CHƯƠNG 3: XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ASEAN VỀ NGƯỜI TỊ NẠN – BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ LIÊN MINH CHÂU ÂU
3.2. Xây dựng pháp luật ASEAN về người tị nạn
3.2.1. Tình hình về người tị nạn và thực trạng pháp luật về người tị nạn của
3.2.1.2. Các quy định pháp luật có liên quan đến người tị nạn của ASEAN hiện nay
Hiện nay, chưa có văn bản pháp luật cụ thể nào của ASEAN về vấn đề người tị nạn bởi đây là một nội dung hết sức mới mẻ, bên cạnh đó, vấn đề này lại chưa chiếm được sự quan tâm của hầu hết các nước thành viên ASEAN, chưa ảnh hưởng nghiêm trọng cho các quốc gia thành viên khác ngoài những quốc gia có liên quan.
Ví dụ sự kiện khủng hoảng người tị nạn Rohingya, chỉ có các quốc gia như Mianmar, Thái Lan, Malaysia, Indonesia có liên quan có hành động cung cấp thực phẩm, tiếp nhận một số người tị nạn tuy số lượng tiếp nhận không đáng kể. Theo đánh giá của Liên hợp quốc, cuộc khủng hoảng tị nạn có thể bùng phát trở lại và điều này chỉ là vấn đề thời gian khi chính phủ các nước trong khu vực Đông Nam Á chưa có hành động cụ thể nào để chuẩn bị đối phó với cuộc khủng hoảng như trên..
ASEAN mới chỉ có các văn bản để đảm bảo cơ chế nhân quyền nói chung và một số nội dung liên quan đến quản lý di cư và kiểm soát biên giới. Cụ thể:
*) Tuyên bố Nhân quyền của ASEAN:
Ngày 18-11-2012, tại Phnôm Pênh, Cam-pu-chia, lãnh đạo các nước ASEAN đã ký thông qua Bản Tuyên ngôn Nhân quyền ASEAN. Đây là văn kiện đầu tiên của ASEAN nhằm tạo khuôn khổ chung cho tăng cường hợp tác ASEAN về thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền của Hiệp hội. Văn kiện này do AICHR chắp bút.
Điều 16 của Tuyên bố khẳng định rằng “Mọi người đều có quyền đề nghị cho tị nạn và tị nạn ở một quốc gia khác theo luật quốc gia đó và các điều ước quốc tế liên quan”. Tuy nhiên, các thành viên ASEAN đã miễn cưỡng đặt vấn đề xin tị nạn là một chương trình nghị sự chính thức của ASEAN vì cho rằng nó sẽ vi phạm nguyên tắc “không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia thành viên”.
*) Tuyên bố ASEAN về bảo vệ và thúc đẩy quyền của người lao động di trú:
Hướng tới việc bảo vệ quyền của người lao động di trú, năm 1990 Liên Hợp quốc đã ban hành Công ước của Liên hợp quốc về các quyền của người lao động di trú và thành viên trong gia đình họ; sau đó, tổ chức Lao động quốc tế ILO cũng đã ban hành hai Công ước số 97 và 143 cũng hướng tới vấn đề bảo vệ quyền của người lao động di trú.
Đối với ASEAN, tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 12 tổ chức tại Cebu, Philippine vào tháng 01/2007 đã nhất trí thông qua tuyên bố ASEAN về việc Thúc đẩy và Bảo vệ các quyền của người lao động di trú. Tuyên bố này được xây dựng trên cơ sở những cam kết của các nước ASEAN như Kế hoạch Hành động
Viên-chăn kéo dài sáu năm từ 2004 – 2010, Xây dựng một văn kiện chung của ASEAN về bảo vệ và thúc đẩy các quyền của người lao động di trú. Ngoài việc thừa nhận những quyền, và nguyên tắc chung theo ba văn bản pháp lý trên thì nội dung chủ yếu của Tuyên bố là cụ thể hóa những nghĩa vụ của các nước nhận lao động và các nước gửi lao động và những cam kết chung của ASEAN trong việc bảo vệ và thúc đầy các quyền của người lao động di trú và thành viên gia đình họ.
*) Cơ chế bảo vệ nhân quyền ở ASEAN (158):
- Bảo vệ quyền con người bằng cơ quan nhân quyền quốc gia:
Trong khu vực hiện có 5 quốc gia thuộc ASEAN đã thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia (NHRI) với mô hình “Ủy ban nhân quyền”, dựa trên cơ sở pháp lý là các quy định của Hiến pháp và/hoặc các đạo luật riêng, và chúng đều có chức năng bán tư pháp (có thẩm quyền tài phán và giải quyết khiếu kiện). Vai trò của các cơ quan này trong việc bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền nói chung, các quyền dân sự, chính trị nói riêng tại các quốc gia được khái quát như sau: Ủy ban nhân quyền quốc gia (Komnas HAM) được thành lập từ năm 1993 của Indonesia; Ủy ban nhân quyền (SUHAKAM) chính thức ra mắt và hoạt động vào tháng 4/2000 của Malaysia; Ủy ban nhân quyền (CHRP) được thành lập năm 1987 của Philippines; Ủy ban nhân quyền quốc gia (NHRCT) bắt đầu hoạt động từ tháng 7/2001 của Thái Lan.
