các văn bản có giá trị bắt buộc như nhau.
- Về hiệu lực pháp lý của hệ thống pháp luật Liên minh Châu Âu cao hơn luật pháp quốc gia thành viên và có hiệu lực trực tiếp đối với cá nhân, pháp nhân,...của quốc gia thành viên mà không cần quốc gia phải nội luật hóa như các quyết định của Hội đồng Bộ trưởng Châu Âu. Trong khi đó, hệ thống pháp luật của Cộng đồng ASEAN tuy cũng có hiệu lực cao hơn nội luật nhưng lại không thể áp dụng trực tiếp, các quốc gia thành viên phải chuyển hóa thành luật quốc gia mới có thể áp dụng trực tiếp cho các cá nhân, pháp nhân,...
- Về phạm vi lĩnh vực điều chỉnh: Pháp luật của EU ngoài điều chỉnh các quan hệ giữa các quốc gia thành viên còn điều chỉnh quan hệ giữa các thể nhân, các công dân Châu Âu đối với những lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật Liên minh. Trong khi đó, pháp luật Cộng đồng ASEAN chưa đi sâu vào như vậy, mà chỉ điều chỉnh mối quan hệ giữa các quốc gia thành viên và ngoài ra là giữa ASEAN với đối tác ngoài ASEAN. Tuy nhiên, hiện nay, pháp luật ASEAN cũng đang làm tốt vai trò điều chỉnh mối quan hệ phát sinh giữa quốc gia thành viên để hợp tác xây dựng một ASEAN hòa bình và phát triển bền vững.
Bên cạnh đó, pháp luật Liên minh Châu Âu chủ yếu điều chỉnh các vấn đề liên quan đến kinh tế rồi mới đến chính trị và được quy định cụ thể chứ không chung chung trên ba phương diện lớn như pháp luật ASEAN (Kinh tế, An ninh – chính trị, Văn hóa – Xã hội). Như vậy, nội dung quy định của pháp luật ASEAN tuy rộng lớn và bao quát nhưng chỉ mang tính chung chung, hoạt động chưa thực sự hiệu quả vì chưa điều chỉnh cụ thể được các vấn đề cốt lõi bên trong, chưa đi sâu vào giải quyết vấn đề tận gốc rễ. Điều này dễ gây ra sự lúng túng trong hoạt động áp dụng pháp luật nếu có sự tranh chấp xảy ra.
- Về xây dựng và ban hành pháp luật: Pháp luật ASEAN xây dựng trên cơ sở đồng thuận của tất cả các quốc gia thành viên theo Điều 20 Hiến chương ASEAN năm 2007 “Việc ra quyết định dựa trên tham vấn và đồng thuận là một nguyên tắc cơ bản của ASEAN”. Điều này đảm bảo cho tất cả các quốc gia trong ASEAN có quyền bình đẳng với nhau đối với việc quyết định các vấn đề chung của cả cộng
đồng nhưng đôi khi làm chậm tiến trình hợp tác do sự khác biệt văn hóa – xã hội,...
giữa các quốc gia.
Còn Liên minh Châu Âu lại xây dựng pháp luật theo nguyên tắc “đồng thuận kép” – quyết định được thông qua khi có đa số quốc gia bỏ phiếu thuận. Nguyên tắc này vừa đảm bảo các quyết định của Liên minh Châu Âu được thông qua nhanh chóng và kịp thời; ngoài ra còn đảm bảo lợi ích và chủ quyền của đa số các quốc gia thành viên EU.
- Về cơ chế thực thi và đảm bảo pháp luật: Cơ chế của ASEAN không chặt chẽ bằng cơ chế của EU. Các văn bản của ASEAN chủ yếu không bắt buộc mà chỉ mang tính khuyến nghị các quốc gia và cần các quốc gia nội luật hóa mới có thể áp dụng được. Cơ chế thực thi và đảm bảo pháp luật của ASEAN chủ yếu thực hiện thông qua các cơ quan trong nước (154).
*) Nguyên nhân ảnh hưởng đến sự khác biệt của hai hệ thống pháp luật là:
- Bối cảnh và thời gian ra đời: Thời gian ra đời của hai tổ chức EU và ASEAN cách nhau đến gần 2 thập kỷ (EU năm 1951, còn ASEAN năm 1967), cả hai tổ chức này đều chịu sự chi phối của trật tự thế giới hai cực Yanta thời chiến tranh lạnh. Tuy nhiên, mục tiêu thành lập EU là đảm bảo hoà bình bền vững cho Châu Âu, giải quyết cơ bản mâu thuẫn của hai cường quốc Đức và Pháp, tăng cường hợp tác kinh tế, liên kết các ngành sản xuất cơ bản của Pháp, Đức và 4 nước đồng minh khác là Bỉ, Italia, Hà Lan, Lucxambua. Như vậy, sự thống nhất Châu Âu được thực hiện bắt đầu từ lĩnh vực kinh tế, thương mại.
Còn mục tiêu thành lập của ASEAN lại khác, 5 nước ASEAN lúc đó đã hợp tác đứng về phía đồng minh Mỹ chống lại Việt Nam và các nước xã hội chủ nghĩa khác như Trung Quốc, Liên Xô. Ngoài ra, sự thành lập ASEAN còn có mục tiêu nữa là hợp tác chống lại tình trạng bạo động và bất ổn tại những nước thành viên.
Như vậy, mục tiêu chính thành lập ASEAN là nhằm vào an ninh, chính trị, chịu sự ảnh hưởng sâu sắc của cuộc chiến tranh lạnh.
