CHƯƠNG 4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
4.4. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN THAY ĐỔI DIỆN TÍCH ĐẤT LÂM NGHIỆP HUYỆN NAM ĐÔNG VÀ A LƯỚI GIAI ĐOẠN 2005-2020
4.4.1. Ảnh hưởng của việc thực thi chính sách đến thay đổi sử dụng đất lâm nghiệp
4.4.1.1. Ảnh hưởng của quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng tỉnh Thừa Thiên Huế các giai đoạn
Sự thay đổi diện tích các loại đất, loại rừng tại huyện Nam Đông và A Lưới trước hết ảnh hưởng bởi các quyết định quy hoạch và chuyển đổi các loại rừng như: Quyết định số 1501/QĐ-UBND, ngày 02/7/2007, V/v Phê duyệt kết quả rà soát, quy hoạch 3 loại rừng tỉnh Thừa Thiên Huế đến năm 2010; Quyết định 1347/QĐ-UBND, ngày 23/7/2010, V/v Phê duyệt quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn 2009-2020; và Quyết định 944/QĐ-UBND, ngày 9/5/2016, V/v Phê duyệt điều chỉnh quy hoạch bảo vệ phát triển rừng tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn 2009-2020;
Bảng 4.10. Ma trận chuyển đổi diện tích các loại rừng huyện Nam Đông và A Lưới
theo từng giai đoạn quy hoạch
Quy hoạch 2005-2010
Quy hoạch giai đoạn 2009-2020 theo QĐ1347 (ha)
Tổng Đặc dụng Phòng hộ Sản xuất Ngoài 3 loại
rừng I. Huyện Nam Đông
Đặc dụng 24.477,62 4,64 11,73 24.493,99
Phòng hộ 2.273,66 7.477,24 0,11 585,91 10.336,92
Sản xuất 1,45 3.152,51 16.379,99 3.122,67 22.656,62
Ngoài 3 loại rừng 1,06 1,12 148,19 7.139,76 7.290,13
Tổng 26.753,79 10.630,87 16.532,93 10.860,07 64.777,66
II. Huyện A Lưới
Đặc dụng 15.395,29 32,59 0,59 36,73 15.465,2
Phòng hộ 25,74 41.385,64 348,13 1.333,28 43.092,79
Sản xuất 0,38 241,88 41.603,87 9.574,58 51.420,71
Ngoài 3 loại rừng 0,43 614,99 2.306,26 9.611,82 12.533,5
Tổng 15.421,84 42.275,1 44.258,85 20.556,41 12.2512,2
Quy hoạch giai đoạn 2009-2020 (QĐ1347)
Quy hoạch giai đoạn 2016-2020 theo QĐ944 (ha)
Tổng Đặc dụng Phòng hộ Sản xuất
Ngoài 3 loại rừng I. Huyện Nam Đông
Đặc dụng 26.584,76 26,98 19,58 122,47 26.753,79
Phòng hộ 3.128,05 7.201,77 222,34 78,71 10.630,87
Sản xuất 31,39 406,81 14.621,63 1.473,1 16.532,93
Ngoài 3 loại rừng 230,01 810,23 2.821,66 6.998,17 10.860,07
Tổng 29.974,21 8.445,79 17.685,21 8.672,45 64.777,66
II. Huyện A Lưới
Đặc dụng 15.320,49 23,81 0,39 77,15 15.421,84
Phòng hộ 777,95 38.756,41 2.141,75 598,99 42.275,1
Sản xuất 1,22 1.259,83 36.459,22 6.538,58 44.258,85
Ngoài 3 loại rừng 76,94 4.050,49 6.973,32 9.455,66 20.556,41
Tổng 16.176,6 44.090,54 45.574,68 16.670,38 122.512,2
Kết quả chồng xếp bản đồ quy hoạch 3 loại rừng giai đoạn 2005-2010 và bản đồ quy hoạch giai đoạn 2009-2020 (QĐ1347) cho thấy, tại huyện Nam Đông diện tích rừng đặc dụng tăng 2.259,8 ha, trong đó có 2.273,66 ha diện tích rừng phòng hộ, 1,45 ha rừng sản xuất và 1,06 ha đất khác ngoài 3 loại rừng được quy hoạch chuyển qua rừng đặc dụng.
