TÍN DỤNG NGÂN HÀNG
2.1 Thực trạng pháp luật về hệ thống các cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm trong hoạt động tín dụng ngân hàng21:
hoạt động tín dụng ngân hàng21:
2.1.1 Thực trạng pháp luật về hệ thống các cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm đối với quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất
Trước khi Nghị định 08/2000/NĐ-CP ngày 10/3/2000 của Chính phủ về đăng ký GDBĐ được ban hành, ở nước ta tồn tại một số cơ quan có chức năng đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng và các biến động khi thực hiện các quyền trong lĩnh vực đất đai, tàu bay, tàu biển như Sở Địa chính, Cục Hàng khơng dân dụng, Cục Hàng hải. Việc đăng ký giao dịch đảm bảo tại các cơ quan này chủ yếu là nhằm theo dõi các biến động liên quan đến quyền sở hữu, sử dụng tài sản,… đáp ứng được nhu cầu quản lý nhà nước đối với các loại tài sản này. Các thông tin về đăng ký giao dịch đảm bảo hầu như không được công bố công khai theo một thủ tục luật định để các cá nhân, tổ chức có nhu cầu tìm hiểu. Từ đó, khơng có một cơ sở pháp lý nào để xác định thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý tài sản đảm bảo mà chỉ dựa trên thời điểm xác lập giao dịch đảm bảo để xác định hoặc theo thỏa thuận, theo phán quyết của tòa án,… làm ảnh hưởng đến việc thu hồi vốn của các nhà đầu tư, các TCTD, bên nhận bảo đảm khác.
Khi Nghị định 08/2000/NĐ-CP ra đời, hệ thống các cơ quan đăng ký đã được quy định một cách cụ thể hơn. Tại Điều 8 Nghị định này quy định: các cơ quan đăng ký bao gồm:
Cơ quan đăng ký tàu biển và thuyền viên khu vực: thực hiện đăng ký GDBĐ bằng tàu biển;
Cục Hàng không dân dụng Việt Nam: thực hiện việc đăng ký GDBĐ bằng tàu bay;
21
Hiện nay, do công tác đăng ký GDBĐ tập trung và chiếm số lượng đa số là đối với các tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, phương tiện vận tải, hàng hóa, vận đơn, các quyền về tài sản còn đối với tàu bay và tàu biển thì do đặc trưng của hai loại tài sản này rất ít được giao dịch (số liệu thống kê từ 2002 đến 2007 Cục hàng không dân dụng Việt Nam mỗi năm trung bình chỉ có khoảng 6 trường hợp. Còn các Chi cục đăng ký tàu biển khu vực thì đã đăng ký khoảng 15 trường hợp/năm) nên tác giả khơng đưa vào đề tài nghiên cứu của mình.
Cục đăng ký Quốc gia giao dịch bảo đảm thuộc Bộ Tư pháp và các chi nhánh (nay là Trung tâm) thực hiện việc đăng ký GDBĐ đối với các loại tài sản, trừ tàu bay, tàu biển, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất;
Sở Địa chính – Nhà đất (nay là Sở Tài nguyên – Mơi trường) nơi có bất động sản: đăng ký các giao dịch bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trong trường hợp bên bảo đảm là tổ chức;
UBND xã, phường, thị trấn nơi có bất động sản đăng ký GDBĐ đối với quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trong trường hợp bên bảo đảm là hộ gia đình, cá nhân.
Qua q trình hồn thiện thì đến nay cơ quan có thẩm quyền đăng ký đối với quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất theo Thông tư liên tịch số 05/2005/TTLT- BTP-BTNMT ngày 16/06/2005 hướng dẫn việc đăng ký thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất bao gồm:
Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có đất, tài sản gắn liền với đất thực hiện đăng ký thế chấp trong trường hợp bên thế chấp là tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thực hiện dự án đầu tư tại Việt Nam, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngồi.
Văn phịng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh nơi có đất, tài sản gắn liền với đất hoặc Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh nơi có đất, tài sản gắn liền với đất đối với nơi chưa thành lập hoặc không thành lập Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất (sau đây gọi chung là Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện) thực hiện đăng ký thế chấp trong trường hợp bên thế chấp là hộ gia đình, cá nhân trong nước; người Việt Nam định cư ở nước ngoài được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở.
