CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN
1.2.4. Lịch sử sử dụng đất lâm nghiệp và các chính sách liên quan tại Việt Nam và Thừa Thiên Huế
* Giai đoạn 1975-1985: Định canh định cư và quản lý rừng nhà nước
Thực hiện chính sách định canh định cư (ĐCĐC) nhằm đưa người dân tộc tiểu số đang sinh sống du canh du cư tại các cánh rừng tự nhiên xuống khu vực bằng phẳng để sống ổn định lâu dài, ngoài ra còn di dân từ miền xuôi (người Kinh) lên miền núi để xây dựng những vùng kinh tế mới. Các hoạt động này đã khuyến khích người dân sử dụng đất lâu dài, ổn định, làm giảm tình trạng du canh du cư, tuy nhiên việc chuyển giao quyền cho các lâm trường quốc doanh (LTQD) đã tạo sự xung đột về quyền sử dụng đất giữa cộng đồng và LTQD, bởi vì các LTQD được yêu cầu phải đáp ứng nhu cầu gỗ hàng năm của nhà nước, họ bắt đầu tăng cường các hoạt động khai thác gỗ ở các khu vực do cộng đồng địa phương quản lý theo phương thức truyền thống. Mất quyền đối với rừng cộng với áp lực dân số đã thúc đẩy người dân tiếp cận các khu rừng nhiều hơn, dẫn đến sự suy thoái nhanh chóng của rừng tự nhiên [175].
* Giai đoạn 1986-1999: Kinh tế thị trường và sự phân quyền trong quản lý bảo vệ rừng
Năm 1986 đánh dấu những thay đổi căn bản về hình thức quản lý kinh tế tại Việt Nam, với ‘đổi mới’ tạo ra bước chuyển đổi từ một nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế theo định hướng thị trường nhằm khắc phục những bế tắc trong phát triển kinh tế. Tại vùng núi, đổi mới bao gồm những thay đổi liên quan đến 3 khía cạnh cơ bản: Thứ nhất, xóa bỏ hình thức hợp tác xã (HTX), giao đất cho người dân. Thứ hai, tăng đầu tư cho phát triển miền núi thông qua các các chương trình ĐCĐC và trồng rừng trên những diện tích đất trống đồi trọc. Thứ ba, thúc đẩy mở rộng thị trường tạo ra sự giao lưu hàng hóa giữa miền núi và đồng bằng, khuyến khích đầu tư từ khu vực nhà nước và khối tư nhân lên vùng cao [46].
Năm 1991, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (BV&PTR) được thông qua đã quy định về phân loại rừng theo mục đích sử dụng gồm rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất. Nhiều diện tích rừng trước đây thuộc quyền sở hữu của người dân được chuyển thành rừng do các tổ chức Nhà nước quản lý và hoạt động phát nương làm rẫy dần dần bị cấm. Bên cạnh đó, Luật BV&PTR cũng quy định rừng sản xuất có thể giao cho các lâm trường quốc doanh, hộ gia đình và các tổ chức tập thể [48]. Nhằm bảo vệ diện tích rừng hiện có và trồng lại rừng trên đất trống, chính sách giao đất giao rừng đã được thực hiện trên toàn quốc. Kể từ đó, các chương trình trồng rừng gắn với giao đất giao rừng cho hộ gia đình được triển khai thực hiện. Bao gồm:
- Chương trình PAM (1992-1997):
Chương trình lương thực thế giới (Programme Alimentaire Mondial - PAM) được triển khai tại Việt Nam từ năm 1977 thông qua 7 dự án Lâm nghiệp với trên 327.000 tấn lương thực và một số vật tư ngoài lương thực để trồng hơn 460.000 ha rừng các loại tại 23 tỉnh gồm 140 huyện và gần 2.000 HTX với trên 700.000 hộ gia đình tham gia. Nguồn viện trợ của PAM đối với ngành Lâm nghiệp Việt Nam có thể chia làm 3 giai đoạn (1977-1981; 1986-1997; 1977-2000). Trong đó, Dự án 4304 (1992 - 1997) thực hiện nhằm trồng lại rừng tại 13 tỉnh ven biển miền trung Việt Nam, trong đó có Thừa Thiên Huế. Kết quả, dự án đã trồng được 125.000 ha rừng tập trung, chăm sóc 212.117 ha rừng trồng, đào tạo phổ cập 2.000 người. Ngoài nguồn giống cây Lâm nghiệp, dự án còn hỗ trợ cây ăn quả cho các gia đình. Qua kết quả thực hiện dự án khẳng định vai trò của hộ gia đình trong việc sản xuất, kinh doanh lâm nghiệp [1]. Các hộ gia đình được cung cấp thực phẩm hoặc tiền mặt và cây giống khi tham gia vào chương trình này, tuy nhiên, các hộ tham gia lại không có quyền khai thác đối với cây mà họ đã trồng [140].