- Nguyên tắc, mức độ liên kết và trình độ của các thành viên EU và ASEAN
+ Về nguyên tắc, mức độ của liên kết: EU xây dựng trên nguyên tắc liên bang, mức độ liên kết được bắt đầu từ kinh tế, dần dần chuyển sang chính trị; xây dựng các thể chế chung vững chắc, đồng thời giữ vai trò hạt nhân, bản sắc dân tộc
154 Xem thêm trong phần Cơ chế bảo vệ nhân quyền ở ASEAN trong Mục 3.2.1.2 của Luận văn.
của các nước thành viên, trên cơ sở luật pháp vững vàng. Còn các nước ASEAN đề ra nguyên tắc liên kết kiểu hợp bang, lỏng lẻo về xây dựng thể chế chung mà vẫn giữ vững vai trò độc lập của các nước thành viên, theo nguyên tắc đồng thuận, bắt đầu từ mức độ liên kết về an ninh, chính trị, sau đó dần dần chuyển sang liên kết kinh tế, văn hoá, xã hội, nhưng chưa đạt được những hiệu quả vững chắc.
Kể từ khi ra đời đến nay, EU đã trải qua quá trình phát triển hơn 50 năm, còn ASEAN hơn 40 năm, nguyên tắc liên kết của 2 tổ chức khu vực này đã dần dần được điều chỉnh theo hướng phù hợp với xu thế toàn cầu hoá, hợp tác và phát triển của thế giới. Các nước EU ngày càng liên kết chặt chẽ có hiệu quả và sâu sắc hơn, còn các nước ASEAN đã tích cực điều chỉnh theo xu hướng xây dựng một liên minh chính trị, kinh tế, văn hoá – xã hội vững chắc, sự liên kết ngày càng có hiệu quả, sâu sắc, chặt chẽ hơn, chiếm địa vị cao và có uy tín trên trường quốc tế.
+ Sự chênh lệch về trình độ phát triển giữa các thành viên: Thời điểm năm 1951, khi 6 nước Châu Âu cùng nhau thành lập Cộng đồng Than - Thép Châu Âu (ECSC), trình độ phát triển của những những nước này đã rất cao so với mức độ chung của thế giới. Qua 6 lần mở rộng, tuy trình độ phát triển của EU 27 có sự không đồng đều nhưng so với trình độ phát triển chung của thế giới, các nước này vẫn xếp vào loại trung bình. Trong khi đó, xét về kinh tế, trình độ phát triển vào thời điểm ra đời (08/08/1967), các nước ASEAN nói chung ở mức độ thấp so với mặt bằng chung trên thế giới.
- Các thiết chế của EU và ASEAN:
Các thiết chế của EU giống như ASEAN, ban đầu khá đơn giản. Sự khác nhau giữa hai bên về cơ cấu là đương nhiên và do những nhân tố đặc thù qui định.
Hiện nay ASEAN hoạt động với 9 cơ quan chính thức: Hội nghị Cấp cao, Hội nghị Ngoại trưởng, Hội nghị Bộ trưởng Kinh tế, Hội nghị Bộ trưởng chuyên ngành, Hội nghị Quan chức cấp cao, Ban Thư ký, Hội nghị sau Hội nghị Bộ trưởng, Diễn đàn Hợp tác An ninh khu vực, Hội đồng AFTA. Còn cơ cấu tổ chức của EU gồm các thiết chế chủ yếu sau: Hội đồng châu Âu, Hội đồng Bộ trưởng, Uỷ ban châu Âu, Nghị viện Châu Âu, Toà án Châu Âu, Toà Kiểm toán Châu Âu,...
Nhìn về thiết chế bộ máy của EU và ASEAN, có thể thấy rằng sự khác biệt không phải ở cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ, mà ở tính chất của toàn hệ thống.
Hệ thống tổ chức của EU là một thiết chế chặt chẽ được hình thành và phát triển dần dần qua các Hiệp ước Paris (1951), Roma (1957), Đạo luật Châu Âu thống nhất (SEA) năm 1986, Hiệp ước Maastricht (1992), Hiệp ước Amsterdam (1997), Hiệp
ước Nice (2001) và Hiệp ước thiết lập Hiến pháp (2004),... theo hướng tạo ra một Châu Âu thống nhất theo kiểu liên bang. Rõ ràng các thể chế của EU được cấu tạo mang hai dạng thức liên bang và hợp bang (tức là liên kết giữa các chính phủ), nhưng dạng thức liên bang, siêu quốc gia là nổi trội. Ngược lại, ở Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN), các thể chế được cấu trúc chủ yếu là “liên kết giữa các chính phủ” - hợp bang, còn liên bang (nhà nước siêu quốc gia) có rất ít.
Chính vì vậy, sự liên kết của EU chặt chẽ hơn, mang đậm dấu ấn pháp lý, luật pháp nghiêm minh, quy chế rõ ràng. Còn liên kết của ASEAN lỏng lẻo hơn, không được đảm bảo bằng pháp lý rõ ràng, chỉ được đảm bảo trên nguyên tắc đồng thuận, nên yếu tố tự quyết của các nước thành viên là rất lớn. Ngày 31/12, ASEAN đã chính thức thành lập Cộng đồng ASEAN, phương thức hoạt động vẫn dựa trên nguyên tắc đồng thuận. Tuy nhiên, mục tiêu tổng quát của Cộng đồng ASEAN là xây dựng hiệp hội thành một tổ chức hợp tác liên chính phủ ở mức sâu rộng và nhiều ràng buộc hơn trên cơ sở pháp lý là Hiến chương ASEAN. Cộng đồng được hình thành dựa trên 3 trụ cột Cộng đồng Chính trị - An ninh, Cộng đồng Kinh tế và Cộng đồng Văn hóa –Xã hội.