1.1.2 .Tổng quan các khái niệm liên quan đến phân vùng và phân vùng chức năng
1.2. Tổng quan các cơng trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
1.2.1. Tổng quan các nghiên cứu về quy hoạch không gian quản lý tổng hợptài nguyên khu vực ven biển ở nước ngoài tài nguyên khu vực ven biển ở nước ngồi
Trên thế giới hiện có nhiều hệ thống quy hoạch không gian biển (bao gồm cả không gian ven biển). Ý tƣởng ban đầu về QHKGB xuất phát cách đây hoảng 30 năm, từ hoạt động phân vùng chức năng ở Công viên biển quốc tế Dải san hô lớn (Great Barrier Reef International Marine Park) thuộc biển San Hô, Đông Bắc Australia. Thơng qua đó, ngƣời ta chia khơng gian biển trong phạm vi Công viên
biển quốc tế này ra thành các vùng chức năng để quản lý, sử dụng hiệu quả và thích ứng với bản chất tự nhiên của từng vùng. Những năm sau đó, phân vùng chức năng
đƣợc áp dụng rộng rãi trong các hoạt động quản lý hệ thống các khu bảo tồn biển (KBTB - Marine Protected Area) toàn cầu, khu vực và các quốc gia. QHKGB ra đời và phát triển gắn bó chặt chẽ với quản lý tổng hợp vùng bờ và quản lý các khu bảo tồn biển thông qua các phƣơng án phân vùng, cho nên nó đã đƣợc các quốc gia Bắc Mỹ, châu Âu áp dụng sớm và đã gặt hái đƣợc những thành công. Mục đích chung của phân vùng nhằm đảm bảo sử dụng bền vững vùng bờ theo chức năng, để hài hoà về lợi ích của các ngành/ngƣời sử dụng tài nguyên bờ, trong khi vẫn đảm bảo các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội theo hƣớng bền vững.
Từ nguồn tổng hợp của Cục thông tin Bộ KH&CN quốc gia cho biết, từ năm 1972, Chính phủ Hoa Kỳ thơng qua Bộ luật về vùng bờ (Coastal Acts) trong đó đã áp dụng phân vùng vùng bờ trong bối cảnh sử dụng đa ngành (multi-use). Sau Hoa Kỳ, các nƣớc thuộc Cộng đồng châu Âu nhƣ Hà Lan, Bỉ, Anh, Đức, Thụy Điển,… đã áp dụng khá rộng rãi và thu đƣợc các kết quả khả quan ở một số vùng bờ và biển trọng điểm nhƣng trên quy mơ cịn hạn chế, nhằm giải quyết một số mục tiêu cụ thể ở vùng biển quản lý. Việc áp dụng QHKGB đã diễn ra nhanh chóng từ một số nƣớc Bắc Mỹ, đến châu Âu và lan ra các nƣớc có biển khu vực châu Á. Một số nƣớc châu Á nhƣ Trung Quốc, Việt Nam đang áp dụng công cụ QHKGB để đạt đƣợc cả hai mục tiêu phát triển kinh tế và BVMT biển, ven biển.
Công ƣớc của Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 đã đƣa ra cách tiếp cận quản lý biển và đại dƣơng theo hơng gian. Theo đó, chế độ pháp lý quy định các quốc gia ven biển có chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia đối với 5 vùng biển: vùng nội thủy, vùng lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.
Từ kinh nghiệm thực tế và từ các thực hành tốt ở các quốc gia, tháng 11 năm 2006, UNESCO đã tổ chức Hội thảo quốc tế lần thứ nhất bàn về QHKGB. Từ đó, thế giới đã chứng kiến “sự bùng nổ” của các mối quan tâm đến QHKGB nhƣ là một phƣơng thức khả thi để quản lý biển theo hông gian, để giải quyết các mâu thuẫn và tăng tính tƣơng thích trong hai thác, sử dụng tài nguyên và môi trƣờng biển trong bối cảnh sức p đến vùng bờ và biển ngày càng gia tăng. Tại khu vực Đông Á, theo tổng hợp của Cục Thông tin KH&CN quốc gia, các hệ thống quy hoạch truyền thống trên đất liền nhƣ quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch sử dụng biển đóng vai trị nền tảng trong bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá, hỗ trợ phát triển kinh tế và cộng đồng cũng nhƣ các giá trị văn hóa của vùng bờ biển trong bối cảnh đối mặt với các sức ép và thách thức mới nhƣ biến đổi khí hậu, biến đổi vùng bờ và cách tiếp cận dựa vào HST.