Như vậy, so với quy định tại Điều 8 Nghị định 08/2000/NĐ-CP thì Thơng tư 05/2005/TTLT/BTP-BTNMT đã mang tính tập trung hơn và mở rộng đối tượng đăng ký là các tổ chức, cá nhân là người nước ngoài. Hệ thống cơ quan đăng ký tập trung vào Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất (VPĐKQSDĐ) ở 02 cấp tỉnh và huyện, bỏ đi thẩm quyền của UBND cấp xã. Tuy nhiên, cá nhân, hộ gia đình là bên bảo đảm có thể nộp hồ sơ tại UBND xã, phường và cấp quản lý này có nhiệm vụ chuyển hồ sơ về VPĐKQSDĐ cấp huyện để xử ký.
Có thể thấy, trước 01/7/2004 (ngày Luật đất đai 2003 có hiệu lực) thì hệ thống các cơ quan có thẩm quyền đăng ký GDBĐ được phân cấp đến tận cơ sở. Tính theo địa hạt hành chính hiện thời thì có hơn 11.000 cơ quan có thẩm quyền đăng ký bao gồm: 8781 UBND cấp xã và 991 UBND cấp phường, 550 UBND cấp thị trấn và 64 Sở Tài ngun Mơi trường (Sở Địa chính – Nhà đất). Với một mơ hình cồng kềnh gắn với thẩm quyền đăng ký theo địa hạt như vậy thì các TCTD sẽ rất hạn chế cho vay ngoài địa bàn, bởi nếu nhận tài sản thế chấp ở xa địa bàn hoạt động có nghĩa là TCTD sẽ mất rất nhiều thời gian và chi phí cho việc tiến hành đăng ký đúng thẩm quyền địa giới hành chính nơi
có đất và tài sản gắn liền với đất. Điều này sẽ kéo theo vấn đề ít có khả năng tài sản đảm bảo thực hiện nhiều nghĩa vụ hoặc nếu có thì cũng khó khăn trong việc xác lập trật tự ưu tiên thanh toán theo phạm vi rộng. Khi muốn xác lập giao dịch bảo đảm với tài sản là quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, bên nhận bảo đảm là các TCTD sẽ phải mất thêm nhiều thời gian và chi phí cho việc tìm hiểu thơng tin trước khi xác lập giao dịch và đăng ký. Hệ quả tất yếu là khả năng sử dụng nguồn vốn – tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất của cá nhân, tổ chức đưa vào trong sản xuất kinh doanh sẽ rất thấp, kéo theo sự trì trệ của nền kinh tế do tổ chức, cá nhân không tận dụng được nguồn vốn tín dụng để mở rộng, phát triển mơ hình sản xuất kinh doanh và thu lợi nhuận. Bản thân TCTD cũng khó tìm thấy “đầu ra” cho sản phẩm của mình một cách có hiệu quả.
Tuy nhiên, sau ngày 01/7/2004, cơ quan đăng ký GDBĐ bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất đã có sự thay đổi đáng kể. Với việc hình thành hệ thống VPĐKQSDĐ thì bên cạnh việc nâng cao tính chun mơn hóa trong hoạt động của cơ quan đăng ký, số lượng các cơ quan đăng ký cũng giảm đi đáng kể. Nhưng tính theo đơn vị hành chính thì vẫn tồn tại hơn 600 cơ quan có thẩm quyền đăng ký trong lĩnh vực này. Nếu đối chiếu với các quy định về thẩm quyền nói trên thì chúng ta có 64 VPĐKQSDĐ (trực thuộc các Sở Tài nguyên – Môi trường của 64 tỉnh, thành) có chức năng đăng ký GDBĐ mà tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trong trường hợp bên thế chấp là tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thực hiện dự án đầu tư tại Việt Nam, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài và cần khoảng 673 VPĐKQSDĐ thuộc các Phòng Tài nguyên – Môi trường thực hiện đăng ký thế chấp trong trường hợp bên thế chấp là hộ gia đình, cá nhân trong nước; người Việt Nam định cư ở nước ngoài được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở (mặc dù hiện nay chưa thành lập hết các văn phịng này).
