- Luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ
3.3.2. Nguyên nhân chủ quan
- Do việc thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước theo một đường dây "khép kín" trong một bộ, một tổ chức từ khâu đưa vào kế hoạch thiết kế, thi công, giám sát thi công, đấu thầu, mua sắm thiết bị đến nghiệm thu cơng trình, do đó đã xảy ra tình trạng giới quyền lực và giới kinh doanh chia chác cho nhau tiền ngân sách nhà nước
- Do công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật trong thực hiện đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước:
Trước hết, do chủ đầu tư lựa chọn tư vấn giám sát thi cơng chưa có đủ năng
lực, kinh nghiệm, chưa trang bị đủ những công cụ, thiết bị cần thiết phục vụ cho việc kiểm tra, nghiệm thu tương tứng với từng công đoạn và họ phải chịu trách nhiệm vật chất khi phạm sai sót.
Thứ hai, trong q trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân
sách nhà nước, công tác giám sát, thanh tra chưa được tiến hành thường xuyên, chặt chẽ về khối lượng và chất lượng cơng trình nên chưa đảm bảo việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước đúng mục đích, hiệu quả.
Thứ ba, nhiều cuộc thanh tra của các cơ quan chức năng như Thanh tra Chính
phủ, thanh tra xây dựng, kiểm toán nhà nước tiến hành phát hiện ra vi phạm song việc xử lý chưa tương xứng với hành vi vi phạm.
Thứ tư, do chức năng giám sát, kiểm tra trong đầu tư xây dựng của CĐT còn
nhiều khuyết tật, CĐT (thông qua các ban QLDA) chưa thực hiện nghiêm túc giám sát hiện trường về trình tự thi cơng và quy trình quy phạm; chưa qn triệt quan điểm “phịng ngừa sự cố hơn là khắc phục sự cố” để loại trừ các sai phạm kỹ thuật, bảo đảm chất lượng cơng trình theo u cầu, tiết kiệm, hiệu quả; thực hiện tốt công tác giám sát - nghiệm thu trong giai đoạn xây lắp có thể sớm phát hiện và kịp thời sửa đổi, bổ sung thiết kế cho phù hợp điều kiện thực tế của hiện trường, chỉnh lý các tài liệu thiết kế trong trường hợp có sai sót.
- Sự tha hố của một bộ phận cán bộ, công chức trong các cơ quan quản lý nhà nước về ngân sách nhà nước và xây dựng cơ bản. Theo Giáo sư Nguyễn Trường Tiến (Hội Khoa học - Kỹ thuật xây dựng) thì lỗi sai phạm của chủ đầu tư và các nhà
quản lý đầu tư trong quá trình thực hiện các dự án chiếm khoảng gần 60%, trách nhiệm của các nhà thầu xây lắp, cung cấp vật tư, thiết bị trên 30% và do các nhà quản lý tư vấn là hơn 10%. Bởi vậy, nguyên nhân cơ bản, trực tiếp dẫn đến các vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước là lỗi của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc quản lý và thực hiện các giai đoạn của dự án đầu tư đặc biệt là cá nhân những người đứng đầu: Chủ đầu tư và các nhà quản lý đầu tư, các nhà thầu xây lắp, tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát, các nhà thầu cung cấp trang thiết bị, các cơ quan tổ chức thực hiện chi đền bù giải phóng mặt bằng
- Do cơng tác phịng ngừa và xử lý vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước chưa được coi trọng, chưa được tiến hành thường xun.
