CHƯƠNG 3: XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ASEAN VỀ NGƯỜI TỊ NẠN – BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ LIÊN MINH CHÂU ÂU
3.2. Xây dựng pháp luật ASEAN về người tị nạn
3.2.2. Xây dựng pháp luật ASEAN về người tị nạn – Bài học kinh nghiệm từ EU
- Bài học đầu tiên: Tầm quan trọng của việc chuẩn bị, xây dựng mục tiêu cốt lõi cho chính sách, pháp luật về người tị nạn của khu vực.
Đối với Liên minh Châu Âu: Từ năm 1999, EU đã xác định mục tiêu là tạo ra một Hệ thống tị nạn chung Châu Âu (CEAS). Từ năm 1999-2005, nhiều nội dung pháp lý làm hài hòa các tiêu chuẩn tối thiểu chung cho người tị nạn đã được thông qua. Năm 2001, Chỉ thị bảo vệ tạm thời giúp cả khối EU giải quyết được làn sóng hàng loạt người khi họ không thể trở về nước xuất xứ của mình. Chỉ thị về đoàn tụ với gia đình cũng áp dụng cho những người tị nạn.
Sau đó, giai đoạn từ năm 2011 – nay, các cuộc khủng hoảng người tị nạn đã cản trở sự phát triển xa hơn của Hệ thống CEAS. Hệ thống Schengen cho phép đi lại không cần hộ chiếu trong toàn Châu Âu đang trên bờ vực của sự sụp đổ vì sự phục hồi tạm thời của kiểm soát biên giới của một số quốc gia thành viên EU. Các nước thành viên EU, đặc biệt là các nước nhập cảnh đầu tiên như Hy Lạp và Ý, hệ thống tị nạn của họ đã phải đối mặt với áp lực lớn trong cuộc khủng hoảng này.
Chính vì vậy, Liên minh Châu Âu đã cải cách luật pháp về tị nạn cho phù hợp hơn với thực tiễn như việc sửa đổi lại Quy chế Dublin, các chỉ thị,...Tuy cải cách pháp luật nhưng Liên minh Châu Âu vẫn luôn chú trọng đến mục tiêu phát triển cốt lõi của chính sách, pháp luật về người tị nạn của EU: Mang lại sự hài hòa hơn giữa các tiêu chuẩn pháp luật về người tị nạn với thực tiễn thực hiện tại các quốc gia thành viên EU; Tăng tính hiệu quả và sự hợp tác thiết thực giữa các quốc gia thành viên;
Tăng tinh thần đoàn kết và ý thức trách nhiệm giữa các nước EU, và giữa các nước EU và không thuộc EU.
Có thể thấy, Liên minh Châu Âu đã chuẩn bị và ngày càng xây dựng hoàn thiện hơn chính sách pháp luật về người tị nạn qua các giai đoạn. Và quan trọng hơn hết là Liên minh Châu Âu đã có sự chuẩn bị, xây dựng một mục tiêu rõ ràng cho chính sách pháp luật về người tị nạn của khu vực thông qua sự phát triển của Hệ thống các văn bản của CEAS (159). Mục tiêu cốt lõi này đã liên kết các quốc gia thành viên Liên minh, nhờ đó mà Liên minh Châu Âu mới có thể đương đầu với khủng hoảng người tị nạn Syria chưa từng có trong lịch sử hình thành như hiện nay.
Còn đối với ASEAN, Hiệp hội đang thiếu một hệ thống khung pháp lý chung để giải quyết vấn đề về người tị nạn. Đối với tình hình liên quan đến người tị nạn ở khu vực này thì việc nhanh chóng xây dựng khung pháp lý cơ sở về người tị nạn là rất quan trọng. Trước đó, ASEAN cần học tập kinh nghiệm của Liên minh Châu Âu là phải chuẩn bị, xây dựng mục tiêu cốt lõi cho hệ thống chính sách, văn bản về người tị nạn. Đây chính là kim chỉ nam xuyên suốt trong các văn bản pháp luật và chính sách của ASEAN, tránh việc xây dựng các văn bản pháp luật tràn lan mà không hề có mục tiêu rõ ràng.