Có thể nói, cùng với Luật đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Thông tư liên tịch số 05/2005/TTLT/BTP-BTNMT đã tiến một bước dài trong lĩnh vực đăng ký GDBĐ đối với quyền sử đất, tài sản gắn liền với đất. Hệ thống cơ quan đăng ký đã khơng cịn phân tán và được tập trung về một mối theo địa giới hành chính cấp quận- huyện. Tuy nhiên, việc thành lập đồng loạt các VPĐKQSDĐ theo cấp hành chính như trên để thực hiện chức năng chun mơn chung là đăng ký biến động đất đai, tài sản gắn liền với đất,… là một biện pháp mang tính đồng bộ nhưng còn dàn trải. Trong khi nhu cầu về thế chấp tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ, nhất là đảm bảo nợ vay cho các TCTD không phải là đồng nhất ở tất cả các địa phương. Tùy theo mức độ phát triển kinh tế khu vực mà nhu cầu này sẽ cao hay thấp. Ở các địa bàn miền núi, vùng cao, vùng sâu, vùng xa,… chắc chắn yêu cầu đăng ký này sẽ rất thấp và không như các địa bàn kinh tế trọng điểm của đất nước như TP. Hồ Chí Minh, TP. Hà Nội, TP. Đà Nẵng, TP. Hải Phịng, TP. Cần Thơ,… nhưng số lượng các VPĐKQSDĐ thì vẫn cứ tính theo địa hạt. Điều này tất yếu sẽ dẫn đến tình trạng quá tải ở một số nơi có nhiều giao dịch và vắng vẻ ở các vùng kém phát triển. Thực trạng này có nguyên nhân một phần do giá trị quyền sử dụng đất ở các khu vực kinh tế trung
tâm như TP. Hồ Chí Minh, TP. Hà Nội thì rất cao, thậm chí cao hơn giá trị thực (như cơn sốt trên thị trường bất động sản tại TP. Hồ Chí Minh trong năm 2007 vừa qua) khiến cho giao dịch có đảm bảo bằng loại tài sản này để đảm bảo tiền vay tại các TCTD cũng có phần năng động hơn, chiếm tỷ lệ cao hơn so với các tỉnh, thành khác. Trong khi ở các vùng nơng thơn thì giá trị quyền sử dụng đất (chủ yếu là đất nông nghiệp) rất thấp (chỉ bằng khung giá đất do nhà nước quy định) thì việc nhận thế chấp đối với các loại tài sản này không nằm trong mục tiêu hàng đầu của các TCTD. Vì thế, các giao dịch phát sinh sẽ hạn chế hơn và nhu cầu đăng ký sẽ không nhiều. Thế nhưng, chúng ta vẫn cứ phân cấp một hệ thống các VPĐKQSDĐ như nhau. Đứng từ góc độ quản lý nhà nước thì phương án này là tối ưu trong thời điểm công tác đăng ký giao dịch còn mới mẽ và phải dựa trên nền tảng sẵn có là cơ quan quản lý nhà nước về đất đai hiện có.
Bên cạnh đó, xuất phát từ bản chất về quyền sở hữu đối với đất đai ở nước ta, Nhà nước không thừa nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân và do nhà nước thống nhất quản lý. Cá nhân, tổ chức chỉ có quyền sử dụng. Việc công nhận quyền của người sử dụng đất cũng do cơ quan nhà nước là UBND các cấp công nhận cho người đủ điều kiện theo luật định. Chính vì vậy, việc theo dõi sự biến động về đất đai như chuyển nhượng, thế chấp, các thay đổi khác,… cũng do cơ quan chuyên môn là Sở Tài nguyên - Môi trường thuộc UBND cấp tỉnh hay Phòng Tài nguyên - Môi trường thuộc UBND cấp huyện thực hiện. Trong đó, cơ quan được thành lập để thực hiện chức năng riêng biệt này là VPĐKQSDĐ trực thuộc hai cấp quản lý nói trên. Xét trong điều kiện hiện nay, khi mà công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử đất, quyền sở hữu nhà ở hay các cơng trình, các tài sản khác gắn liền với đất ở nước ta còn là một vấn đề chưa được giải quyết dứt điểm, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn nhiều hạn chế và nguồn nhân lực cũng như điều kiện về vật chất còn chưa đầy đủ, thì việc triển khai công tác đăng ký biến động liên quan tới đất đai không ai khác hơn là chính cơ quan quản lý nhà nước về đất đai. Nhất là chúng ta chưa xây dựng được một hệ thống quản lý đất đai được tin học hố. Cơng tác cấp giấy chứng nhận hay theo dõi biến động cịn thủ cơng và rời rạc. Phân chia thẩm quyền quản lý theo địa giới hành chính cấp tỉnh mà khơng có một cơ sở dữ liệu thống nhất về quản lý đất đai trên cả nước. Vì lẽ đó, việc thành lập các cơ quan đăng ký giao dịch đảm bảo bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trực thuộc các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai là điều tất yếu. Hạn chế này sẽ kéo theo hệ quả là việc xây dựng cơ sở dữ liệu thống nhất về các giao dịch bảo đảm cũng khó có thể thực hiện.