- CĐT vì mục đích nhằm phục vụ tiến độ giải ngân kế hoạch năm, đã bỏ qua những sai sót, bất hợp lý của hồ sơ thiết kế; có nhiều CĐT lại khơng đủ năng lực chun mơn và năng lực tổ chức để thẩm định, khắc phục những sai sót của hồ sơ, thường có tư tưởng khốn trắng cho tư vấn thẩm định trong khi trên thực tế trách nhiệm của các tổ chức tư vấn thẩm định là không lớn nên không đáp ứng được sự kỳ vọng của các CĐT; Sản phẩm thiết kế có nhiều sai lệch so với thực tế triển khai do giai đoạn chuẩn bị đầu tư khơng thực hiện nghiêm túc, có những cơng trình phương án thi cơng và mức đầu tư khơng khả thi;
- Chất lượng đội ngũ cán bộ tham gia vào cơng tác thẩm định dự án cịn rất hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu, điều này xuất phát từ công tác tổ chức cán bộ chưa thực hiện nghiêm túc, nhiều lúc vì nể nang cấp trên hoặc vì các mối quan hệ cá nhân nào đó để tuyển người mà chưa căn cứ vào địi hỏi cơng việc, chưa thực sự là “vì cơng việc để tuyển người”.
- Do phần lớn các CĐT đều khơng có năng lực chun mơn về quản lý đầu tư và xây dựng, do vậy giám sát hiện trường đều thuê các tổ chức tư vấn giám sát thực hiện nên vấn đề chất lượng cơng trình hầu như khốn trắng cho đơn vị giám sát.
-Do trình độ năng lực của CĐT trong việc xử lý các mối quan hệ giữa CĐT với thiết kế, các đơn vị tư vấn CĐT, với nhà thầu (A-B), và giữa nhà thầu xây lắp với tư vấn giám sát tư vấn quản lý dự án, khơng có khả năngxử lý kịp thời hiệu quả các tình
huống nẩy sinh trong quá trình quản lý, thực hiện dự án, hạn chế dẫn đến vi phạm pháp luật gây thất thốt lãng phí, chậm tiến độ.
- Do chưa có quy định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khi giám sát, nghiệm thu từng phần và tồn bộ cơng trình nên chất lượng hạn chế. Nếu có quy định thì việc triển khai thực hiện chưa được nghiêm khắc nên tổ chức, cá nhân được giao trách nhiệm ln có thái độ “dĩ hồ vi q” để được nhà thầu có sự quan tâm.
- Do chất lượng khảo sát thiết kế chưa tốt thể hiện là nhiều cơng trình có sự phát sinh lớn mà giá trị phát sinh tăng lên là do khâu khảo sát không đảm bảo.
- Do việc lập các hợp đồng giao nhận thầu kinh tế cịn sơ sài, tính ràng buộc pháp lý chưa cao, chưa đầy đủ điều khoản cụ thể về quản lý chất lượng xây dựng nên các vi phạm pháp luật xảy ra song rất khó khăn trong việc xác định lỗi thuộc bên nào.
- Do thực tế vẫn còn tồn tại dạng thực thanh, thực chi nhất là cơ chế thoả thuận giá giữa CĐT và các tổ chứcnhà thầu xây lắp nên các quy định pháp luật về vấn đề này không được áp dụng và nhiều trường hợp bị vi phạm nghiêm trọng.
- Do chất lượng nghiệm thu còn hạn chế như việc bỏ qua nhiều công đoạn, nghiệm thu qua loa, khoán gọn cho nhà thầu lập thủ tục nghiệm thu… đã tập hợp các chứng từ pháp lý lỏng lẻo, thiếu chính xác nên chất lượng cơng trình khơng được đánh giá một cách chính xác và là cơ hội để các bên lợi dụng việc hồn chỉnh hồ sơ thanh tốn khối lượng khống gây ảnh hưởng thiệt hại nghiêm trọng về kinh tế cho Nhà nước.
- Vi phạm pháp luật do thất thoát vốn đầu tư XDCB của Nhà nước trong khâu nghiệm thu là đáng kể và là một thiệt hại ‘kép’ vì chính khâu nghiệm thu khơng chính xác nhà thầu thu lợi bất chính một khoản tiền.
- Do cơng tác thanh quyết tốn vốn đầu tư còn nhiều bất cập, sai phạm như chưa thực hiện thanh toán theo dự tốn, hợp đồng nhằm khuyến khích tiến độ thực hiện dự án nên dẫn đến sự đầu tư dàn trải không tập trung và kém hiện quả. Có trường hợp việc nghiệm thu khối lượng khống để giữ kế hoạch vốn, khơng ít CĐT đã thông đồng ký hợp thức các chứng từ. Hoặc do Kho bạc nhà nước chưa tổ chức bộ phận thẩm định một cách khách quan trước khi thanh toán. Việc chậm quyết tốn đã gây những khó khăn cho CĐT: CĐT trở thành con nợ của các nhà thầu và đến
lượt mình nhà thầu là con nợ của các đơn vị cung ứng vật liệu và ngân hàng. Trả lãi ngân hàng thì lợi nhuận của nhà thầu sẽ bị ảnh hưởng, phải chăng có khoản thu nào đó sẽ được hình thành trong quá trình quản lý lỏng lẻo hiện nay và điều đó có thể lý giải cho việc chất lượng các cơng trình mau xuống cấp. Bên cạnh đó, do khối lượng tài liệu, hồ sơ hồn thành cơng trình để phục vụ báo cáo quyết toán vốn đầu tư là rất lớn, phải lập thành nhiều bộ hồ sơ là một trong các nguyên nhân của chất lượng hồ sơ hồn cơng thiếu chính xác, ngồi ra việc khơng thực hiện nghiêm cơng tác nghiệm thu hồn thành công việc theo quy định nên chất lượng hồ sơ hồn cơng cũng rất hạn chế.
- Do việc quyết tốn cơng trình khơng thực hiện nghiêm túc các qui định của Nhà nước còn dây dưa kéo dài.
- Do quá trình cơng tác kiểm tốn trong lĩnh vực kiểm tốn đầu tư XDCB có vốn ngân sách nhà nước của KTNN mới chỉ thực hiện được số ít trong tổng số dự án được đầu tư và chỉ tập trung kiểm tốn báo cáo tài chính, báo cáo thực hiện vốn đầu tư hay quyết toán vốn của dự án; kiểm toán tuân thủ trong thực hiện quy chế quản lý đầu tư và xây dựng mà chưa chú trọng nhiều đến kiểm tốn hoạt động để đánh giá tính kinh tế và hiệu quả của dự án. Đặc biệt là trong đánh giá, phân tích nguyên nhân dẫn đến thất thốt, lãng phí vốn đầu tư thì chưa đi sâu để làm rõ trách nhiệm của cá nhân, tổ chức liên quan trong việc để xảy ra sai phạm làm căn cứ đưa ra kiến nghị xử lý triệt để, hoặc một số ít dự án có đưa ra song việc thực hiện kiến nghị kiểm toán của các đối tượng kiểm tốn cịn chưa nghiêm túc và kịp thời. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến hệ quả là nhiều vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước chưa được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh.
Kết luận chương 3
Qua nghiên cứu thực tiễn đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước, luận án đã đi đến kết luận như sau về thực trạng vi phạm pháp luật:
Thứ nhất, thực trạng vi phạm pháp luật trong khâu chủ trương đầu tư: nhiều
dự án đầu tư xác định sai chủ trương đầu tư, dẫn đến đầu tư khơng có hiệu quả, hoặc hiệu quả đầu tư kém, nhiều dự án do xác định sai chủ trương đầu tư dẫn tới
không đưa vào hoạt động hoặc hoạt động khơng đúng mục đích dẫn đến thất thốt, lãng phí nghiêm trọng... Như vậy, sai lầm, vi phạm các bước nghiên cứu, phân tích chính sách và chủ trương đầu tư sẽ gây lãng phí, thất thốt nghiêm trọng nhất, cả về lãng phí trực tiếp và lãng phí gián tiếp.
Thứ hai, thực trạng vi phạm pháp luật trong khâu khảo sát thiết kế
Khảo sát không đảm bảo chất lượng, chưa đủ mẫu, chưa sát với thực tế hoặc không đúng với những tiêu chuẩn, quy chuẩn dẫn đến việc phải khảo sátlại hoặc phải phải thay đổi, bổ sung, điều chỉnh thiết kế, phương án thi cơng nhiều lần, kéo theo là làm thay đổi dự tốn, làm chậm tiến độ thi cơng,... gây lãng phí thời gian, tiền của của dự án; thiết kế không đảm bảo chất lượng, không đồng bộ gây lún, nứt phải phá đi làm lại; phương án thiết kế không hợp lý, sử dụng vật tư, vật liệu không phù hợp với loại cơng trình (sử dụng vật liệu q đắt tiền cho cơng trình cấp thấp); việc chọn hệ số an tồn q cao, tính tốn khơng chặt chẽ gây lãng phí vật liệu xây dựng và làm lợi cho các bên có lợi ích liên quan.
Thứ ba, vi phạm pháp luật trong khâu đền bù, giải phóng mặt bằng xây dựng
thể hiện trong các hành vi bớt xén tiền đền bù của dân; đền bù không thoả đáng, không đúng đối tượng; chi trả tiền đền bù không theo định mức, khung giá của Nhà nước và địa phương ban hành; khai khống diện tích, khối lượng tài sản được đền bù; làm giả hồ sơ đền bù... từ đó làm tăng thêm vốn đầu tư xây dựng cơng trình và chính việc đền bù khơng thoả đáng, hợp lý, không tuân theo quy định làm cho việc bàn giao mặt bằng xây dựng không đúng thời hạn quy định, dẫn đến chậm tiến độ thi cơng cơng trình, gây lãng phí, thất thốt vốn.
Thứ tư, vi phạm pháp luật trong công tác triển khai và điều hành kế hoạch đầu tư hàng năm: Bố trí danh mục các dự án đầu tư quá phân tán, dàn trải, không sát với
tiến độ thi công của dự án đã được phê duyệt, bố trí kế hoạch đầu tư cho dự án khơng đủ điều kiện dẫn đến kéo dài thời gian thi công, chậm đưa vào sử dụng làm giảm hiệu quả đồng vốn đầu tư; bố trí kế hoạch đầu tư chỉ chú trọng kế hoạch khối lượng, không xây dựng kế hoạch vốn dẫn đến phát sinh mất cân đối giữa kế hoạch khối lượng và kế hoạch vốn dẫn đến hiện tượng thừa thiếu vốn giả tạo cho các dự án; bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm cho các dự án không theo sát tiến độ đầu tư thực hiện dự án đã được cấp thẩm quyền phê duyệt trong quyết định đầu tư...
Thứ năm, vi phạm pháp luật trong khâu lựa chọn nhà thầu như làm sai lệch
bản chất đấu thầu như khơng thực hiện đúng trình tự đấu thầu; xét thầu, đánh giá để xếp loại nhà thầu khi lựa chọn nhà thầu khơng chính xác, thiếu chuẩn mực, khơng đủ khả năng; hiện tượng thông đồng giữa các nhà thầu khi tham gia đấu thầu đã khống chế giá trúng thầu cho đơn vị được thoả thuận để thắng thầu đưa đến phá giá trong đấu thầu.
Thứ sáu, thất thốt, lãng phí, vi phạm trong q trình thi cơng xây lắp cơng trình cơ bản có vốn ngân sách nhà nước thể hiện: Thi công không đảm bảo khối
lượng theo thiết kế được phê duyệt hoặc thi công không đúng thiết kế dẫn đến phải phá đi làm lại; sử dụng vật liệu không đảm bảo chất lượng; khai khống khối lượng; ăn bớt vật liệu trong quá trình thi cơng, chất lượng cơng trình khơng đảm bảo...
Thực trạng trên do nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân cơ bản là do pháp luật chưa cụ thể, chi tiết, khó thực hiện; do năng lực cán bộ quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản; do trình độ phát triển kinh tế - xã hội có nhiều biến đổi… và cơ bản là do ý thức trách nhiệm của cá nhân có thẩm quyền và lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm cộng với yếu tố vụ lợi dẫn đến các vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước ngày càng diễn ra phổ biến, tinh vi và đặc biệt nghiêm trọng. Đây chính là cơ sở thực tiễn để đưa ra các biện pháp phịng, chống có hiệu quả các vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước trong thời gian tới.
Chương 4