- Chương trình 327 (1993-1998)
Chương trình 327 được thực hiện theo quyết định số 327-CT ngày 15/9/1992 của Thủ tướng Chính phủ với tên gọi “Một số chủ trương, chính sách sử dụng rừng, đất trống đồi núi trọc, bãi bồi ven biển và mặt nước”. Một trong những mục tiêu của Chương trình 327 là phủ xanh đất trống đồi núi trọc trên cơ sở bảo vệ rừng hiện có, khoanh nuôi tái sinh và trồng rừng mới [1]. Chương trình 327 được thực hiện theo các dự án đầu tư dựa trên quy hoạch các khu rừng phòng hộ. Đối với dự án trồng rừng (chủ yếu ở vùng đồi núi trọc) mỗi hộ được giao khoán 6-8 ha đất trồng rừng để trồng trong 2-3 năm, đồng thời được giao quyền sử dụng đất có khả năng làm nông nghiệp để làm 0,5 ha vườn, 1- 1,5 ha trồng cây công nghiệp bằng vốn vay không lấy lãi và tiền thu nhập từ trồng rừng.
Hộ trồng rừng được hưởng công trồng, chăm sóc rừng theo đơn giá; cơ cấu rừng phòng hộ bao gồm 40% cây phòng hộ giữ lâu dài, 60% cây phù trợ mọc nhanh được hưởng khi khai thác [1].
Tổng kết 6 năm thực hiện, Chương trình 327 (1993-1998) trên toàn quốc đã tổ chức bảo vệ được 1,69 triệu ha rừng tự nhiên ở những nơi xung yếu; khoanh nuôi tái sinh được 700.000 ha; trồng mới được 640.000 ha rừng.... Chương trình 327 đã góp phần quan trọng tạo ra việc làm giúp đồng bào dân tộc có thêm thu nhập, hạn chế đốt nương làm rẫy. Qua kiểm kê rừng năm 1999 tỷ lệ che phủ của rừng đã tăng 5,2% so với năm 1995 từ 28% lên 33,2% [18]. Những nỗ lực của Chương trình 327 bắt đầu mở rộng tỷ lệ che phủ rừng nhưng vấp phải sự chỉ trích đáng kể vì đã ưu tiên sản xuất gỗ hơn an ninh lương thực và dựa vào nhiều vào cây nhập nội như keo và bạch đàn [125].
Tại Thừa Thiên Huế, chương trình 327 được thực hiện ở các huyện Phong Điền, Hương Trà, A Lưới và Nam Đông từ 1993-1998 với các loại cây trồng chủ yếu là cao
su và keo xen cây bản địa với mục tiêu tái trồng rừng và bảo vệ hiệu quả rừng đầu nguồn [71]. Đối với rừng trồng, người dân tham gia chương trình được hỗ trợ kinh phí phát quang, giống, công chăm sóc rừng. Từ khi có chủ trương, các địa phương đã vận động người dân tham gia trồng rừng. Lúc này, người dân nghĩ rằng, việc trồng rừng chủ yếu phủ xanh đất trống, đồi núi trọc, chưa biết hiệu quả kinh tế, đầu ra sản phẩm như thế nào. Vì vậy, nhiều hộ không mặn mà với chủ trương trồng rừng [147].
- Luật Đất đai năm 1993 và những văn bản hướng dẫn thực hiện Luật quy định
việc giao đất cho tổ chức trong và ngoài nhà nước, bao gồm hộ gia đình và cá nhân. Luật nhấn mạnh việc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai bao gồm đất rừng. Luật quy định là đại diện chủ sở hữu Nhà nước giao đất và các quyền sử dụng đi kèm với đất cho các nhóm đối tượng khác nhau, bao gồm các hộ sống lệ thuộc vào rừng [49].
