CHƯƠNG 2: NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT LIÊN MINH CHÂU ÂU VỀ NGƯỜI TỊ NẠN
2.2. Tiêu chuẩn dành cho bảo hộ quốc tế
Người đề nghị cấp tình trạng tị nạn và bảo vệ bổ sung hoặc trường hợp khác được gọi chung là đề nghị cấp bảo hộ quốc tế; được đề nghị bởi công dân nước thứ ba hoặc người không quốc tịch, điều chỉnh bởi Chỉ thị 2011/95/EU (hay còn gọi là Chỉ thị về Tiêu chuẩn số 2011/95/EU). Trong đó, thiết lập các tiêu chuẩn chung để cấp bảo hộ quốc tế cho những người đề nghị đủ điều kiện. Những người đề nghị cấp bảo hộ quốc tế sẽ phải nộp đơn tới cơ quan chính quyền của quốc gia cấp bảo hộ.
Đồng thời, họ có nghĩa vụ cung cấp tất cả các tài liệu cần thiết để chứng minh cho đơn đề nghị bảo hộ quốc tế, bao gồm các thông tin về việc người nộp đơn đã chịu, hoặc có thể phải chịu hành hạ, ngược đãi hoặc tổn hại (43).
Theo Chỉ thị về Tiêu chuẩn, sự ngược đãi có thể gây ra bởi nhà nước, đảng, các tổ chức kiểm soát nhà nước, hoặc các tổ chức kiểm soát một phần đáng kể của lãnh thổ. Nó cũng có thể bao gồm các tổ chức phi chính phủ nếu họ không thể hoặc không sẵn sàng bảo vệ nạn nhân của ngược đãi (44). Các cơ quan quốc gia thành viên phải hợp tác với người nộp đơn và đánh giá trên cơ sở từng trường hợp cụ thể cho dù người nộp đơn xin cấp bảo hộ quốc tế để trở thành người tị nạn trong phạm vi của Khoản a Điều 1 của Công ước Geneva hay một người đủ điều kiện để được bảo vệ bổ sung.
Người làm đơn đề nghị cấp bảo hộ quốc tế, tùy theo hoàn cảnh hoặc theo các tài liệu chứng minh, có thể được cấp theo các tình trạng sau: tình trạng tị nạn, tình trạng bảo vệ bổ sung (trong trường hợp không được cấp tình trạng tị nạn) hoặc trường hợp được hưởng một số quyền trong phạm vi được cấp. Cụ thể như sau:
2.2.1. Tiêu chuẩn để được cấp tình trạng tị nạn:
Trước hết, theo Khoản d Điều 2 – Chỉ thị về Tiêu chuẩn 2011/95/EU căn cứ dựa trên Khoản a Điều 1 Công ước Geneva, người tị nạn được hiểu là:
“Người tị nạn là một công dân nước thứ ba (45), người mà có một sự sợ hãi có cơ sở về việc bị ngược đãi vì lý do chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch, quan điểm chính
43 Xem Khoản 1, 3 Điều 4 Chỉ thị về Tiêu chuẩn2011/95/EU
44 Xem Điều 6 Chỉ thị về Tiêu chuẩn số 2011/95/EU.
45 Trong điều trên, công dân thứ ba đề cập đến là những công dân của các nước không phải là thành viên của Liên minh Châu Âu theo Điều 2 Quyết định 604/2013 của Nghị viện và Hội đồng Liên minh Châu Âu. Cụ thể, thuật ngữ “nước thứ
trị hoặc là thành viên của một nhóm xã hội đặc biệt, đang ở bên ngoài lãnh thổ quốc gia mình mang quốc tịch và không thể hoặc, bởi vì có nỗi lo sợ như vậy, nên không muốn nhận sự bảo hộ từ quốc gia đó, hoặc một người không quốc tịch, đang ở ngoài lãnh thổ quốc gia họ đã thường trú cũng vì những lý do tương tự đã đề cập ở trên, nên không thể hoặc, do sợ hãi như vậy, không muốn quay trở lại nước mà họ thường trú. Không áp dụng đối với những trường hợp tại Điều 12” (46).
“Tình trạng tị nạn là sự công nhận của một quốc gia thành viên EU đối với công dân của nước thứ ba hoặc người không quốc tịch với tư cách là người tị nạn”
(47);
Điều 13 của Chỉ thị về Tiêu chuẩn 2011/95/EU quy định quốc gia thành viên sẽ cấp tình trạng tị nạn cho công dân nước thứ ba hoặc người không quốc tịch nếu họ đáp ứng các tiêu chuẩn tại Chương II và Chương III. Cụ thể các tiêu chí như sau:
1. Người nộp đơn phải đối mặt với nỗi sợ hãi bị ngược đãi có cơ sở. Và cơ sở của sự ngược đãi xuất phát từ các lý do liên quan đến chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch của người nộp đơn hoặc là thành viên trong một nhóm xã hội đặc thù.