Thông qua các phƣơng án phân vùng chức năng/phân vùng sử dụng không gian vùng bờ, một số nƣớc đã tiến hành thành công kế hoạch phân vùng ở các điểm trình diễn của PEMSEA (Tổ chức các đối tác Biển Đông Á) nhƣ tại thành phố Hạ Môn (Trung Quốc), Batangas (Philipin) và Đà Nẵng (Việt Nam). Trƣớc những thách thức về hiểm họa thiên tai vùng ven biển nhƣ nƣớc biển dâng, biến đổi khí hậu và đặc biệt là thảm họa sóng thần năm 2004 ở vùng bờ biển Indonesia, Thái Lan và Ấn Độ, nhất là thảm họa p động đất và sóng thần ở Fukusima (Nhật Bản) năm 2011, Chƣơng trình Mơi trƣờng của Liên Hợp Quốc (UNEP) và Cơ quan phát triển quốc tế Thụy Điển (Sida), Cơ quan Điều phối các biển Đông Á (COBSEA) triển khai dự án QHKGB cho các quốc gia khu vực biển Đông Á (2011-2013) với 03 giai đoạn: (1) Xây dựng “Hướng dẫn Quy hoạch khơng gian vùng bờ khu vực biển Đơng
Á: Tích hợp các vấn đề nổi bật và cách tiếp cận quản lý hiện đại”, (2) Xin ý iến góp
ý của các quốc gia thành viên của COBSEA về dự thảo bản hƣớng dẫn, và (3) Chuyển sang văn bản hƣớng dẫn quốc gia về QHKGB ở vùng bờ biển.
Các nhà nghiên cứu đã đề cập đến sự đa dạng về mục tiêu của QHKGB nhƣ Fanny Douvere và nnk (2006) đã giới thiệu QHKGB trong quản lý sử dụng biển ở Vƣơng quốc Bỉ; Fanny Douvere (2008) nghiên cứu QHKGB trong việc tăng cƣờng quản lý sử dụng biển dựa vào HST; Fanny Douvere và Charles N. Ehler (2008) nghiên cứu về QHKGB trong quản lý sử dụng biển ở Châu Âu; Paul M. Gilliland và Dan Laffoley (2008) đƣa ra quy trình QHKGB dựa vào HST; Heino O. Fock (2008) QHKGB trên cơ sở xác định các vùng cơ bản cho hoạt động nghề cá trong phạm vi vùng đặc quyền kinh tế của Đức; Cơng trình của Melissa M. Foley và nn (2010) đề cập đến các nguyên tắc sinh thái trong QHKGB.
QHKGB đƣợc sử dụng để giải quyết các xung đột nhằm điều chỉnh các hoạt động phát triển ở không gian khu vực ven biển tại một số quốc gia ven biển nhƣ trƣờng hợp phân vùng quản lý Công viên biển Dải san hô lớn của Australia nhằm các mục tiêu: (a) duy trì đa dạng sinh học và HST tạo ra Dải san hô lớn, (b) quản lý các tác động của việc gia tăng hoạt động giải trí và mở rộng du lịch, (c) quản lý tác động của các hoạt động câu cá giải trí và thƣơng mại, và (d) quản lý các tác động rủi ro ô nhiễm từ đất liền và hàng hải. Đây là một bài học lớn cho ĐHKGQLTHTN khu vực ven biển Việt Nam nói chung và KVVBHP nói riêng. Trong đó, quản lý khơng gian ở Cơng viên biển Dải san hô lớn đƣợc thực hiện dựa trên 8 vùng hác nhau, từ vùng "sử
dụng chung" ít hạn chế nhất, cho phép hầu hết các hoạt động hàng hải và đánh bắt
thƣơng mại nhất cho đến "vùng bảo tồn" hạn chế hầu nhƣ hoàn toàn các hoạt động dân sinh, kinh tế và hông đƣợc phép sử dụng.