Đồng thời có 4,64 ha rừng đặc dụng bị chuyển qua rừng sản xuất và 11,73ha chuyển mục đích sử dụng sang đất khác. Diện tích phòng hộ tăng 293,95 ha do 3.152,51 ha rừng sản xuất và 1,12 ha đất khác được quy hoạch qua rừng phòng hộ, đồng thời 585,91 ha rừng phòng hộ bị chuyển sang mục đích khác. Diện tích rừng sản xuất giảm 6.123,59 ha với 148,19 ha đất ngoài 3 loại rừng được quy hoạch qua rừng sản xuất nhưng có tới 3.152,51 ha rừng sản xuất chuyển qua rừng phòng hộ và 3.122,67 ha rừng sản xuất bị chuyển sang đất khác.
Tại huyện A Lưới, diện tích rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất đều giảm, lần lượt là 43,36 ha, 817,69 ha và 7.161,86ha, trong khi diện tích đất ngoài 3 loại rừng tăng 8.022,91ha. Mặc dù được chuyển 241,88ha rừng sản xuất và 614,99ha đất ngoài 3 loại rừng qua rừng phòng hộ, nhưng có tới 1.333,28ha rừng phòng hộ bị quy hoạch qua đất khác ngoài 3 loại rừng và 348,13ha qua đất rừng sản xuất (Bảng 4.10).
Quy hoạch 3 loại rừng giai đoạn 2009-2020 (QĐ1347) mặc dù đã đạt được một số kết quả nhất định nhưng tồn tại khá nhiều hạn chế. Quy hoạch giai đoạn này chưa cập nhật đầy đủ việc giao, khoán rừng trước đây, dẫn đến tình trạng nhiều diện tích đất lâm nghiệp của hộ gia đình ở huyện Nam Đông được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng thuộc quy hoạch đất RPH. Đồng thời, do bản đồ của Quy hoạch giai đoạn 2009-2020 không truy xuất được diện tích, báo cáo quy hoạch chỉ có số liệu tổng thể, không có số liệu chi tiết nên việc áp dụng vào quản lý, sử dụng rừng và đất rừng ít hiệu quả, nhiều diện tích đất rừng sản xuất đã được quy hoạch nhưng không tìm ra được địa chỉ cụ thể.
Ngoài ra, quy hoạch 3 loại rừng giai đoạn 2009-2020 khi chưa điều chỉnh đã quy hoạch hàng nghìn diện tích cao su là đất rừng sản xuất, do đó diện tích rừng sản xuất tăng. Bên cạnh đó, quy hoạch 3 loại rừng của tỉnh được phê duyệt vào năm 2010, nhưng Quy hoạch sử dụng đất của tỉnh đến năm 2020 được Chính phủ phê duyệt năm 2013. Do ra đời trước, nên Quy hoạch 3 loại rừng của có những điểm chưa phù hợp với Quy hoạch sử dụng đất. Đặc biệt, giai đoạn này, công tác quy hoạch thiếu đồng bộ, có sự chồng chéo quy hoạch giữa ngành Nông nghiệp và PTNT, Tài nguyên - Môi trường và các ngành khác; việc quản lý đất lâm nghiệp của một số đơn vị lâm nghiệp nhà nước còn lỏng lẻo, tình trạng lấn chiếm đất rừng trái phép vẫn còn xảy ra khá phổ biến; cá biệt một số chủ rừng để người dân địa phương tự ý lấn chiếm đất để trồng rừng sau một thời gian dài mới phát hiện nhưng không có biện pháp giải quyết kịp thời; thậm chí, một số đơn vị không nắm rõ đất trong qui hoạch và đất ngoài qui hoạch của đơn vị mình để quản lý [64]. Vì vậy Quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng tỉnh Thừa Thiên Huế giai đoạn
2009 – 2020 (QĐ 944) nhằm sửa đổi, bổ sung một số nội dung phần Quy hoạch đất lâm nghiệp theo 3 loại rừng nhằm khắc phục những hạn chế này.