ASEAN có thể nghiên cứu, học hỏi nội dung mục tiêu chính sách pháp luật của Liên minh Châu Âu và có thể thay đổi tùy theo điều kiện văn hóa – chính trị của khu vực. Tuy nhiên, có thể thấy các mục tiêu của EU cũng tương đồng với mục tiêu nói chung của ASEAN quy định trong Điều 1 của Hiến chương ASEAN. Do đó, ASEAN có thể vận dụng ngay chính mục tiêu xây dựng chính sách pháp luật về người tị nạn của EU. Đây là bước rất quan trọng trước khi ASEAN xây dựng chính sách pháp luật về người tị nạn của mình.
- Bài học thứ hai: Xây dựng khung pháp lý về người tị nạn chung cho khu vực nhưng cần chú ý đến yếu tố chính trị (160).
Đây là bài học kinh nghiệm mà ASEAN cần học tập và rút kinh nghiệm từ cách xử lý của EU trong cuộc khủng hoảng tị nạn người Syria.
Về xây dựng khung pháp lý chung cho người tị nạn: Không thể phủ nhận EU đã rất thành công trong việc xây dựng một hệ thống chính sách các văn bản pháp luật về người tị nạn, với đầy đủ các quy định về điều kiện cấp quy chế tị nạn, thủ
159 Xem thêm trong Chương 2 của Luận văn.
160 Dimas Kuncoro Jati, (2015), ASEAN can learn from Europe’s refugee crisis, Tạp chí New Mandala. Trang web:
http://www.newmandala.org/asean-can-learn-from-europes-refugee-crisis/. Ngày truy cập: 07/08/2017.
tục cấp quy chế tị nạn, các nguyên tắc chủ đạo,...(161). Nhờ có hệ thống pháp luật này mà các quốc gia thành viên Liên minh Châu Âu đã giảm tải được áp lực khi phải đương đầu với làn sóng người tị nạn hàng triệu người đổ dồn vào Châu Âu trong một thời gian ngắn như vậy. So với EU, có thể dễ dàng nhận thấy rằng ASEAN đang có một khoảng trống lớn về cơ chế quản lý, khung pháp lý về người tị nạn cấp khu vực. Do vậy, khi vấn đề liên quan tới người tị nạn xảy ra, các nước mới cùng ngồi lại với nhau để giải quyết trên tinh thần tự nguyện và linh hoạt theo vấn đề.
Nhưng cũng có nhiều trường hợp thỏa thuận song phương hoặc đa phương giữa những quốc gia có liên quan lại chưa đạt được thỏa thuận hoặc chưa giải quyết được tận gốc rễ vấn đề.
Nội dung hệ thống pháp luật của Liên minh Châu Âu chủ yếu dựa trên Công ước Geneva về người tị nạn năm 1951 và Nghị định thư bổ sung năm 1967. Tuy nhiên, ASEAN có rất ít quốc gia thành viên chấp nhận và ký kết Công ước Geneva 1951 và Nghị định thư năm 1967 (162). Các quốc gia Châu Á, đặc biệt là ASEAN chủ yếu sử dụng các giải pháp song phương, và vần đề người tị nạn thường ít được quan tâm bởi các quốc gia ASEAN nên có rất ít các thỏa thuận song phương, đa phương về vấn đề này. Tương tự, ở cấp độ chính sách quốc gia, có nhiều quốc gia ASEAN còn không có bất kì chính sách nào dành cho di cư, còn tị nạn được cho là một hình thức di cư trái phép. Chính vì không có khung pháp lý điều chỉnh nên các quốc gia không thể ứng phó được.
Ví dụ: Trong cuộc khủng hoảng tị nạn người Rohingya, đây chỉ là vấn đề liên quan tới Mianmar và các quốc gia liên quan như Indonesia, Philippines và Thái Lan. Vì ASEAN không có quy chế riêng cho người tị nạn nên đã khiến các quốc gia
161 Xem thêm phân tích ở Chương 2 của Luận văn.
162Việc các nước Châu Á không ủng hộ Công ước Geneva năm 1951 có thể được giải thích bởi sự hình thành của Công ước tập trung vào giải quyết vấn đề tị nạn của người Châu Âu sau Chiến tranh thế giới lần thứ 2. Công ước tị nạn đã được dự thảo trong một loạt các hội nghị vào năm 1949 và năm 1950. Hầu hết các quốc gia Châu Á không tham gia trong quá trình này.
Đồng thời ngay vào thời điểm đó, Công ước đã được thảo luận trong các buổi họp của Châu Âu về những cuộc di dân lớn đang diễn ra khắp Châu Á: Năm 1947, khoảng 14 triệu người đã được di dời bởi sự phân vùng giữa Ấn Độ và Pakistan;
Năm 1948 thành lập Israel dẫn đến cuộc di cư của 700.000 người Palestine; Năm 1950, 7 triệu người Bắc Triều Tiên lưu vong tại miền Nam. Nhiều quốc gia Châu Á cảm thấy Công ước tị nạn đã không cung cấp một giải pháp hay chiến lược để đối phó với các tình huống, và lo lắng rằng nó đặt gánh nặng quá mức cho những quốc gia non trẻ vẫn còn nghèo như các quốc gia khối ASEAN. Hơn nữa, di dân ở châu Á thường là kết quả của những thay đổi xã hội và chính trị gây ra bởi sự giải phóng thuộc địa. Nói cách khác, buộc phải di cư không phù hợp với định nghĩa về tình trạng tị nạn ghi nhận tại Geneva. (Theo Tiến sĩ Amy Nethery, 08/2015, “Asia’s Refugee Policy Vacuum”, Tạp chí The Diplomat. Trang web:
http://thediplomat.com/2015/08/asias-refugee-policy-vacuum/. Ngày truy cập: 07/08/2017).
này lúng túng trong việc xử lý. Sau đó, vấn đề mới được ổn định khi đem ra thảo luận và giải quyết trong Hội nghị khu vực về khủng hoảng di cư ở Đông Nam Á diễn ra tại Bangkok, Thái Lan. Ngày 29/5, Hội nghị khu vực với sự tham gia của đại diện 17 quốc gia trực tiếp hoặc gián tiếp bị ảnh hưởng bởi cuộc khủng hoảng di cư, ngoài ra còn có Mỹ, Nhật Bản, Thuỵ Sĩ và các tổ chức quốc tế như UNHCR và Tổ chức Quốc tế về Di cư (gọi tắt là IOM). Các nước tham gia đã nhất trí với văn kiện cam kết hỗ trợ nhân đạo cho khoảng 2.600 người đang mắc kẹt trên biển cũng như 3.500 người đã được đưa vào các bờ biển của Thái Lan, Malaysia và Indonesia. Các nước tiếp nhận người tị nạn hy vọng sẽ bắt đầu quá trình hồi hương tự nguyện cho những người tị nạn càng sớm càng tốt.
Rõ ràng, một phản ứng phối hợp toàn khu vực là cần thiết để giải quyết sự chênh lệch. Là một tổ chức liên chính phủ chiếm ưu thế ở Đông Nam Á, ASEAN đã đóng vai trò quan trọng trong khu vực giống như Liên minh Châu Âu. Vì vậy, bước tiếp theo ASEAN cần học hỏi từ EU là xây dựng một hệ thống chính sách pháp luật, khung pháp lý về người tị nạn chung cho các quốc gia thành viên ASEAN. Sau nhiều năm, ASEAN cuối cùng đã thông qua Tuyên bố Nhân quyền ASEAN vào năm 2012 và tại Điều 16 có đề cập tới quyền tị nạn và cho tị nạn. Tuy nhiên, Điều 16 mới chỉ đề cập đến và chưa có văn bản pháp lý nào cụ thể hóa điều luật đó.
Ngoài ra, ASEAN cần rút ra bài học kinh nghiệm từ EU chính là xây dựng khung pháp lý về người tị nạn chung cho khu vực nhưng cần chú ý đến yếu tố chính trị. Mặc dù EU đề ra tương đối nhiều quy chuẩn pháp luật nhưng khi chúng được ban hành thì các nước thành viên dường như thiếu một ý chí chính trị chung, dẫn đến việc một số nước trong EU thực hiện chính sách nhập cư không đồng nhất, theo chủ nghĩa dân tộc, tăng cường chính sách không tiếp nhận người nhập cư. Các chính trị gia ở những nước này luôn cảm thấy bất an và lo sợ về ảnh hưởng tiêu cực của việc nhập cư đối với nền kinh tế cũng như đối với bản sắc dân tộc, gây nên mâu thuẫn tôn giáo và hệ tư tưởng khác biệt.
Hoặc phải kể đến kế hoạch phân bổ hạn ngạch và tái định cư cho 120.000 người tị nạn chịu sự phản đối mạnh mẽ của một số quốc gia như Cộng hòa Séc, Hungary và Slovakia. Ví dụ, Hungary đã đóng cửa biên giới với Serbia và Croatia và xây dựng một hàng rào dây thép gai dài 175km để ngăn không cho người đi qua trên đường tới Áo (163).
163 Xem chi tiết Mục 2.7 Chương 2 của Luận văn
Khi học hỏi EU, ASEAN cần phải rút kinh nghiệm rằng dù chính sách giải quyết vấn đề người tị nạn có tốt và hiệu quả thế nào đi nữa, sẽ không có gì được đảm bảo hoàn toàn thực hiện được nếu chính sách đó không được hỗ trợ bởi ý chí chính trị nhất quán và cam kết thực hiện mạnh mẽ của các nước thành viên.
- Bài học thứ ba: Xây dựng khung pháp lý các cơ quan hỗ trợ thực hiện.
Cơ chế các cơ quan hỗ trợ đóng vai trò rất quan trọng giúp Liên minh Châu Âu cũng như các cơ quan thực hiện của các quốc gia thành viên trong việc quản lý và kiểm soát người tị nạn, đặc biệt là trong trường hợp đánh giá các đơn xin cấp bảo hộ quốc tế quá nhiều như hiện nay. Các cơ quan hỗ trợ này phải kể đến: Văn phòng Hỗ trợ tị nạn Châu Âu (EASO); Cơ quan Biên giới và Cảnh sát biển Châu Âu (EBCGA); Văn phòng Cảnh sát Châu Âu (Europol); Cơ quan Hệ thống Công nghệ thông tin quy mô lớn (eu-LISA);...(164)
Ví dụ: Văn phòng Hỗ trợ tị nạn Châu Âu (EASO) có vai trò hỗ trợ rất quan trọng. EASO được thành lập nhằm hỗ trợ thực hiện các mục tiêu cốt lõi của Liên minh Châu Âu, đó là: Cải thiện việc thực hiện Hệ thống Tị nạn chung Châu Âu (CEAS), Tăng cường hợp tác trong thực tiễn giữa các quốc gia thành viên về tị nạn, Cung cấp hoặc điều phối các quy định hỗ trợ hoạt động cho các quốc gia thành viên chịu áp lực đặc biệt đối với hệ thống tị nạn và tiếp nhận của họ. Hoặc như Cơ Cơ quan Biên giới và Cảnh sát biển Châu Âu (EBCGA) cũng có vai trò quan trọng, vừa giúp đỡ các quốc gia thành viên, đồng thời giúp đỡ cả những người tị nạn cập bến an toàn, tránh xảy ra những thảm họa thương tâm trên biển Địa Trung Hải.
ASEAN cần phải học tập kinh nghiệm EU trong vấn đề này. Bởi xây dựng khung pháp lý quy định chức năng nhiệm vụ cho các cơ quan hỗ trợ này sẽ đóng vai trò trợ giúp rất quan trọng cho cả ASEAN trong việc nắm bắt được tình hình thực hiện ở các quốc gia để tăng cường trợ giúp kịp thời. Đồng thời, hỗ trợ các quốc gia thành viên, đặc biệt các quốc gia đang chịu áp lực lớn khi đối mặt với giải quyết vấn đề người tị nạn. Nhờ đó, cả ASEAN sẽ không rơi vào tình trạng chênh lệch giữa các quốc gia thành viên, tạo sự gắn kết lâu bền cho liên kết của toàn khối.