Trong hi đó, Bỉ tiến hành QHKGB nhằm khai thác năng lƣợng gió khu vực ven biển song song với việc bảo vệ và bảo tồn giá trị sinh thái và sinh học của khu vực theo yêu cầu của Liên minh châu Âu với việc phân chia các khu vực phát triển: „khu
vực phong điện‟ ngoài hơi, các khu bảo tồn biển, lập kế hoạch các khu khai thác
cát/sỏi bền vững, lập bản đồ các nơi cƣ trú, bảo vệ các giá trị đa dạng sinh học và quản lý các hoạt động trên đất liền có ảnh hƣởng đến mơi trƣờng biển.
Hình 1.2. Lƣợc đồ vị trí các HST và quy hoạch biển và đại dƣơng của Hoa Kỳ(Albert I. Telsey, Meyner and Landis LLP, 2016) (Albert I. Telsey, Meyner and Landis LLP, 2016)
Tại Hoa Kỳ, Đạo Luật quản lý vùng bờ (CZMA) đƣợc xem nhƣ một công cụ để giải quyết các vấn đề quản lý biển ở cấp bang và liên bang, trong đó quy định, các bang ở Hoa Kỳ có thẩm quyền đối với các vùng biển ven bờ đến giới hạn 3 hải lý (ngoại trừ một số bang nhƣ Texas, Puerto Rico và vịnh Florida là 9 hải lý. Các bang ở vùng Hồ Lớn (Great La e) có thẩm quyền về ranh giới quốc tế với Canađa. Tất cả các vùng biển ngoài giới hạn 3 hải lý và ra đến 200 hải lý là vùng nƣớc liên bang và các bang khơng có thẩm quyền ở các vùng này [42].
Đáp ứng mục tiêu QHKGB, nhiều nghiên cứu đã đi sâu các phƣơng pháp tiến hành QHKGB nhƣ Smith và cộng sự (2011), bằng cách điều tra những khu vực phát triển ở châu Âu đã phát triển thành công phƣơng pháp quy hoạch không gian tổng hợp (QHKGTH) không chỉ bằng cách áp dụng hệ thống QHKGB phát triển
biển mà còn kết hợp quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch biển với nhau. Nghiên cứu của họ là hữu ích cho khu vực ven biển nơi có đất và biển trực tiếp tƣơng tác với nhau. Trong các khu vực này, để hài hòa phát triển kinh tế và quản lý mơi trƣờng thì việc sắp xếp hợp tác giữa các bên liên quan phải đạt đƣợc. Theo các tác giả, các phƣơng pháp QHKGTH cho các khu vực ven biển đòi hỏi việc phát triển bản hƣớng dẫn lập kế hoạch chi tiết cũng nhƣ cung cấp kiến thức cho các nhà hoạch định của biển về tác động của quy hoạch biển trên đất liền và ngƣợc lại, trang bị cho các nhà quy hoạch đất với đặc điểm chuyên biển và các vấn đề.