Theo Điều 10 Chỉ thị về Tiêu chuẩn có quy định về các yếu tố đánh giá lý do bị ngược đãi bởi các quốc gia cấp tình trạng tị nạn, các quốc gia thành viên sẽ dựa vào các yếu tố sau đây khi đánh giá các lý do bị ngược đãi:
Khái niệm về chủng tộc sẽ bao gồm các cân nhắc, đánh giá về màu da, nguồn gốc, hoặc thành viên của một nhóm dân tộc đặc biệt.
Khái niệm về tôn giáo sẽ bao gồm việc niềm tin thần học, phi thần học và niềm tin thần thánh, sự tham gia hoặc kiêng cữ hoặc sự thờ phụng chính thức ở nơi riêng tư hoặc ở nơi công cộng, riêng lẻ hoặc trong cộng đồng với những người khác, các hành vi tôn giáo khác,...
Khái niệm về quốc tịch không bị giới hạn bởi quyền công dân nếu có hoặc thiếu nó, nhưng đặc biệt bao gồm các thành viên của một nhóm được xác định dựa trên bản sắc văn hoá, dân tộc hoặc ngôn ngữ, địa lý chung hoặc nguồn gốc chính trị hoặc mối quan hệ với dân số một quốc gia khác.
ba” được sử dụng trong các Điều ước, trong đó có nghĩa là một nước không phải là thành viên của Điều ước. Ý nghĩa này bắt nguồn từ “quốc gia thứ ba” theo nghĩa không phải là thành viên của một hiệp định giữa hai quốc gia khác. Nói chung hơn, thuật ngữ này được sử dụng để chỉ một nước không phải là hai quốc gia cụ thể được đề cập đến.
(Nguồn tham khảo: https://www.eurofound.europa.eu/observatories/eurwork/industrial-relations-dictionary/third-country- nationals. Ngày truy cập: 05/05/2017)
46 Xem tại Khoản d Điều 2 Chỉ thị về Tiêu chuẩn số 2011/95/EU.
47 Xem tại Khoản e Điều 2 Chỉ thị về Tiêu chuẩn số 2011/95/EU.
Một nhóm sẽ được coi là thành lập một nhóm xã hội cụ thể và đặc biệt:
- Các thành viên của nhóm đó có chung một đặc điểm bẩm sinh, hoặc một bối cảnh chung không thể thay đổi, hoặc chia sẻ một đặc điểm hay niềm tin - đặc điểm cơ bản để nhận dạng hoặc lương tâm mà một người không nên buộc phải từ bỏ nó.
- Nhóm đó có một đặc điểm riêng biệt ở quốc gia có liên quan, bởi vì nó được nhận thức là khác biệt bởi xã hội xung quanh.
Tùy theo hoàn cảnh ở nước gốc, một nhóm xã hội cụ thể có thể bao gồm một nhóm dựa trên đặc điểm phổ biến của khuynh hướng giới tính. Khuynh hướng về giới tính không thể hiểu được là bao gồm các hành vi được coi là tội phạm theo luật quốc gia của các quốc gia thành viên. Các khía cạnh liên quan đến giới tính, bao gồm nhận dạng giới tính, sẽ được xem xét để xác định thành viên của một nhóm xã hội cụ thể hoặc xác định một đặc điểm của nhóm như vậy.
Khái niệm quan điểm chính trị sẽ bao gồm việc tổ chức ý kiến, suy nghĩ hay niềm tin vào một vấn đề liên quan đến các đối tượng là chủ thể ngược đãi đề cập trong Điều 6 và các chính sách hoặc phương pháp của họ, mặc dù ý kiến, suy nghĩ hoặc niềm tin được thực hiện bởi người nộp đơn.
Ngoài ra, khi đánh giá xem người nộp đơn có nỗi sợ hãi bị ngược đãi có căn cứ hay không thì phải đánh giá liệu người nộp đơn thực sự sở hữu đặc điểm chủng tộc, tôn giáo, quốc gia hoặc chính trị khiến người đó bị hành hạ bởi chủ thể hành hạ.
Như vậy, người nộp đơn không nhất thiết phải là người đã bị ngược đãi, nhưng nhìn nhận về mặt khách quan, họ có các đặc điểm là nguyên nhân khiến họ sẽ bị ngược đãi. Và nỗi sợ bị ngược đãi là có cơ sở và liên quan đến các lí do về chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch, hay quan điểm chính trị (48),...
2. Các hành vi ngược đãi phải mang tính chất nghiêm trọng, hoặc sự lặp lại nhiều lần của các hành vi này đã vi phạm nghiêm trọng các quyền cơ bản của con người, đặc biệt là các quyền đã được thỏa thuận là không được vi phạm theo Điều 15 Công ước Châu Âu về Nhân quyền (ECHR) (49). Bên cạnh đó, hành vi
48 Francesco Cherubini (2014), Asylum Law in the European Union, NXB Routledge, Anh, tr. 199. Trang web:
https://books.google.com.vn/books?id=G1ZWBQAAQBAJ&pg=PA198&lpg=PA198&dq=a+connection+between+the+r easons+mentioned+in+Article+10+and+the+acts+of+persecution+as+qualified+in+paragraph+1+of+this+Article+or+the +absence+of+protection+against+such+acts.&source=bl&ots=hIUwWpOOkx&sig=DJiHuik2t9Wq19tSUlK6LSsGHbQ
&hl=vi&sa=X&ved=0ahUKEwjN0eDtr-zTAhWMa7wKHT5-
D3cQ6AEIIDAA#v=onepage&q=a%20connection%20between%20the%20reasons%20mentioned%20in%20Article%20 10%20and%20the%20acts%20of%20persecution%20as%20qualified%20in%20paragraph%201%20of%20this%20Articl e%20or%20the%20absence%20of%20protection%20against%20such%20acts.&f=false. Ngày truy cập: 15/05/2017.
49 Điểm a Khoản 1 Điều 9 Chỉ thị Tiêu chuẩn 2011/95/EU.
ngược đãi là tổng hợp các vi phạm khác nhau, bao gồm cả những hành vi vi phạm quyền con người có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến cá nhân theo những cách tương tự các hành vi vi phạm quyền con người. (Theo Khoản 1 Điều 9 Chỉ thị về Tiêu chuẩn số 2011/95/EU).
Do đó, có hai yếu tố để ngược đãi tồn tại là: Thứ nhất là các quyền bị vi phạm phải là các quyền cơ bản của con người và thứ hai là các hành vi xâm phạm chúng phải vượt quá ngưỡng nhất định, gây ra những tổn hại nghiêm trọng.
Yếu tố đầu tiên được rút ra từ những văn bản quốc tế nhằm bảo vệ quyền con người: việc đề cập đến Khoản 2 Điều 15 ECHR có ý nghĩa lớn vì nó xác định rõ quyền sống, cấm hành hạ, cấm sử dụng lao động nô lệ và lao động cưỡng bức, và nguyên tắc về tính hợp pháp trong các vấn đề hình sự. Hơn nữa, việc sử dụng thuật ngữ “đặc biệt” của Chỉ thị Tiêu chuẩn 2011/95/EU, không phải nhằm hạn chế các quyền được các quốc gia thỏa thuận là không được vi phạm trong Điều 15 Công ước ECHR mà bởi vì những thỏa thuận quốc tế khác có chứa danh sách dài hơn các quyền không được vi phạm nhưng không thể đi đến thoả thuận, cũng như thực tế không bị coi là là điều kiện cần thiết để áp dụng Điểm a Khoản 1 Điều 9 Chỉ thị.
Những tổn hại nghiêm trọng có thể là hình phạt tử hình, hành hình, tra tấn hay hình phạt đối xử vô nhân đạo, đe dọa nghiêm trọng đến cá nhân trong những tình huống xung đột vũ trang quốc tế hoặc trong nước (50).
Theo Khoản 2 Điều 9 Chỉ thị EU số 2011/95/EU, các hành vi ngược đãi có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng đều tác động đến thể chất hoặc tinh thần nạn nhân bị ngược đãi, bao gồm: Các hành vi bạo lực thể chất hoặc tinh thần, bao gồm cả các hành vi bạo lực tình dục; Các biện pháp pháp lý, hành chính, cảnh sát và/hoặc tư pháp có tính phân biệt hoặc được thực hiện theo cách phân biệt; Truy tố hoặc trừng phạt không cân xứng hoặc phân biệt đối xử; Từ chối bồi thường theo thủ tục dẫn đến một hình phạt không cân xứng hoặc phân biệt đối xử; Truy tố hoặc trừng phạt vì từ chối thực hiện nghĩa vụ quân sự trong mâu thuẫn, nơi làm nghĩa vụ quân sự; Các hành vi có liên quan đến giới tính hay trẻ em.
3. Có mối liên hệ nhân quả tồn tại giữa các hành vi ngược đãi, hành hạ và lý do bị ngược đãi được đề cập tại Điều 10 Chỉ thị về Tiêu chuẩn (liên quan đến chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch, hoặc thành viên trong một nhóm xã hội) (51).
50 Francesco Cherubini (2014), Asylum Law in the European Union, NXB Routledge, Anh, tr. 196.
51 Khoản 3 Điều 9 Chỉ thị về Tiêu chuẩn số 2011/95/EU.
Tiêu chí thứ ba để đánh giá cấp quy chế tị nạn cho người nộp đơn là họ phải chứng minh được mối liên hệ nhân quả giữa các hành vi ngược đãi và các lý do bị ngược đãi. Tuy nhiên, các lý do bị ngược đãi phải là các lý do liên quan đến chủng tộc, tôn giáo hay quốc tịch, quan điểm chính trị,...
Như vậy, ba tiêu chí, điều kiện để người nộp đơn được cấp tình trạng tị nạn có liên kết chặt chẽ với nhau. Tiêu chí đầu tiên là người nộp đơn phải có nỗi sợ bị ngược đãi có cơ sở, lý do và lý do đó liên quan đến chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch,....; Tiêu chí thứ hai là những hành vi ngược đãi gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền của người nộp đơn; Tiêu chí thứ ba kết hợp giữa mối quan hệ nhân quả của Tiêu chí thứ nhất và thứ hai. Tức là hành vi bị ngược đãi xuất phát từ lý do liên quan đến chủng tộc, tôn giáo, quốc tịch,...
Ngoài ra, người nộp đơn để được cấp tình trạng tị nạn phải đang ở bên ngoài lãnh thổ nước mình mang quốc tịch hoặc nước thường trú. Và người nộp đơn không chấp nhận sự bảo hộ của các quốc gia này vì nếu trở về nhận bảo hộ, họ sẽ có nguy cơ bị ngược đãi bởi chính các quốc gia đó hoặc các tổ chức đang kiểm soát phần lớn quốc gia hoặc các tổ chức không thể, không muốn bảo vệ chống lại sự ngược đãi.
2.2.2. Tiêu chuẩn để được cấp tình trạng bảo vệ bổ sung:
Trước hết, “Tình trạng bảo vệ bổ sung là sự công nhận của một quốc gia thành viên EU đối với công dân của nước thứ ba hoặc người không quốc tịch với tư cách là người đủ điều kiện bảo vệ bổ sung” (52);
“Người đủ điều kiện bảo vệ bổ sung là công dân nước thứ ba hoặc người không quốc tịch tuy không đủ tiêu chuẩn để trở thành người tị nạn nhưng lý lịch của họ đã được xác minh và được tin rằng họ sẽ phải đối mặt với nguy cơ thực sự chịu những tổn hại nghiêm trọng nếu họ quay trở về nước gốc, nước họ thường trú và không thể, hoặc, do chịu rủi ro như vậy, không muốn nhận sự bảo hộ của quốc gia đó nữa. Không áp dụng đối với những trường hợp tại Điều 17 (1) và (2)” (53).
Để cấp tình trạng bảo vệ bổ sung (vì không đủ các tiêu chuẩn và điều kiện cấp tình trạng tị nạn), phải có cơ sở thực tế để tin rằng người nộp đơn sẽ đối mặt với một nguy cơ thực sự bị tổn thương nghiêm trọng hoặc bị ngược đãi nếu trở lại đất nước gốc của mình. Các tiêu chuẩn cho tình trạng bảo vệ bổ sung đối với một
“nguy cơ thực sự bị tổn thương nghiêm trọng” bao gồm hình phạt tử hình hoặc
52 Khoản g Điều 2 Chỉ thị về Tiêu chuẩn số 2011/95/EU.
53 Khoản f Điều 2 Chỉ thị về Tiêu chuẩn số 2011/95/EU.
hành hình, tra tấn hoặc những sự đối xử vô nhân đạo hay hành hạ khác hoặc trừng phạt, hoặc một mối đe dọa nghiêm trọng và cá nhân đối với trẻ chưa thành niên dẫn tới bạo lực trong trường hợp xung đột vũ trang theo Điều 15 Chỉ thị về Tiêu chuẩn.
Người nộp đơn phải cung cấp thông tin liên quan đến tuổi tác, lý lịch người nộp đơn bao gồm thân thích, danh tính, quốc tịch, quốc gia và địa điểm nơi ở trước đây, các đơn xin tị nạn trước đây, các tuyến đi lại, các giấy tờ đi lại và lý do xin bảo vệ quốc tế, mỗi đơn xin được kiểm tra riêng (54).