Các cơ quan quốc gia này đã hoạt động và có được những thành công nhất định trong lĩnh vực bảo vệ quyền con người. Tuy nhiên, chúng đều có chung những khó khăn đó là: Do không thuộc ưu tiên cao trong chương trình nghị sự chính trị và chưa được các cơ quan nhà nước khác coi trọng; Do nguồn lực tài chính hạn hẹp, chưa có tiến trình đưa các thủ phạm vi phạm nhân quyền nghiêm trọng ra công lý, tình trạng miễn trừ/không bị trừng phạt (impunity),...đã làm giảm tính hiệu quả của các cơ quan này; Do tình hình chính trị có nhiều bất ổn (đặc biệt là ở Thái Lan) đã làm ảnh hưởng không nhỏ tới hoạt động của các cơ quan này.
- Bảo vệ quyền con người thông qua hoạt động của các tổ chức xã hội:
Phong trào xã hội dân sự hầu như mới chỉ được khởi xướng từ một vài thập kỷ gần đây ở một số nước ASEAN. Không gian cho CSOs tại các nước thành viên tương đối khác biệt, phụ thuộc chủ yếu vào mức độ cởi mở của chính quyền. Tại các nước như Thái Lan, Philippines, CSOs có điều kiện phát triển thuận lợi từ vài
158 Vũ Công Giao, Nguyễn Minh Tâm (2016), Cơ chế bảo vệ quyền con người ở một số nước ASEAN và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật. Trang web: http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap- luat.aspx?ItemID=251. Ngày truy cập: ngày 05/08/2017.
thập niên qua; trong khi ở một số nước khác thì chỉ khoảng một thập niên trở lại đây CSOs mới có điều kiện phát triển thuận lợi hơn (như Indonesia, Malaysia, Campuchia, Việt Nam). Các mạng lưới CSOs này không chỉ là diễn đàn chia sẻ thông tin giữa các thành viên mà còn góp phần tăng cường hiệu quả trong việc vận động, thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người trong toàn khu vực. Nhìn chung, cùng với xu hướng phát triển và sự gia tăng vai trò của CSOs trên phạm vi quốc tế, CSOs trong khu vực ASEAN cũng đã có những bước tiến đáng kể trên nhiều mặt, ngày càng có vai trò tích cực hơn; và được coi là những chủ thể rất cần thiết để hướng tới sự minh bạch và bảo vệ, thúc đẩy các quyền con người.
- Bảo vệ quyền con người thông qua hoạt động giáo dục nhân quyền:
Trong lĩnh vực nhân quyền, hoạt động giáo dục nhân quyền (gồm cả nghiên cứu, giáo dục và thông tin về quyền con người) được cộng đồng quốc tế xem như là một biện pháp cốt yếu, mang tính chiến lược để bảo đảm thực hiện có hiệu quả các tiêu chuẩn nhân quyền. Ở các quốc gia ASEAN, hoạt động giáo dục nhân quyền cũng đã được quan tâm ở những mức độ khác nhau. Một số nước thực hiện hoạt động này tương đối sớm và đã xây dựng cả kế hoạch/ chiến lược hành động quốc gia như Indonesia, Philippines và Thái Lan. Nhìn chung, các nước đều đã đưa những nội dung về nhân quyền, đặc biệt là quyền của trẻ em, vào các chương trình giáo dục phổ thông và đại học. Giáo dục nhân quyền có thể hướng đến mọi đối tượng trẻ em hoặc hướng tới một nhóm cụ thể (thiểu số, khuyết tật...). Cùng với giáo dục chính quy trong nhà trường, hoạt động giáo dục nhân quyền còn được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác trong xã hội (các phương tiện truyền thông, tổ chức phi chính phủ, tổ chức tôn giáo...).
- Cơ chế khu vực để bảo vệ nhân quyền ở các nước ASEAN:
Hiện nay, trong khu vực ASEAN có ba cơ chế bảo vệ nhân quyền gồm: Ủy ban liên chính phủ ASEAN về nhân quyền (AICHR); Ủy ban thực hiện Tuyên bố ASEAN về bảo vệ và thúc đẩy các quyền của người lao động di trú (ACMW); và Ủy ban thúc đẩy và bảo vệ quyền phụ nữ và trẻ em ASEAN (ACWC). Nhìn chung, vai trò của các cơ chế này đối với vấn đề nhân quyền trong khu vực là khá hạn chế, mới chỉ dừng lại ở chức năng tư vấn. Để mở rộng thẩm quyền của các cơ chế này (như tiếp nhận khiếu nại, tổ chức điều tra, ra khuyến nghị, phán quyết…) sẽ cần thêm nhiều thời gian và những nỗ lực cụ thể.
Tóm lại, một số thách thức mà các cơ chế trên của ASEAN đã và đang phải đối mặt đó là: (i) Sự khác biệt về hệ thống chính trị, mức độ tự do và dân chủ giữa
các quốc gia; (ii) Quan điểm, cách nhìn nhận về tính phổ quát, tính đặc thù của vấn đề nhân quyền và mức độ thực hiện các nghĩa vụ, cam kết nhân quyền; (iii) Nguyên tắc “không can thiệp vào công việc nội bộ” và tính chính trị trong mối quan hệ giữa các quốc gia về vấn đề nhân quyền; (iv) Vai trò của xã hội dân sự ở mỗi quốc gia cũng như trong khu vực còn mờ nhạt trong việc tác động, ảnh hưởng đến các chính sách của ASEAN và của mỗi quốc gia về nhân quyền. Như vậy, cơ chế bảo vệ nhân quyền nói chung của ASEAN vẫn đang còn gặp rất nhiều khó khăn, thách thức và càng chưa thể bảo vệ được cho người tị nạn nói riêng. Chính vì vậy, ASEAN cần phải học hỏi kinh nghiệm từ Liên minh Châu Âu để xây dựng một khung pháp lý riêng dành cho người tị nạn để giải quyết những vấn đề liên quan đến người tị nạn và tránh những khủng hoảng người tị nạn tại Đông Nam Á trong tương lai.