Kết quả chồng xếp bản đồ quy hoạch giai đoạn 2016-2020 (QĐ 944) và bản đồ quy hoạch giai đoạn 2009-2020 (QĐ 1347) cho thấy, tại huyện Nam Đông diện tích rừng đặc dụng tăng (3.220,42 ha); diện tích rừng sản xuất tăng (1.152,28 ha); và diện tích rừng phòng hộ giảm (2.185,08ha). Trong đó có 3.128,05 ha rừng phòng hộ được quy hoạch chuyển qua rừng đặc dụng (bao gồm diện tích đất RPH thuộc xã Thượng Long và Thượng Quảng được quy hoạch sang Khu bảo tồn Sao la), 222,34 ha chuyển qua rừng sản xuất (bao gồm những diện tích RPH ít xung yếu do cộng đồng và BQLRPH Nam Đông quản lý) và 78,71 ha chuyển qua đất khác (Đường cao tốc Cam Lộ-Túy Loan, đường 74, thủy điện Thượng Lộ). Mặt khác có 406,81 ha rừng sản xuất (Do Ban QLRPH Nam Đông và UBND xã quản lý) và 810,23 ha đất khác được quy hoạch chuyển qua rừng phòng hộ (Bảng 4.10). Chính vì vậy diện tích rừng phòng hộ huyện Nam Đông tiếp tục giảm từ 2009 đến năm 2016, tuy nhiên diện tích rừng phòng hộ giảm chủ yếu do chuyển qua quy hoạch rừng đặc dụng.
Tại huyện A Lưới, quy hoạch giai đoạn 2016-2020 (QĐ 994) đã có sự thay đổi rõ rệt so với quy hoạch giai đoạn trước (2009-2020: QĐ1347) khi diện tích rừng đặc dụng, phòng hộ và sản xuất đều tăng với 754,76 ha RĐD, 1.815,44 ha RPH, 1.315,83 ha RSX. Trong khi diện tích ngoài 3 loại rừng giảm 3.886,03 ha. Diện tích rừng đặc dụng tăng chủ yếu là do quy hoạch đất rừng phòng hộ tại tiểu khu 364 xã A Roàng, do ban quản lý RPH A Lưới quản lý quy hoạch sang RĐD do Khu bảo tồn Sao la quản lý. Mặc dù có 1.259,83 ha đất RSX (diện tích RTN thuộc vùng phân cấp phòng hộ xung yếu và rất xung yếu do Ban quản lý RPH A Lưới, CTLN Nam Hòa và UBND xã quản lý) và 4.050,49 ha đất khác được chuyển qua rừng phòng hộ, tuy nhiên có tới 2.141,75 ha đất rừng phòng hộ bị chuyển qua đất RSX (diện tích RPH ít xung yếu do Ban quản lý RPH A Lưới, CTLN Nam Hòa, rừng cộng đồng và rừng do UBND xã quản lý) và 598,99 ha RPH chuyển qua đất khác (Bảng 4.10). Trong đó A Lưới là huyện có diện tích đất chưa sử dụng đưa vào quy hoạch đất lâm nghiệp lớn nhất, hơn 1.000 ha đất chưa sử dụng quy hoạch cho rừng phòng hộ và rừng sản xuất. Đây là kết quả tích cực của quy hoạch giai đoạn 2016- 2020 [64]. Đây chính là lý do diện tích rừng sản xuất của A Lưới tăng trong giai đoạn này.
Ngoài các quyết định quy hoạch 3 loại rừng các giai đoạn, các quyết định về mở rộng Vườn Quốc gia (VQG) Bạch Mã và thành lập khu bảo tồn Sao La cũng làm thay đổi diện tích các loại rừng của huyện Nam Đông và A Lưới, đồng thời gián tiếp ảnh hưởng đến việc chuyển đổi sử dụng đất lâm nghiệp của hộ gia đình.