Portman và cộng sự (2012), sử dụng kết quả hiện có từ 8 quốc gia ven biển trên tồn thế giới và phân tích định lƣợng, thơng qua khảo sát để đề xuất 05 cơ chế chính có hỗ trợ việc thực hiện các phƣơng pháp quản lý tổng hợp đới bờ bao gồm đánh giá tác động môi trƣờng, phân cấp quy hoạch, xác định đƣờng bờ biển giới hạn, thành lập ủy ban điều tiết và QHKGB. Các tác giả chỉ ra rằng mỗi cơ chế có lợi thế và hạn chế riêng trong việc kết hợp giữa các ngành, các cấp chính quyền, các bên liên quan xung đột lợi ích cũng nhƣ quản lý không gian và thời gian. Cụ thể, trong hệ thống phân cấp lập kế hoạch và ủy ban điều tiết có thể có tích hợp chính sách một cách hiệu quả giữa các cấp chính quyền, đánh giá tác động mơi trƣờng có lợi thế so sánh trong hội nhập kiến thức giữa các ngành khác nhau. Mặt hác, cơ chế QHKGB có thể là cơ chế hiệu quả nhất vì nó có khả năng tăng cƣờng tất cả các loại của hội nhập trong khu vực ven biển. Do đó, phụ thuộc vào tình hình hiện tại của vùng nghiên cứu và các loại tích hợp mà yêu cầu nâng cao, chính phủ các nƣớc ven biển nên chọn các cơ chế hỗ trợ phù hợp để thực hiện có hiệu quả quản lý tổng hợp vùng đới bờ.
Tuda và cộng sự (2014) sử dụng QHKGB để giải quyết xung đột/ mâu thuẫn vùng ven biển ở Kenya đã tiến hành một quy trình gồm bốn bƣớc chính trong QHKGB là (1) Chuẩn bị lập quy hoạch; (2) Xác định và phân tích các xung đột hiện tại, (3) Xác định và phân tích các điều kiện tƣơng lai và (4) Phát triển các phƣơng án quy hoạch khác nhau. Kết quả cũng chỉ ra rằng sự thành công trong việc ứng dụng QHKGB để giải quyết xung đột vùng ven biển phụ thuộc vào mức độ tham gia của các bên liên quan, các tài liệu và cơ sở tri thức hiện có. Rachel Shucksmith và cộng sự (2014) kết hợp sử dụng hệ thống thông tin địa lý (GIS) với những dữ liệu về môi trƣờng vùng biển, ven biển, các tính năng và các hoạt động kinh tế, xã hội vào quá trình ra quyết định ở đảo Shetland. Những dữ liệu này là một cơ sở tốt để định hình việc sử dụng khơng gian biển, cho phép tránh và giảm thiểu sớm những xung đột tiềm tàng trong quá trình phát triển. Kết quả cứu đã xác định và phân tích rõ ràng những hiện trạng mơi trƣờng, các hoạt động KT-XH.
1.2.2. Tổng quan các nghiên cứu trong nước về quy hoạch không gian quản lý tổng hợp tài nguyên khu vực ven biển.
Khu vực ven biển Việt Nam, nơi tập trung hầu hết các đơ thị lớn và đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển chung của đất nƣớc. Theo tài liệu của Cục thông tin Bộ KH&CN (1) nơi đây tập trung khoảng trên 30% dân số cả nƣớc (tính cho các huyện ven biển) và khoảng 50% dân số tính cho 28 tỉnh ven biển; khoảng 50% số đơ thị lớn của cả nƣớc với kết cấu hạ tầng ngày càng hiện đại và nhiều khu công nghiệp lớn đang đƣợc đầu tƣ phát triển mạnh, trong đó có ba vùng inh tế trọng điểm quốc gia. Đây cũng là địa bàn đƣợc đánh giá là động lực cho phát triển kinh tế, có khả năng phát triển nhiều ngành, nghề khác nhau (du lịch, cảng biển, thủy sản, …), và thu hút đầu tƣ trong chiến lƣợc phát triển hiệu quả KT-XH, tạo ảnh hƣởng lan toả hỗ trợ cho phát triển vùng nội địa (khu vực trung du-miền núi). Vì thế, các khu vực ven biển Việt Nam đã hình thành ba vùng inh tế trọng điểm, 18 khu kinh tế ven biển. Trong đó, Chính phủ đã quyết định chọn 05 khu kinh tế ven biển để tập trung đầu tƣ đến năm 2020, riêng khu vực ven biển phía Bắc vịnh Bắc Bộ và tỉnh Hải Nam thuộc Trung Quốc đã hình thành các cực phát triển rất mạnh, với bán kính ảnh hƣởng (dự kiến đến năm 2020) lan tỏa ra tồn vùng Biển Đơng và các nƣớc ở phía Bắc khu vực Đơng Nam Á.