- Năm 1994 và 1995 Chính phủ đã ban hành các nghị định như: Nghị định số
01/CP về việc giao khoán đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản trong các doanh nghiệp nhà nước; Nghị định số 02/CP làm cơ sở giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Sau đó, Nghị định 163/1999/NĐ-CP liên quan đến giao và cho thuê đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để sử dụng ổn định và lâu dài cho mục đích lâm nghiệp được ban hành. Theo đó, Nhà nước giao đất lâm nghiệp không thu tiền sử dụng đất cho các đối tượng là hộ gia đình, cá nhân trực tiếp lao động lâm nghiệp và nguồn sống chủ yếu từ sản xuất lâm nghiệp được UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất lâm nghiệp xác nhận; Đồng thời, Nhà nước cho hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu và khả năng sử dụng đất lâm nghiệp để sản xuất kinh doanh thuê đất để sử dụng vào mục đích lâm nghiệp [14].
Căn cứ vào các Nghị định trên, bắt đầu từ năm 1999, tỉnh Thừa Thiên Huế đã tiến hành giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp với 5.286,3 ha trên địa bàn 4 huyện: Phú Lộc (Lộc Thủy, Lộc Vĩnh, Lộc Hải), Phong Điền (Phong Sơn, Phong Mỹ), Nam Đông (Hương Lộc, Hương Phú, Thượng Quảng, Thượng Long), A Lưới (Hồng Vân).
- Dự án 661 (1999-2010):
Thực hiện Nghị quyết Quốc hội khóa X kỳ họp thứ 2 về Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 661/QĐ-TTg ngày 29/7/1998 về mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ chức thực hiện Dự án 661. Một trong những nhiệm vụ của Dự án là thực hiện việc giao đất, giao rừng cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân gắn với ĐCĐC, xóa đói giảm nghèo để bảo vệ, khoanh nuôi rừng kết hợp trồng rừng bổ sung và trồng mới [13].
Ngay sau khi có Quyết định 661/QĐ-TTg ngày 29/7/1998, UBND tỉnh Thừa Thiên Huế đã thành lập Ban điều hành dự án 661 cấp tỉnh và 11 Ban quản lý dự án cơ sở. Các hoạt động của dự án gồm trồng rừng, chăm sóc rừng trồng, quản lý bảo vệ rừng, khoanh nuôi xúc tiến tái sinh và xây dựng cơ sở hạ tầng. Mục tiêu của dự án là bảo vệ diện tích rừng tự nhiên hiện còn, ngăn chặn triệt để nạn chặt phá rừng trái phép, đảm bảo rừng phát triển phục hồi đất cây bụi, trồng mới diện tích trong rừng phòng hộ và sản xuất. Cơ cấu cây trồng gồm Thông, keo, một số loài cây bản địa như dầu, sao, ươi, chò…Các loài cây được trồng thuần loài (keo) hoặc kết hợp giữa keo với bời lời và cây bản địa. Diện tích rừng trồng phần lớn là nương rẫy trước đây của người dân địa phương và rất gần với rừng tự nhiên.
* Giai đoạn 2000-nay: Phát triển rừng trồng và quản lý rừng bền vững.
Trước tình trạng vi phạm, phá hoại rừng tại Thừa Thiên Huế ngày càng một nghiêm trọng. Diện tích rừng tự nhiên bị mất, bị cạn kiệt nhanh chóng. Diện tích rừng trồng không bù đắp nổi diện tích rừng bị phá. Đặc biệt diện tích rừng phòng hộ ở các tiểu khu rừng đầu nguồn sông Hương, sông Bồ, sông Ô lâu, sông Truồi...bị giảm mạnh [72].
Ngày 13/8/1997, UBND tỉnh đã ban hành Nghị quyết về nhiệm vụ đóng cửa rừng tự nhiên, đẩy mạnh trồng rừng, phủ xanh đất trống, đồi núi trọc. Sau đó, một số dự phát phát triển rừng trồng được thực hiện như Dự án 661, WB3, Đa dạng hóa ngành Nông nghiệp [72].