Năm 2008 là năm thực hiện Quyết định 01/QĐ-TTg ngày 02/01/2008, về việc điều chỉnh, mở rộng diện tích VQG Bạch Mã. Trong đó 11 tiểu khu thuộc rừng phòng hộ
Lâm trường Nam Đông được thu hồi và chuyển qua phần mở rộng của VQG Bạch Mã và 5 xã, 1 thị trấn thuộc huyện Nam Đông thuộc vùng đệm của Vườn. Cùng với đó, ngày 12/6/2008 VQG Bạch Mã bàn giao cho UBND xã Hương Phú 1.257 ha và UBND xã Hương Lộc 1.004 ha rừng trồng và đất lâm nghiệp để UBND các xã giao đất trồng rừng sản xuất, trồng cao su và giao rừng tự nhiên cho cộng đồng quản lý. Chính vì vậy, năm 2009 diện tích rừng đặc dụng của huyện Nam Đông tăng. Tuy nhiên việc chuyển giao đất này không thực hiện bàn giao thực địa, không có bản đồ khu đất lâm nghiệp được bàn giao mà chỉ có biên bản bàn giao ký giữa các bên. Dẫn đến việc tổ chức quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp nhận bàn giao của UBND các xã gặp nhiều khó khăn, tình trạng không xác định được đối tượng sử dụng trên các diện tích rừng trồng và lấn chiếm đất rừng đang xảy ra nhiều tại các xã được bàn giao [72].
Năm 2013, UBND tỉnh Thừa Thiên Huế ra quyết định số 2020/QĐ-UBND ngày 09/10/2013, về việc thành lập Khu bảo tồn Sao La [70]. Theo đó, 6 tiểu khu ở xã Thượng Long và Thượng Quảng thuộc Ban quản lý rừng phòng hộ Nam Đông và có 9 tiểu khu thuộc xã Hương Nguyên do Ban quản lý RPH A Lưới quản lý được thu hồi để giao cho Khu bảo tồn Sao La quản lý. Ngoài ra, 1 tiểu khu thuộc xã A Roàng cũng được quy hoạch sang đất RĐD nhằm mục đích hình thành dải RĐD nối liền từ Khu bảo tồn Sao La đến Vườn quốc gia Bạch Mã. Chính vì vậy, gia đoạn này diện tích rừng đặc dụng của huyện Nam Đông và A Lưới đều tăng.
Như vậy việc thực hiện quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng các giai đoạn cũng như quyết định mở rộng VQG Bạch Mã và quyết định thành lập Khu bảo tồn Sao la đã ảnh hưởng đến sự thay đổi sử dụng đất lâm nghiệp của huyện Nam Đông và A Lưới, cụ thể là sự thay đổi, chu chuyển diện tích 3 loại rừng trên địa bàn huyện trong giai đoạn từ 2005-2020. Ngoài ra, việc thực hiện những quyết định này cũng ảnh hưởng đến sự chuyển đổi sử dụng đất của hộ gia đình, cụ thể là việc phát triển rừng trồng hộ gia đình.
Bởi vì khi quy hoạch diện tích rừng sản xuất tăng đã kéo theo các chương trình hỗ trợ phát triển rừng trồng hộ gia đình. Bên cạnh đó, việc thực hiện các quy định này trong thời điểm chuyển giao đã tạo những cơ hội cho người dân địa lấn chiếm, mở rộng diện tích rừng trồng của mình.
4.4.1.2. Sự sai khác và thay đổi cách tính trong quá trình thống kê, kiểm kê diện tích rừng và đất lâm nghiệp các giai đoạn
Từ số liệu chồng xếp bản đồ hiện trạng rừng năm 2005 và 2020 cho thấy, diện tích rừng tự nhiên tại huyện Nam Đông năm 2020 tăng cao so với năm 2005, ngược lại, diện tích rừng tự nhiên của huyện A Lưới năm 2020 giảm so với 2005. Trong khi đó, có gần 5 nghìn ha đất trống tại huyện Nam Đông và A Lưới chuyển qua rừng tự nhiên (Bảng 3.6). Theo thông tin phỏng sâu và thảo luận nhóm từ cán bộ Kiểm lâm huyện Nam Đông và A Lưới, diện tích từ đất trống chuyển qua rừng tự nhiên này chủ yếu là do sự sai khác
hiện trạng trong quá trình kiểm kê của hai thời điểm và một phần nhỏ là do phục hồi rừng.
Năm 2005, việc theo dõi diễn biến rừng chủ yếu kế thừa từ số liệu cũ, thông tin diễn biến rừng và đất lâm nghiệp vẫn còn làm thủ công, chủ yếu thống kê, bắt đầu sử dụng bản đồ số vì vậy chất lượng số liệu chưa đạt yêu cầu, độ tin cậy chưa cao. Số liệu theo dõi diễn biến rừng được quản lý trên sổ sách và lưu giữ đơn thuần trên máy tính, chưa áp dụng các công nghệ hiện đại như ảnh vệ tinh. Điều này dẫn tới số liệu thống kê và bản đồ bị sai lệch nhiều so với số liệu thực tế, nhiều diện tích thực tế là rừng tự nhiên nhưng lại đưa vào đất trống. Do đó, nhiều khu vực được xác định hiện trạng là đất trống năm 2005 thực chất là rừng tự nhiên và đến năm 2020, sau khi kiểm kê rừng thì những diện tích này được rà soát, kiểm tra lại và thống kê vào diện tích rừng tự nhiên, làm cho rừng tự nhiên tại huyện Nam Đông và A Lưới tăng.
Hơn nữa, bản đồ quy hoạch 3 loại rừng và hiện trạng rừng giai đoạn trước năm 2016 được xây dựng trên nền bản đồ địa hình tỷ lệ 1:50.000, nên hệ thống ranh giới Khoảnh, Tiểu khu không được rõ ràng, khó xác định hiện trạng ngoài thực địa, dẫn tới số liệu trên bản đồ bị sai lệch so với thực tế. Năm 2016, thực hiện kiểm kê rừng toàn tỉnh đã sử dụng bản đồ hiện trạng rừng trên nền địa hình 1:10.000 và sử dụng ảnh vệ tinh cũng như chọn mẫu phúc tra hiện trường nên số liệu chính xác hơn. Do đó, nhiều diện tích sai khác hiện trạng rừng giữa bản đồ và thực tế được rà soát, bóc tách và kiểm kê lại. Vì vậy diện tích các loại đất lâm nghiệp có sự thay đổi lớn kể từ năm 2016 tại huyện Nam Đông và A Lưới (Biểu đồ 4.2 và 4.3).
Ngoài ra, việc phân chia trạng thái rừng và đất trống ở hai thời điểm áp dụng các văn bản pháp luật khác nhau nên số liệu thống kê khác nhau. Năm 2009 áp dụng theo Thông tư 34 về tiêu chí xác định rừng và hệ thống phân loại rừng, theo đó diện tích rừng gỗ có đường kính bình quân < 8 cm, trữ lượng cây đứng < 10m3/hađược gọi là rừng chưa có trữ lượng hay rừng phục hồi (rừng tự nhiên) [35]. Trong khi đó, năm 2005 cập nhật diện tích các loại rừng và đất lâm nghiệp trên cơ sở phân loại rừng và đất rừng theo Quy phạm thiết kế kinh doanh rừng QPN 6-84 ban hành kèm theo Quyết định số 682B/QLKT ngày 01/8/1984 của Bộ trưởng Bộ Lâm nghiệp thì diện tích rừng tự nhiên này (có trữ lượng < 10m3) gọi là đất trống [33]. Do đó, nhiều diện tích đất trống năm 2005 thực chất đã là rừng tự nhiên tại thời điểm đó nếu sử dụng bộ tiêu chí về xác định các loại rừng hiện hành và công cụ thống kê, kiểm kê hiện nay.
Đặc biệt là bắt đầu từ năm 2008, diện tích cao su được tính vào diện tích rừng trồng và tỷ lệ che phủ, điều này đã làm tăng diện tích rừng trồng và tỷ lệ che phủ của huyện Nam Đông rất lớn (Biểu đồ 4.2). Bên cạnh đó, bắt đầu từ năm 2008 một lượng lớn diện tích cao su (3.426,9 ha) từ đất khác ngoài lâm nghiệp được tính vào diện tích rừng trồng, đồng thời kể từ đây tỷ lệ che phủ rừng được tính bao gồm cả diện tích cao su và cây đặc
sản tại huyện Nam Đông. Từ năm 2012-2016, tỷ lệ che phủ rừng được chia ra 2 mục gồm “tỷ lệ che phủ” (được hiểu là tỷ lệ che phủ bao gồm cao su, cây đặc sản) và “tỷ lệ che phủ không bao gồm cao su, cây đặc sản”. Từ năm 2016, chỉ những diện tích cao su nào trồng trên đất quy hoạch Lâm nghiệp thì mới được đưa vào tính tỷ lệ che phủ, còn lại những diện tích cao su không trồng trên đất lâm nghiệp sẽ được bóc tách và được tính vào cây lâu năm. Do đó, mặc dù tỷ lệ che phủ rừng tăng lên trong giai đoạn 2005- 2020. Tuy nhiên, việc thống kê cả diện tích cao su, cây đặc sản đã làm thay đổi tương đối lớn tỷ lệ che phủ rừng của huyện Nam Đông và A Lưới. Cụ thể là, việc đưa diện tích cao su và cây đặc sản vào đã làm tăng tỷ lệ che phủ của huyện Nam Đông lên từ 4,33- 5,12% và huyện A Lưới lên khoảng 0,96% (Bảng 4.11).
Bảng 4.11. Chênh lệch giữa tỷ lệ che phủ rừng (%) bao gồm và không bao gồm diện
tích cao su, cây đặc sản tại huyện Nam Đông và A Lưới
Năm
Nam Đông A Lưới
Tỷ lệ che phủ (%)
Tỷ lệ che phủ không bao gồm cao su, cây
đặc sản (%)
Chênh lệch (%)
Tỷ lệ che phủ (%)
Tỷ lệ che phủ không bao gồm cao su, cây
đặc sản (%)
Chênh lệch (%)
2012 79,71 74,59 + 5,12 79,96 - -
2013 78,59 73,70 + 4,89 79,97 79,02 +0,95
2014 79,18 74,30 + 4,88 79,05 78,09 +0,96
2015 78,97 74,09 + 4,88 79,17 78,21 +0,96
2016 83,30 78,97 + 4,33 74,1 - -
Nguồn: Tổng hợp hồ sơ theo dõi diễn biến rừng huyện Nam Đông và A Lưới [56]
Như vậy một lần nữa có thể khẳng định, không thể hoàn toàn nhìn vào những con số thống kê về diện tích các loại đất lâm nghiệp, tỷ lệ che phủ rừng để đánh giá thực trạng và hiệu quả quản lý rừng trong một giai đoạn dài bởi vì các kết quả thống kê chịu ảnh hưởng nhiều của việc sử dụng các công cụ, phương tiện cũng như các quy định khác nhau tại từng thời điểm.
4.4.1.3. Ảnh hưởng của việc thực thi chính sách giao đất giao rừng và phát triển rừng trồng hộ gia đình
Mặc dù các chính sách và dự án nhằm giảm tình trạng mất rừng, suy thoái rừng và thúc đẩy trồng rừng lần đầu tiên được khởi xướng vào những năm 1990, nhưng nhiều chính sách và dự án đã không thành công. Năm 1991, chính phủ Việt Nam ban hành Luật Bảo vệ và Phát triển rừng. Luật này và các chính sách liên quan quy định rằng sản xuất rừng có thể được giao cho các doanh nghiệp nhà nước, công ty và hộ gia đình.