Thế nhưng, đứng dưới góc độ của các bên trong giao dịch bảo đảm thì việc quy định thẩm quyền như trên sẽ gây ra nhiều khó khăn trong cơng tác đăng ký của các bên tham gia giao dịch, nhất là bên nhận đảm bảo là các TCTD.
Trong nền kinh tế thị trường, đa số các doanh nghiệp hoạt động kinh doanh khơng hồn tồn bằng nguồn vốn tự có mà ln có sự hỗ trợ vốn vay từ phía các ngân hàng. Các cá nhân sản suất kinh doanh với quy mô lớn cũng cần nguồn vốn này để tăng hiệu quả, thu lợi nhuận tối ưu. Còn các ngân hàng cho vay luôn dè chừng yếu tố rủi ro. Một trong các biện pháp đảm bảo an tồn cho nguồn vốn tín dụng là cho vay có đảm bảo
bằng tài sản. Riêng địa bàn TP. Hồ Chí Minh thì cũng khơng nằm ngoài đặc điểm của các TCTD trên cả nước, đó là cho vay có đảm bảo bằng tài sản là bất động sản luôn chiếm đa số trong tổng dư nợ của các ngân hàng. Pháp luật về giao dịch bảo đảm lại quy định : “Hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất, quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng
sản xuất là rừng trồng, tàu bay, tàu biển có hiệu lực từ thời điểm đăng ký” (Điểm C,
Khoản 1, Điều 10 Nghị định 163/2006/NĐ-CP). Khoản 1 Điều 130 Luật Đất đai 2003 quy định: “Hợp đồng thế chấp bằng quyền sử dụng đất phải có chứng nhận của cơng
chứng nhà nước; trường hợp hợp đồng thế chấp bằng quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân thì được lựa chọn hình thức chứng nhận của công chứng nhà nước hoặc chứng thực của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất”. Hai thủ tục bắt buộc
này khi xác lập hợp đồng thế chấp của các TCTD đã gây mất quá nhiều thời gian cho TCTD. Hiện nay, việc cơng chứng đã xố bỏ thẩm quyền theo địa hạt nên các TCTD cũng thuận tiện phần nào. Thế nhưng đi đăng ký GDBĐ vẫn theo thẩm quyền địa hạt là VPĐKQSDĐ nơi có đất thì cũng khơng mang lại nhiều ý nghĩa. Nói khác hơn là quy định mở ra như vậy thì TCTD có quyền “cơng chứng một đằng, đăng ký một nẻo” vì vẫn phải xuống tận cơ quan đăng ký nơi có đất. Trong khi tài sản là bất động sản của doanh nghiệp, cá nhân không phải lúc nào cũng nằm trên địa bàn pháp nhân có trụ sở hay nơi cá nhân sinh sống, kinh doanh. Các ngân hàng thì khơng thể giới hạn trong địa bàn hoạt động của mình. Hoạt động kinh doanh, nhất là kinh doanh tiền tệ khơng thể bó hẹp trong phạm vi địa giới hành chính. Ở đâu có khách hàng tốt và tài sản đảm bảo thì ngân hàng sẽ “tìm kiếm” để hoạt động kinh doanh của mình hiệu quả hơn. Và hơn lúc nào hết, nguồn vốn cung cấp cho doanh nghiệp càng nhanh chóng, kịp thời, đúng lúc là yếu tố