Về mặt sinh thái, các HST vùng bờ cung cấp tiềm năng bảo tồn đa dạng sinh học (ĐDSH) biển, làm cơ sở cho phát triển các ngành kinh tế dựa vào tài nguyên thiên nhiên nhƣ thủy sản, du lịch sinh thái, … làm “cơ sở hạ tầng tự nhiên” của vùng bờ, tạo ra những “dây xích sinh thái” quan trọng đối với toàn vùng biển, mà khi một trong các mắt xích bị tác động sẽ ảnh hƣởng đến các mắt xích cịn lại.
Vì thế, QHKGB sẽ phân bổ khơng gian theo lộ trình thời gian cho các hoạt động của con ngƣời trong vùng quy hoạch để đạt đƣợc các mục tiêu kinh tế, xã hội và sinh thái trƣớc mắt và trong tầm nhìn dài hạn.
Về mặt pháp lý, ngày 12 tháng 5 năm 1977, Chính phủ nƣớc Cộng hồ Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ra tuyên bố về lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Ngày 10 tháng 12 năm 1982 Việt Nam ký kết Hiệp định tham gia Công ƣớc Luật Biển 1982 và có hiệu lực từ ngày 16 tháng 11 năm 1994. Nhƣ vậy, sơ đồ không gian 5 vùng biển pháp lý của Việt Nam nói trên đã đƣợc xác định theo Cơng ƣớc Luật Biển 1982.
(1)
Quy hoạch không gian biển và ven biển: nhu cầu của Việt Nam. http://www.vasi.gov.vn/quan-ly-tong-hop/quy- hoach-khong-gian-bien-va-ven-bien-nhu-cau-cua-viet-nam-/t708/c256/i669 .
Ngày 6 tháng 3 năm 2009, Chính phủ đã ý ban hành Nghị định số 25/2009/NĐ - CP về Quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trƣờng biển, hải đảo. Đây là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên của nƣớc ta đề cập đến một phƣơng thức quản lý mới nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế biển, hải đảo hiệu quả và bền vững. Năm 2011, cùng với việc phê duyệt dự án “Quy hoạch
khai thác, sử dụng biển đảo đến năm 2020, tầm nhìn 2030”, BTN&MT đã ra
Thông tƣ số 19/2011/TT- BTN&MT ban hành Quy định kỹ thuật về lập quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trƣờng biển, hải đảo.
Trong quản lý các khu bảo tồn biển, vấn đề sử dụng không gian và tài nguyên cũng dựa trên sơ đồ phân vùng theo các phân hu cơ bản nhƣ: vùng l i (cấm nghiêm ngặt), vùng đệm (khai thác hạn định) và vùng phát triển cộng đồng (sử dụng đa mục tiêu). Tuy vậy, các lĩnh vực hác chƣa chú ý đến trong phân vùng chức năng, nhƣ trong quản lý sử dụng các vùng biển, ven biển và hải đảo.
Quá trình phát triển KT-XH dải ven biển, thƣờng nảy sinh các mâu thuẫn lợi ích trong q trình sử dụng đa ngành và luôn cạnh tranh đối với sử dụng tài nguyên, cũng nhƣ hông gian tại các khu vực ven biển. Phân vùng chức năng phục vụ quản lý tổng hợp ven biển (QLTHVB) lần đầu tiên đƣợc thực hiện với sự giúp đỡ kỹ thuật của PEMSEA (2004) phục vụ cho Kế hoạch hành động QLTHVB thành phố Đà Nẵng, là cơ sở để Đà Nẵng tham khảo khi lập kế hoạch phát triển thành phố “xanh, sạch” nhƣ ngày nay.
Năm 2006, Dự án QLTHVB vịnh Hạ Long hợp tác giữa Việt Nam - Hoa Kỳ - IUCN đã lập bản đồ phân vùng chức năng sử dụng vùng bờ vịnh Hạ Long tỷ lệ 1: