CHƯƠNG 2: NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT LIÊN MINH CHÂU ÂU VỀ NGƯỜI TỊ NẠN
2.3. Thủ tục cấp bảo hộ quốc tế
2.3.2. Việc phân bổ trách nhiệm của các quốc gia thành viên đối với những yêu cầu xin bảo hộ quốc tế
Quy chế số 604/2013 (hay còn gọi là Quy chế Dublin III) đã thiết lập quốc gia thành viên chịu trách nhiệm kiểm tra đơn xin tị nạn. Căn cứ vào Khoản 1 Điều 3 của Quy chế Dublin III các nước thành viên EU phải kiểm tra bất kỳ đơn đề nghị bảo hộ quốc tế được nộp bởi một công dân nước thứ ba hoặc người không quốc tịch và đơn xin phải được kiểm tra bởi một nước thành viên duy nhất. Quy chế Dublin 604/2013 ràng buộc các nước thành viên Liên minh Châu Âu và Na Uy, Iceland, Liechtenstein và Thụy Sĩ. Quy chế Dublin III điều chỉnh các đơn đề nghị bảo vệ quốc tế nộp ngày 01/01/2014, và tất cả các yêu cầu để trả lại người nộp đơn đề nghị bảo hộ quốc tế hoặc phụ trách trong trường hợp một nước thành viên mong muốn xem xét một đơn xin không phân biệt tiêu chí sau ngày 01/01/2014. Một Quy chế Dublin bổ sung đã được thông qua bởi Ủy ban tháng 01/2014 và có hiệu lực vào tháng 02/2014.
Các tiêu chí để xác định nước thành viên của Liên minh châu Âu nào có trách nhiệm xem xét đơn đề nghị bảo hộ quốc tế được áp dụng theo các thứ tự được liệt kê như trong Chương III quy định về tiêu chuẩn xác định trách nhiệm của các Cơ quan nhà nước như sau: (1) Sự hiện diện của các thành viên trong gia đình tại nước thành viên khác, đặc biệt trong trường hợp trẻ chưa thành niên (74); (2) Có thị thực hoặc giấy phép cư trú tại một nước thành viên (75); (3) Nhập cảnh vào một nước
73 Khoản 3 Điều 3 Chỉ thị về Trao trả 2008/151/EC.
74 Điều 8, 9, 10, 11 Quy chế Dublin III.
75 Điều 12 Quy chế Dublin III.
thành viên, cho dù bất hợp pháp hay không (76). Các tiêu chí này được thiết lập để ngăn chặn tình trạng các cá nhân lợi dụng hệ thống bằng cách nộp đơn vào nhiều hơn một nước thành viên, và để tránh việc có người gửi từ một nước thành viên này tới cơ quan có thẩm quyền của một nước khác.
Ví dụ: Tiêu chí về sự hiện diện của các thành viên trong gia đình tại nước thành viên khác. Theo các Điều 8, 9, 10, 11 Quy chế Dublin III, Quy chế đề cao nguyên tắc đoàn tụ các thành viên trong một gia đình, đặc biệt là trong trường hợp trẻ chưa thành niên không có người lớn đi kèm, đoàn tụ gia đình và lợi ích tốt nhất của trẻ em là mối quan tâm chính. Vì vậy, quốc gia thành viên Quy chế có trách nhiệm xem xét đơn đề nghị tị nạn của các thành viên trong một gia đình thường được tập trung vào một quốc gia duy nhất - nơi đã có thành viên trong gia đình được cấp tình trạng tị nạn hoặc đang xem xét để được cấp; hoặc quốc gia thành viên nơi có trách nhiệm với phần lớn thành viên trong gia đình hoặc nước thành viên nơi có trách nhiệm những thành viên lớn tuổi nhất trong gia đình (tất cả các trường hợp trên với điều kiện những thành viên còn lại đều có đơn đề nghị bằng văn bản).
Ngoài ra, vẫn phải đảm bảo điều kiện quốc gia thành viên chịu trách nhiệm kiểm tra đơn là quốc gia đảm bảo được các quyền và lợi ích của người nộp đơn.
Nhưng thực tế cho thấy, tiêu chí về hiện diện hợp pháp của các thành viên trong gia đình khó áp dụng hơn hai tiêu chí còn lại vì không dễ để tìm kiếm bằng chứng về mối quan hệ gia đình, mặc dù đây là tiêu chí được ưu tiên áp dụng đầu tiên để xác định trách nhiệm của quốc gia (77).
Các đơn đề nghị phải được kiểm tra bởi một nước thành viên duy nhất, dựa trên các tiêu chí được thiết lập, là các nước thành viên có trách nhiệm. Nếu dựa trên các tiêu chí được liệt kê ở trên, không có nước thành viên nào có thể được chỉ định chịu trách nhiệm, thì theo mặc định, nước thành viên đầu tiên đơn xin để bảo hộ quốc tế được nộp phải chịu trách nhiệm kiểm tra nó (78).
Ngoại lệ xảy ra trong trường hợp quốc gia thành viên này không đảm bảo được lợi ích của người nộp đơn, dựa trên một điều khoản tùy nghi trong Quy chế Dublin III, một nước thành viên khác sẽ được phép kiểm tra đơn đề nghị bảo hộ
76 Điều 13 Quy chế Dublin III.
77 Cơ quan quản lý Nội vụ và Di cư (Ủy Ban Châu Âu) (12/2015), Final report of evaluation of the Dublin III Regulation, tr.5, 7.
Trang web: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/asylum/examination-of- applicants/docs/evaluation_of_the_dublin_iii_regulation_en.pdf. Ngày truy cập: 21/05/2017.
78 Khoản 1, 2 Điều 3 Quy chế Dublin III.
quốc tế nộp cho nước đó, cho dù trách nhiệm của quốc gia này không đáp ứng các tiêu chí để xác định. Trong trường hợp này, nước thành viên phải thông báo các nước thành viên có liên quan qua mạng lưới thông tin liên lạc điện tử DubliNet (79).
Một ngoại lệ cần được lưu ý nữa là trường hợp đặc biệt liên quan đến trẻ chưa thành niên không có người lớn đi kèm. Ủy ban Châu Âu đã sửa đổi các quy định của Quy chế Dublin III năm 2013 (80) vì có một số lượng lớn các trẻ chưa thành niên không có người lớn đi kèm vào EU đầu năm 2014 và tiếp tục trong các năm 2015, 2016; và còn vì để tương thích với phán quyết có liên quan của Tòa án Công lý của Liên minh Châu Âu (CJEU) ban hành trong năm 2013.
Tòa án phán quyết rằng khi một trẻ chưa thành niên không có người lớn đi kèm đã nộp đơn xin tị nạn ở nhiều hơn một quốc gia, nước thành viên có trách nhiệm xem xét đơn xin tị nạn là nước nơi trẻ chưa thành niên đã ở sau khi đã đệ trình đơn (mà không cần xem xét tiêu chí quốc gia đầu tiên nào mà trẻ chưa thành niên đó đã đệ đơn, để tránh việc trẻ chưa thành niên không có người lớn đi kèm phải di chuyển một mình qua nhiều nước). Tuy nhiên, điều kiện áp dụng là trẻ đó không có người thân nào cư trú hợp pháp tại bất kỳ quốc gia thành viên nào (81).
Quy chế Dublin III còn thành lập một cơ chế cảnh báo sớm để tránh đặt áp lực lên hệ thống tị nạn của các nước thành viên, những nước mà gặp phải vấn đề do một số lượng lớn người tị nạn, di cư đến (82).
Trong trường hợp này, để ngăn chặn mối đe dọa đến những đơn đề nghị bảo hộ quốc tế theo Quy chế Dublin III, Ủy ban Châu Âu đã phối hợp với Văn phòng hỗ trợ tị nạn Châu Âu - EASO sẽ đưa ra khuyến nghị hoặc kế hoạch hành động phòng ngừa cho các nước thành viên phải đối mặt với những khó khăn trong hệ thống tị nạn của họ. Các nước thành viên có liên quan phải báo cáo lại cho Ủy ban Châu Âu hành động thực hiện trên cơ sở các kế hoạch hành động này. Sau đó, Ủy ban sẽ đệ trình các báo cáo về việc thực hiện nó cho Hội đồng và truyền tải các báo cáo về việc thực hiện nó tới Quốc hội Châu Âu.
79 Điều 17 Quy chế Dublin III.
80 Đề xuất 2014/0202 (COD) Sửa đổi Quy định (EU) số 604/2013 về việc xác định Quốc gia thành viên chịu trách nhiệm kiểm tra đơn xin bảo vệ quốc tế cho Trẻ chưa thành niên không có người đi kèm, trẻ chưa thành niên không có người trong gia đình, anh chị em ruột hoặc họ hàng hợp pháp có mặt tại một quốc gia thành viên. Trang web:
http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/EN/1-2014-382-EN-F1-1.Pdf. Ngày truy cập: 21/05/2017.
81 Thông cáo báo chí số 71/13 về Phán quyết trong vụ kiện C-648/11 của Toà án công lý của Liên minh Châu Âu tại Luxembourg, ngày 06 tháng 06 năm 2013. Trang web: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2013- 06/cp130071en.pdf. Ngày truy cập: 21/05/2017.
82 Điều 33 Quy chế Dublin III.
Nước thành viên có liên quan phải thực hiện tất cả các biện pháp thích hợp để đối phó với tình hình áp lực đặc biệt đối với hệ thống tị nạn của nước này hoặc để đảm bảo rằng những thiếu sót đã xác định sẽ được giải quyết trước khi tình hình xấu đi. Trong trường hợp kế hoạch hành động phòng ngừa bao gồm các biện pháp nhằm giải quyết áp lực đặc biệt đối với hệ thống tị nạn của một quốc gia thành viên, có thể gây nguy hiểm cho việc áp dụng kế hoạch này, Ủy ban sẽ hỏi ý kiến của EASO trước khi báo cáo cho Quốc hội Châu Âu và cho Hội đồng.
Trong trường hợp Ủy ban thiết lập dựa trên phân tích của EASO xét thấy rằng việc thực hiện kế hoạch phòng ngừa không khắc phục được những thiếu sót đã xác định hoặc có nguy cơ tình trạng tị nạn ở nước thành viên liên quan sẽ phát triển thành một cuộc khủng hoảng nghiêm trọng, Ủy ban, phối hợp với EASO, có thể yêu cầu quốc gia thành viên liên quan xây dựng kế hoạch hành động quản lý khủng hoảng, và nếu có thể sửa đổi nếu cần thiết, nhưng vẫn đảm bảo các quyền cơ bản của người nộp đơn đề nghị bảo hộ quốc tế.
Theo yêu cầu xây dựng kế hoạch hành động quản lý khủng hoảng, quốc gia thành viên liên quan sẽ phối hợp với Ủy ban Châu Âu và EASO chậm nhất là trong vòng ba tháng kể từ ngày yêu cầu. Quốc gia thành viên liên quan phải đệ trình kế hoạch hành động quản lý khủng hoảng của mình và phải báo cáo ít nhất ba tháng một lần về việc thực hiện cho Ủy ban và các bên liên quan khác như EASO khi thích hợp.
Ủy ban sẽ thông báo cho Quốc hội và Hội đồng châu Âu về kế hoạch hành động quản lý khủng hoảng, các sửa đổi và việc thực hiện. Trong các báo cáo này, quốc gia thành viên có liên quan phải báo cáo dữ liệu để theo dõi kế hoạch hành động quản lý khủng hoảng, chẳng hạn như thời hạn của thủ tục, điều kiện giam giữ và năng lực tiếp nhận liên quan đến dòng người nhập cư.