CHƯƠNG 2: NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT LIÊN MINH CHÂU ÂU VỀ NGƯỜI TỊ NẠN
2.7. Những khó khăn còn tồn tại của Liên minh Châu Âu về thực tiễn áp dụng pháp luật về người tị nạn
Nhờ có sự cải cách pháp luật hình thành từ năm 2011, thiết lập Hệ thống tị nạn chung Châu Âu (CEAS), và các văn kiện pháp lý cơ sở của hệ thống đã khiến cho khủng hoảng người tị nạn ở Châu Âu dần dần ổn định hơn. Dựa trên các quy định pháp luật chung của Châu Âu về người tị nạn, Liên minh Châu Âu đã đề xuất và thực hiện các giải pháp nhằm giải quyết khủng hoảng về người tị nạn trong giai đoạn 2011 đến nay. Tuy nhiên, Liên minh Châu Âu còn vướng mắc một số những khó khăn trong thực tiễn khi thực hiện các đề xuất này. Cụ thể
*) Kế hoạch di dời tạm thời chậm và hạn ngạch tiếp nhận người tị nạn bị phản đối bởi một số quốc gia thành viên EU
Ngày 22/09/2015, Hội đồng Công lý và Nội vụ Châu Âu đã thông qua một kế hoạch di dời để cải thiện tình hình của những quốc gia thành viên bị ảnh hưởng
107Khoản a Điều 2 Chỉ thị về Bảo vệ tạm thời số 2001/55/EC.
108Khoản a Điều 2 Chỉ thị về Bảo vệ tạm thời số 2001/55/EC.
109Khoản 1 Điều 4 Chỉ thị về Bảo vệ tạm thời số 2001/55/EC.
110Khoản 4 Điều 13 Chỉ thị về Bảo vệ tạm thời số 2001/55/EC.
111Khoản 1 Điều 14 Chỉ thị về Bảo vệ tạm thời số 2001/55/EC.
112Khoản 1 Điều 17 Chỉ thị về Bảo vệ tạm thời số 2001/55/EC.
nhiều nhất, như Hy Lạp và Ý (113). 120.000 người tái định cư thêm vào số người 40.000 tái định cư đã được đề xuất tháng 5 năm 2015, với tổng số thành 160.000.
Quyết định đề xuất 66.000 người sẽ được tái định cư từ Ý và Hy Lạp (15.600 từ Ý và 50.400 từ Hy Lạp). 54.000 người còn lại sẽ được tái định cư từ Ý và Hy Lạp với tỷ lệ bằng nhau trong vòng một năm từ khi quyết định có hiệu lực (xem Biểu đồ 1).
Biều đồ 1: Số người tị nạn cho mỗi quốc gia EU theo chính sách phân bổ của Ủy ban Châu Âu vào tháng 5/2016 (tổng số 120.000 người)
Hiện nay, theo cơ chế phân bổ của Liên minh Châu Âu, tháng 09/2017 là thời hạn chót các quốc gia thành viên phải tiếp nhận hết 160.000 người nhập cư đang tạm lánh nạn tại Italy và Hy Lạp. Tuy nhiên, kế hoạch đang thực hiện rất chậm, chỉ khoảng hơn 1/10 số lượng người trên được phân bổ. Hơn nữa, kế hoạch tái định cư cho 120.000 người còn chịu sự phản đối mạnh mẽ của một số quốc gia như Cộng hòa Séc, Hungary và Slovakia. Mặc dù, theo hạn ngạch phân bổ, những nước này không phải nhận quá nhiều người tị nạn từ Ý và Hy Lạp. (Xem Biểu đồ 1).
Slovakia và Hungary đã đệ đơn kiện lên Tòa án công lý Châu Âu – CJEU phản đối kế hoạch của EU. Vào ngày 02/12/2015, Slovakia bắt đầu có hành động
113 Quyết định của Hội đồng (EU) số 2015/1601 ngày 22 tháng 9 năm 2015, và Quyết định (EU) số 2015/1523 (hay còn gọi là Quyết định Tái định cư) ngày 14 tháng 9 năm 2015 thiết lập các biện pháp tạm thời trong vấn đề bảo vệ quốc tế vì lợi ích của Ý và Hy Lạp.
Trang web: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015D1601&from=EN. Ngày truy cập:
01/07/2017.
pháp lý trước CJEU. Thủ tướng Slovakia Robert Fico, cho biết ông muốn các CJEU tuyên bố hạn ngạch bắt buộc của EU không hợp lệ, mô tả kế hoạch là “Vô nghĩa và bất khả thi” (114). Sau đó, Hungary đã đệ đơn kiện tương tự. Ngày 10/05/2017, Tòa án Công lý châu Âu tại Luxembourg, bắt đầu phiên xử đơn kiện của Hungary và Slovakia liên quan tới cơ chế phân bổ hạn ngạch người nhập cư của Liên minh Châu Âu cho các nước thành viên. Dự kiến CJEU sẽ đưa ra phán quyết vào mùa thu này. Một phán quyết bác đơn kiện sẽ cho phép EU gia tăng sức ép đối với các quốc gia thành viên chưa tiếp nhận và có thể dẫn tới các lệnh trừng phạt nếu từ chối tuân thủ. Ở chiều hướng ngược lại, nó có thể sẽ làm cho việc thực hiện chính sách di cư của khối này rơi vào tình trạng hỗn loạn hơn (115).
*) Các khu vực “điểm nóng” thiếu điều kiện vật chất và tinh thần
Ngày 09/09/2015, Ủy ban Châu Âu đã thông qua một thông báo bao gồm các biện pháp ngắn hạn và dài hạn giải quyết cuộc khủng hoảng tị nạn hiện nay, hỗ trợ các nước nhập cảnh thông qua việc tạo ra các “điểm nóng” (hotspots) và giải quyết các nguyên nhân gốc rễ của di dân không đồng đều.
Tuy nhiên hiện nay, các khu vực “điểm nóng” đang gặp phải một số khó khăn sau một thời gian đi vào hoạt động. Nhiều người nhập cư mới đến bị mắc kẹt kéo dài trong các “điểm nóng”, bao gồm những người dễ bị tổn thương như phụ nữ mang thai và trẻ nhỏ. Các điều kiện tiếp nhận là vấn đề chính, cùng với sự quá tải và sự đối xử khác biệt của người dân dựa trên quốc tịch,... Trẻ chưa thành niên không có người lớn đi kèm vẫn còn bị giữ tại các “điểm nóng” khi không có hệ thống giám hộ thích hợp và nhà tạm trú chuyên biệt. Hơn nữa, thiếu thông tin nghiêm trọng, các điểm nóng cần thêm thông dịch viên và hòa giải viên văn hoá.
Vấn đề ở đây là các điểm nóng được đưa ra như một giải pháp cho vấn đề người tị nạn di cư không đồng đều. Điều kiện và tiêu chuẩn tại các khu vực này luôn ở mức không đầy đủ và không đảm bảo các quyền con người cơ bản cho người tị nạn. Ông Aspasia Papadopoulou Cán bộ chính sách cao cấp tại Hội đồng Người tị nạn và trục xuất Châu Âu (ECRE) cho biết: “Những gì chúng ta đang chứng kiến ở Ý và Hy Lạp là hậu quả của việc chuyển đổi trách nhiệm của EU cho cấp quốc gia. Nếu muốn các điểm nóng lâu dài thì chúng ta phải cải tiến căn bản như các
114 Trang web: http://www.politico.eu/article/slovakia-files-lawsuit-against-eus-refugee-relocation-september/. Ngày truy cập: 02/07/2017.
115 Trang web: http://vov.vn/thegioi/toa-chau-au-xu-vu-kien-ve-han-ngach-nguoi-di-cu-622931.vov. Ngày truy cập:
02/07/2017.
tiêu chuẩn và biện pháp bảo vệ - cần phải có sự giám sát độc lập của các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ,...” (116).
*) Danh sách về các nước gốc an toàn chưa thống nhất
Ủy ban kế hoạch giới thiệu một quy định về một danh sách chung của các quốc gia gốc an toàn để cho phép một quá trình đơn xin nhanh hơn cho các yêu cầu xin tị nạn có nguồn gốc từ các nước đó (117). Khái niệm quốc gia gốc an toàn đồng nghĩa với việc những người tị nạn từ các nước này sẽ được làm tắt các thủ tục ở biên giới vì yêu cầu xin tị nạn của họ sẽ được xem xét và bị từ chối (nhưng không có nghĩa tất cả các đơn xin tị nạn từ công dân của các nước đó đều bị từ chối một cách tự động).
Hiện nay, pháp luật của EU không bắt buộc danh sách chung của EU về các nước nguồn gốc an toàn. Nhiều quốc gia trong số các nước thành viên đã thiết lập danh sách riêng của họ về nước được coi là an toàn (chỉ đối với nam giới) (118). Như vậy, đã có sự khác biệt, chưa được thống nhất trong tiêu chí đánh giá nước gốc an toàn dẫn đến danh sách các nước gốc an toàn của mỗi quốc gia thành viên Châu Âu là khác nhau. Trong khi, Pháp mới chỉ điều chỉnh các định nghĩa của họ phù hợp với pháp luật tị nạn cải cách từ tháng 07/2015 thì Bỉ bị chỉ trích bởi một bản án của Hội đồng Nhà nước vào tháng 05/2015 vì đã không thực hiện đúng định nghĩa trong luật pháp quốc gia. Hơn nữa, các cơ quan lập pháp của các quốc gia giải thích khái niệm về việc không xuất hiện ngược đãi hay không có các tổn hại nghiêm trọng một cách chung chung và khác nhau. Ví dụ, Pháp tuyên bố rằng việc không xuất hiện ngược đãi hoặc tổn hại nghiêm trọng phải được thiết lập “chung và thống nhất cho nam và nữ”. Trong khi đó ở Anh lại khác, theo đó, một số quốc gia gốc như Nigeria, hoặc Kenya đã được Anh chỉ định là chỉ an toàn đối với nam giới (119).
*) Thỏa thuận với Thổ Nhĩ Kỳ có nguy cơ sụp đổ
Tháng 11/2015, Liên minh Châu Âu và Thổ Nhĩ Kỳ đã nhất trí về một kế hoạch hành động bao gồm biện pháp ngắn hạn và dài hạn để tăng cường hợp tác và giảm bớt lượng lớn của những người nhập cư vào EU thông qua Thổ Nhĩ Kỳ. Theo
116 Trang web: https://www.ecre.org/study-of-eu-hotspot-approach-reveals-serious-challenges-in-greece-and-italy/. Ngày truy cập: 07/07/2017.
117 Theo Chỉ thị về Thủ tục chung 2013/32/EU.
118 Trang web: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/
background-information/docs/2_eu_safe_countries_of_origin_en.pdf. Ngày truy cập : 06/07/2017.
119 “Safe countries of origin – A safe concept” – AIDA Legal Briefing No.3, September 2015, tr 4. Trang web: https://
www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/06/AIDA-Third-Legal-Briefing-Safe-Country-of-Origin.pdf. Ngày truy cập:
07/07/2017.
thỏa thuận, bất kỳ “người nhập cư bất hợp pháp mới” nào đến Hy Lạp sẽ được gửi trở lại Thổ Nhĩ Kỳ. Đổi lại, các nước thành viên EU sẽ chấp nhận một người tị nạn Syria hợp pháp từ Thổ Nhĩ Kỳ cho mỗi một người được gửi trả lại, và tăng tốc việc tự do hóa thị thực cho công dân Thổ Nhĩ Kỳ. Đồng thời, Ủy ban Châu Âu công bố sẽ hỗ trợ 3 tỷ € cho Thổ Nhĩ Kỳ để giúp người tị nạn ở Thổ Nhĩ Kỳ, và tạo một khuôn khổ pháp lý, gọi là “Cơ sở cho người tị nạn Thổ Nhĩ Kỳ”, để phối hợp và tổ chức tốt hơn các hành động được tài trợ.
Vào tháng 03/2016, bởi vì số lượng người nhập cư bất hợp pháp đến Hy Lạp từ Thổ Nhĩ Kỳ vẫn duy trì số lượng cao, Hội đồng Châu Âu và Thủ tướng Thổ Nhĩ Kỳ đã tổ chức các cuộc thảo luận về các đề xuất sau đây: Sự trở lại của những người nhập cư bất hợp pháp mới đến với những hòn đảo của Hy Lạp từ Thổ Nhĩ Kỳ; Những người Syria tái định cư khác từ Thổ Nhĩ Kỳ tới các nước thành viên EU;
Đẩy nhanh việc thực hiện lộ trình tự do hóa thị thực cho công dân Thổ Nhĩ Kỳ với tất cả các nước thành viên chậm nhất vào cuối 06/2016; Tạo điều kiện giải ngân sớm 3 tỷ € và quyết định bổ sung kinh phí cho các cơ sở tị nạn người Syria.
Tuy nhiên, hiện tại, hành động của EU so với các dự định trên vẫn chưa được thực hiện. Đến tháng 03/2017, Bộ trưởng phụ trách các vấn đề Châu Âu của Thổ Nhĩ Kỳ, ông Omer Celik đưa ra tuyên bố xem xét lại Thỏa thuận giữa Thổ Nhĩ Kỳ và EU vì Thổ Nhĩ Kỳ đã thực hiện đúng nghĩa vụ cam kết trong thỏa thuận đạt được với EU, ngược lại EU không áp dụng quy chế miễn thị thực cho công dân Thổ Nhĩ Kỳ theo điều khoản đã cam kết trong thỏa thuận nói trên. Do đó, Thổ Nhĩ Kỳ không có bất cứ lý do gì để thực hiện theo Thỏa thuận Thổ Nhĩ Kỳ - EU.
Cảnh báo rút khỏi thỏa thuận với EU nói trên được Thổ Nhĩ Kỳ đưa ra trong bối cảnh quan hệ giữa Ankara và một số nước EU đang chỉ trích lẫn nhau sau khi một số quốc gia Đức, Hà Lan, Đan Mạch không chấp nhận cho các Bộ trưởng của Thổ Nhĩ Kỳ tới vận động chính trị để lôi kéo người gốc Thổ Nhĩ Kỳ ủng hộ Tổng thống Tayyip Erdogan trong cuộc trưng cầu dân ý về sửa đổi Hiến pháp sắp diễn ra vào tháng 04/2017. Căng thẳng này khiến Thổ Nhĩ Kỳ tuyên bố ngừng quan hệ ngoại giao cấp cao với Hà Lan, đe dọa trừng phạt và đưa vụ việc ra ECtHR(120).
*) Hiện tượng “asylum shopping” vẫn tiếp tục diễn ra
120 Trang web: http://baotintuc.vn/the-gioi/tho-nhi-ky-cao-buoc-eu-thoa-thuan-suong-ve-nguoi-di-cu-20170315152758 790.htm. Ngày truy cập: 07/07/2017.
“Mua sắm tị nạn” – Asylum shopping là hiện tượng các công dân quốc gia thứ ba nộp đơn xin bảo vệ quốc tế ở nhiều hơn một Quốc gia Thành viên. Thuật ngữ
“mua sắm tị nạn” không có định nghĩa trong pháp luật, nhưng được sử dụng trong không chính thức bởi Ủy ban Truyền thông. Nó thường được sử dụng với ý nghĩa tiêu cực, vì nó hàm ý sự lạm dụng thủ tục xin tị nạn thông qua việc nộp nhiều đơn xin bảo vệ quốc tế tại các quốc gia thành viên khác nhau và lựa chọn quốc gia thành viên có thể đưa ra các tiêu chuẩn xã hội, nhân đạo và kinh tế tốt nhất. Hiện tượng này sẽ dẫn đến việc các quốc gia có điều kiện tốt như Đức, Pháp,...sẽ quá tải do có nhiều người đăng kí nộp đơn, gây mất cân bằng, bình đẳng trong nội khối EU.
Mặc dù Liên minh Châu Âu và các quốc gia thành viên EU đã có nhiều biện pháp như áp dụng cơ sở dữ liệu dấu vân tay EURODAC để kiểm soát việc người nộp đơn chỉ được nộp tại một quốc gia duy nhất, áp dụng Quy chế Dublin,...nhưng hiện tượng “mua sắm tị nạn” vẫn tiếp tục xảy ra. Để ngăn chặn được việc này cần phải đi từ nguyên nhân của nó. Nguyên nhân của “asylum shopping” do thái độ và điều kiện tiếp nhận của các quốc gia. Các quốc gia có điều kiện vật chất kém và không có thái độ tốt, không chấp nhận người tị nạn sẽ càng khuyến khích họ di chuyển sang quốc gia thành viên khác để “mua sắm tị nạn”, cho tới khi nào họ tìm được quốc gia mà họ cảm thấy tốt nhất, an toàn nhất. Chính vì vậy, các quốc gia thành viên cần phải tạo môi trường bình đẳng, an toàn cho người tị nạn trong quá trình xem xét đơn xin bảo vệ quốc tế của họ. Chỉ quan tâm áp dụng các biện pháp quản lý thì không thể giải quyết được gốc rễ của vấn đề mà chỉ là tạm thời.
*) Đối mặt với Brexit và gánh chịu hậu quả từ việc đó
Sau một thời gian áp dụng các chính sách, văn bản pháp luật về người tị nạn, tuy có những thành công nhất định nhưng Liên minh Châu Âu cũng phải gánh chịu những hậu quả, một trong những hậu quả nghiêm trọng – đó là Brexit.
Đây là từ viết tắt để chỉ việc Anh quốc (Britain) rời khỏi EU (Exit), tương tự như Grexit được dùng để chỉ về khả năng Hy Lạp rời khỏi EU trước đây (121).
Việc Anh rời khỏi EU là kết quả của cuộc trưng cầu dân ý trên toàn lãnh thổ Anh vào tháng 6/2016 một phần do chính sách nhập cư của EU. Thủ tướng Anh,
121 Trang web: https://en.oxforddictionaries.com/definition/brexit. Ngày truy cập: 08/07/2017.
Theresa May đã lên các kế hoạch “Brexit cứng” (122). Điều này có nghĩa thị trường chung Châu Âu và liên minh thuế quan không còn Anh. Quan hệ thương mại giữa Anh và EU sẽ theo luật của WTO. Như vậy, Anh có thể trở thành quốc gia độc lập trong thương mại toàn cầu, có thể tự quyết định vận mệnh của mình, kiểm soát người nhập cư hay hưởng mọi lợi ích Anh đáng được hưởng và không phải chia sẻ trách nhiệm với EU. Thủ tướng Theresa May từng tuyên bố “thà không có thỏa thuận còn hơn đạt được một thỏa thuận tồi cho nước Anh”. Bởi Anh là một quốc gia có kinh tế mạnh trong nội khối, việc Anh rời khỏi EU gây ảnh hưởng lớn không chỉ đến EU nói chung, các quốc gia thành viên EU nói riêng mà còn chính cả Anh.
Hiện nay, tình hình nội bộ của Anh càng ngày càng bất ổn kể từ sau cuộc bầu cử Hạ viện (123) khiến tương lai nước Anh cũng như cả tiến trình Brexit vào bất ổn xa hơn. Với chi tiêu tiêu dùng giảm, tăng trưởng đình trệ, lương tuần giảm, lạm phát tăng, hiện có mối lo ngại thật sự rằng thất bại trong việc đạt được một thỏa thuận với các đối tác Châu Âu sẽ ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế Anh.
Cùng với Anh, EU cũng chịu tổn thất không nhỏ khi Anh rời khỏi khối. Mất đi một nền kinh tế vững mạnh như Anh (quy mô kinh tế của Anh tương đương với 20 nước nhỏ trên tổng số 27 quốc gia còn lại) và lo sợ sự ra đi của Anh sẽ kéo theo sự ra đi của các quốc gia khác – hiệu ứng “Domino” sẽ làm tan rã khối EU.
Tuy nhiên, EU đang lấy lại được cân bằng, củng cố sức mạnh sau quyết định của Anh. Tại hội nghị thượng đỉnh kỉ niệm 60 thành lập Liên minh Châu Âu tại Rome vào tháng 3/2017, 27 quốc gia thành viên còn lại đang nỗ lực thực hiện cam kết làm cho khối mạnh mẽ, bền bỉ và thậm chí thống nhất hơn nữa. Các Đảng chống Châu Âu tại Áo, Hà Lan và Pháp đã thất bại trong các cuộc bầu cử. Sự lên ngôi của ứng cử viên ủng hộ EU Emmanuel Macron tại Pháp đang đảo ngược xu thế trỗi dậy gần đây tại Châu Âu. Song song, hợp tác Đức-Pháp đang giúp Châu Âu đi đúng hướng. Đồng thời, Châu Âu cũng giữ sự đoàn kết về những vấn đề quan trọng, như biến đổi khí hậu với việc chính phủ Châu Âu cam kết tuân theo thỏa thuận Paris.
122 Ngày 29-03-2017, Thủ tướng Anh Theresa May đã ký bức thư kích hoạt Điều 50 của Hiệp ước Lisbon nhằm bắt đầu tiến trình đưa Anh rời Liên minh châu Âu sau 44 năm làm thành viên của liên minh này. Theo Điều 50, bất kỳ quốc gia nào viện dẫn điều luật này sẽ tự động rời EU sau hai năm, trừ khi 27 quốc gia còn lại đồng thuận gia hạn thời hạn đó. Vì vậy, nếu không có gì thay đổi và trừ khi hai bên nhất trí mở rộng hạn chót đàm phán, Anh sẽ rời EU vào ngày 29/3/2019.
Trang web: http://dantri.com.vn/the-gioi/thu-tuong-anh-ky-buc-thu-lich-su-kich-hoat-brexit-20170329081446707.htm.
Ngày truy cập: 08/07/2017.
123 Ngày 08-06-2017, kết quả bầu cử Hạ viện cho thấy đảng Bảo thủ của Thủ tướng Anh Theresa May bà không giành đủ số ghế quá bán để tự thành lập chính phủ. Nội bộ nước Anh càng ngày càng bất ổn.