- Bài học thứ tư: Cần đưa ra các chính sách pháp luật giải quyết khả thi và hành động thực tiễn phải nhất quán với chính sách.
Minh họa cho bài học này mà ASEAN nên rút kinh nghiệm từ EU chính là việc EU tạo ra các khu vực “điểm nóng”, để có thể mở rộng khả năng tiếp nhận
164 Xem chi tiết vai trò của các cơ quan hỗ trợ trong phần 1.3.2 của Luận văn
đăng ký và dấu vân tay của người tị nạn, đặc biệt ở các vùng quá đông người tị nạn như Sicily và Lampedusa ở Ý và các đảo Lesbos và Kos ở Hy Lạp.
Tuy nhiên hiện nay, các khu vực “điểm nóng” đang gặp phải một số khó khăn sau một thời gian đi vào hoạt động. Nhiều người nhập cư mới đến bị mắc kẹt kéo dài trong các “điểm nóng”, gồm những người dễ bị tổn thương như phụ nữ mang thai và trẻ nhỏ. Các điều kiện tiếp nhận là vấn đề chính, cùng với sự quá tải và sự đối xử khác biệt của người dân dựa trên quốc tịch,... Trẻ chưa thành niên không có người lớn đi kèm vẫn còn bị giữ tại các “điểm nóng” khi không có hệ thống giám hộ thích hợp và nhà tạm trú chuyên biệt. Hơn nữa, thiếu thông tin nghiêm trọng, các điểm nóng cần thêm nhiều thông dịch viên và hòa giải viên văn hoá.
Các điểm nóng được đưa ra như một giải pháp cho vấn đề người tị nạn di cư không đồng đều, giúp giảm tải áp lực cho các quốc gia phải xử lý quá nhiều đơn của người tị nạn. Tuy nhiên, điều kiện tại các khu vực này luôn ở mức không đầy đủ và không đảm bảo các quyền con người cơ bản cho người tị nạn đã khiến cho tình hình kiểm soát người tị nạn ở các quốc gia này càng trở nên nghiêm trọng hơn.
Tóm lại, ASEAN cần nhìn vào bài học này của EU và rút ra kinh nghiệm cho cả khối. Trước khi đề xuất một chính sách pháp luật nào, cần chú ý đến tính khả thi trong thực tế của nó; bên cạnh đó; hành động trên thực tiễn cần phải nhất quán với chính sách tránh trường hợp không giải quyết được vấn đề mà còn khiến vấn đề trở nên nghiêm trọng và tồi tệ hơn. Ngoài ra, để thực hiện được đúng theo kế hoạch cần có những phương án dự phòng và hơn hết là một nguồn lực tài chính dồi dào. Bài học tiếp theo sẽ chú ý đến vấn đề này.
- Bài học thứ năm: Cần chuẩn bị sẵn nguồn tài chính để hỗ trợ cho việc thực hiện các chính sách pháp luật trên thực tiễn.
Bài học cuối cùng nhưng cũng vô cùng quan trọng đó là ASEAN cần học tập EU và chuẩn bị các nguồn tài chính để sẵn sàng hỗ trợ cho việc thực hiện các chính sách pháp luật. Một số chương trình tài chính EU hỗ trợ cho thành viên EU trong việc giải quyết với các thủ tục tị nạn và tái hòa nhập hoặc hồi hương của những người chưa thành niên về nước gốc của họ như:
Quỹ Châu Âu về Hội nhập dành cho các nước không thuộc EU cung cấp cho sự hội nhập của người di cư cư trú hợp pháp tại EU với mục tiêu đạt được sự gắn kết kinh tế và xã hội (165).
165 Quyết định của Hội đồng 2007/435/EC ngày 25/06/2007 thành lập Quỹ Châu Âu dành cho sự hội nhập của công dân nước thứ ba trong giai đoạn 2007-2013, một phần của Chương trình chung “Liên kết và Quản lý các luồng di cư”.