- Dự án Đa dạng hóa Nông nghiệp (2001-2006):
Dự án Đa dạng hóa ngành Nông nghiệp bắt đầu triển khai tại Thừa Thiên Huế từ năm 2001. Mục đích của dự án là hỗ trợ đầu tư cho nông dân phục hồi diện tích cao su đã trồng theo chương trình 327 (giai đoạn 1993-1997) và mở rộng trồng mới trên những diện tích có thể trồng cao su. Tính đến 2007, tổng diện tích cao su trồng mới trên địa bàn tỉnh là 6.920,54ha. Diện tích cao su chủ yếu tập trung tại Hương Trà, Phong Điền và Nam Đông. Huyện A Lưới thực hiện Dự án từ 2002-2006, tuy nhiên chỉ thực hiện được trên 2 xã (Hồng Hạ và Hương Nguyên) với diện tích ít [33].
- Dự án WB3 (2006-2015):
Dự án WB3 là dự án trồng rừng kinh tế hộ gia đình bằng nguồn vốn vay ưu đãi của Ngân hàng Thế giới (WB). Mục tiêu của Dự án là quản lý bền vững các khu rừng trồng và bảo tồn đa dạng sinh học của rừng đặc dụng. Mục tiêu ngắn hạn là phát triển rừng sản xuất, chủ yếu là rừng nguyên liệu công nghiệp đạt năng suất cao trên diện tích đất lâm nghiệp có điều kiện lập địa thích hợp tăng thêm khả năng sản xuất gỗ bền vững đáp ứng nhu cầu của thị trường và hộ gia đình. Dự án WB3 được Bộ NN&PTNT phê duyệt tại Quyết định số 1067 QĐ/BNN-LN ngày 27/4/2004. Kết quả thực hiện đến hết năm 2010 dự án đã thiết lập được khoảng 38.700 ha rừng sản xuất trên địa bàn 4 tỉnh
Thừa Thiên Huế, Quảng Nam, Quảng Ngãi và Bình Định, đạt 59% so với mục tiêu toàn dự án và 70% mục tiêu rừng trồng quy mô hộ gia đình [6].
Tỉnh Thừa Thiên Huế được Quy hoạch trồng rừng kinh tế theo dự án WB3 tại 29 xã thuộc 5 huyện: Phong Điền, Hương Trà, Hương Thủy, Phú Lộc và Nam Đông. Với chính sách hỗ trợ toàn bộ chi phí để người dân được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên cơ sơ đất được giao đến đâu tiến hành thiết kế trồng rừng đến đó, cho vay vốn trồng rừng với lãi suất ưu đãi, cơ chế giải ngân vốn thuận lợi… là động lực khuyến khích người dân tích cực tham gia phát triển trồng rừng kinh tế.
- Giao rừng tự nhiên cho hộ gia đình, nhóm hộ, cộng đồng quản lý bảo vệ (2003):
Quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp được công nhận chính thức tại Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg, ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ. Luật đất đai năm 2003 và Bảo vệ rừng và phát triển rừng năm 2004 tiếp tục xác định trách nhiệm địa phương và điều chỉnh lại sự quản lý chung của chính quyền địa phương đối với tài nguyên rừng.
Những luật này đã trao quyền cho người dân địa phương bằng cách công nhận cộng đồng địa phương với tư cách là người có quyền sử dụng đất hợp pháp. Căn cứ các Luật và văn bản dưới luật đó, bắt đầu từ 2003, huyện Nam Đông và A Lưới tiến hành giao rừng tự nhiên cho các cộng đồng, nhóm hộ quản lý bảo vệ [61], [67].
- Nghị định 200/NĐ-CP ngày 3/12/2004 về sắp xếp, đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh.
Theo nghị định 200/NĐ-CP của chính phủ, những lâm trường đang quản lý chủ yếu là rừng phòng hộ có diện tích từ 5.000 ha trở lên, rừng đặc dụng có diện tích từ 1.000 ha trở lên (trường hợp đặc biệt có thể nhỏ hơn) thì chuyển thành Ban Quản lý rừng phòng hộ, Ban Quản lý rừng đặc dụng, hoạt động theo cơ chế đơn vị sự nghiệp có thu.
Diện tích rừng sản xuất là rừng tự nhiên nghèo kiệt, rừng phòng hộ, rừng đặc dụng nhỏ, phân tán; diện tích đất hoang hoá và đất khác, đất sử dụng không có hiệu quả của các lâm trường thì chính quyền địa phương thu hồi để giao, cho thuê cho các đối tượng theo quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng [16].
Tỉnh Thừa Thiên Huế đã được Thủ tướng CP phê duyệt đề án sắp xếp đổi mới LTQD theo Quyết định số 162/2005/QĐ-TTg ngày 01/7/2005. Tỉnh đã chỉ đạo quy hoạch rà soát đất đai cho 4 Công ty lâm nghiệp, 3 BQL rừng phòng hộ được đổi mới để giữ lại một số diện tích rừng và đất LN hợp lý nhằm phát triển sản xuất kinh doanh của các đơn vị. Diện tích còn lại sẽ được chuyển giao cho chính quyền địa phương các cấp để giao đất cho nhân dân sản xuất [17].
- Chiến lược Phát triển Lâm nghiệp Việt Nam 2006-2020:
Quá trình chuyển tiếp rừng của Việt Nam đạt được bước tiến mới với sự đóng góp của Chiến lược phát triển Lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006–2020 (Quyết định số 18/2007/QĐ-TTg [20]) với mục tiêu nâng tỷ lệ đất có rừng lên 42–43% vào năm 2010 và 47% vào năm 2020. Sau đó điều chỉnh mục tiêu nâng tỷ lệ che phủ rừng lên 44-45%
vào năm 2020 (Quyết định số 57/QĐ-TTg ngày 09/01/2012). Trong đó, một trong những Chương trình trọng tâm của Chiến lược Phát triển Lâm nghiệp Việt Nam 2006-2020 là Chương trình phát triển và quản lý rừng bền vững. Cụ thể, đến năm 2020 khoảng 30%
diện tích RSX sẽ đạt chứng chỉ, tỷ lệ che phủ rừng vẫn tiếp tục tăng, và duy trì ổn định nguồn nguyên liệu gỗ cho ngành chế biến [46].
- Quyết định số 147/2007/QĐ-TTg về một số chính sách phát triển rừng sản xuất giai đoạn 2007 – 2015:
Ngày 10 tháng 9 năm 2007, Quyết định số 147/2007/QĐ-TTg được ban hành với mục tiêu trồng 2 triệu ha rừng sản xuất, bình quân mỗi năm trồng 250 nghìn ha (bao gồm cả diện tích trồng lại rừng sau khai thác). Hỗ trợ đầu tư trồng rừng và khuyến lâm đối với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng ở các xã đặc biệt khó khăn, trồng rừng trên đất trống, đồi núi trọc, quy hoạch là rừng sản xuất [21].
Để thực hiện Quyết định này, Dự án Hỗ trợ đầu tư trồng rừng sản xuất trên địa bàn huyện A Lưới được phê duyệt theo Quyết định số 708/QĐ-UBND ngày 02/7/2009 của UBND huyện A Lưới. Một trong những mục tiêu của dự án là hỗ trợ phát triển trồng rừng sản xuất hộ gia đình, sử dụng có hiệu quả đất trống đồi núi trọc, đất nương rẫy, tạo công ăn việc làm, nâng cao thu nhập của người lao động, góp phần thoát nghèo cho người dân, đưa phần lớn nhân dân trên toàn Huyện vào kinh doanh nghề rừng, tiến tới làm giàu từ rừng.
- Luật Lâm nghiệp (2017)
Ngày 15/11/2017, tại kỳ họp thứ 4, Quốc Hội khóa XIV đã thông qua Luật Lâm nghiệp gồm 12 chương, 108 điều. So với Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004, luật Lâm nghiệp 2017 đã bổ sung 4 chương mới, phù hợp với sự vận động của thực tiễn gồm: chế biến, thương mại lâm sản; khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế về lâm nghiệp; định giá rừng, đầu tư, tài chính trong lâm nghiệp; quản lý nhà nước về lâm nghiệp và kiểm lâm. Điểm đối mới quan trọng nhất của Luật Lâm nghiệp là việc coi lâm nghiệp là ngành kinh tế - xã hội liên kết theo chuỗi giá trị sản phẩm lâm nghiệp, từ quản lý, bảo vệ, phát triển đến sử dụng rừng, chế biến và thương mại lâm sản. Việc mở rộng phạm vi điều chỉnh theo hướng liên kết theo chuỗi các hoạt động lâm nghiệp nhằm tạo ra rừng sản xuất và cung ứng lâm sản đáp ứng cho nền kinh tế quốc dân và đời sống xã hội, đảm bảo chế biến và xuất khẩu lâm sản có trách nhiệm. Luật Lâm nghiệp sẽ chính thức đi