I. Một số vấn đề tồn tại trong cơ chế quản lý đầu tư xây dựng và thực tế sử dụng vốn
B.Những tồn tại trong thực tế sử dụng vốn đầu tư XDCB thời gian qua:
1. Tình trạng đầu tư dàn trải, thiếu tập trung:
Trong suốt thời gian 10 năm thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản, điều đáng quan tâm là đầu tư chưa tập trung và bám sát các mục tiêu quan trọng của nền kinh
tế. Cùng với việc phân cấp mạnh trong đầu tư, vấn đề dàn trải đã xảy ra ở khắp các Bộ, ngành, địa phương. Mặc dù trong suốt thời gian qua chúng ta đã đưa ra nhiều biện pháp nhằm hạn chế việc đầu tư dàn trải nhưng mức độ giảm chưa được nhiều, năm 1997 có 6824 công trònh; năm 1998 khoảng 5000 công trình; năm 1999 gần 4000 công trình.
Đầu tư dàn trải dẫn đến nhiều công trình không thực hiện đúng tiến độ kéo dài thời gian thi công, khối lượng dở dang quá lớn gây lãng phí vốn và không đưa công trình vào khai thác sử dụng đúng tiến độ. Năm 1997 bố trí 6824 công trình, trong đó Trung ương 2864 công trình có 978 công trình khởi công mới, 186 công trình trọng điểm của Bộ giao thông vận tải (đường Láng - Hoà Lạc, quốc lộ 51, các công trình thoát lũ đồng bằng sông Cửu Long...) Chính phủ yêu cầu phải hoàn thành trong năm 1997 nhưng giá trị khối lượng xây dựng cơ bản thực hiện còn lại phải chuyển sang năm 1998 thi công tiếp 341 tỷ đồng, chưa kể khối lượng phải vay vốn của Ngân hàng cổ phần Hàng hải để thi công. Vậy nhưng do các Bộ, ngành vẫn bố trí vốn dàn trải, chưa xuất phát từ tiến độ thực hiện dự án, từ nhu cầu thực tế và sự cần thiết của công trình nên nhiều công trình khối lượng thực hiện lớn nhưng lại bố trí kế hoạch vốn thấp nên không có vốn để thanh toán. Chính do sự đầu tư dàn trải theo cơ chế cấp phát mang tính chất “chia phần”. Mỗi ngành, cấp, địa phương hàng năm chỉ nhận được một khối lượng vốn nhất định để đầu tư. Nếu đủ thì không sao nhưng lại có những công trình bị thiếu đang thi công bị dừng lại không thể tiếp tục được. Còn có những công trình bị thừa, vì vậy đến nay vẫn còn tình trạng nhiều Bộ, địa phương vẫn đang làm thủ tục điều chỉnh vốn từ các công trình không thực hiện được hay thừa vốn sang các công trình đã có khối lượng thực hiện hay đang thực hiện mà bị dừng lại do thiếu vốn.
2. Tiến độ thực hiện đầu tư và giải ngân vốn đầu tư XDCB còn chậm:
Theo như quy định về việc lập kế hoạch đầu tư, tuy Chính phủ giao kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản từ rất sớm nhưng các Bộ, ngành địa phương phân khai kế hoạch vẫn chậm, nhiều dự án với số vốn lớn khoảng 1000 tỷ đồng chưa có quyết định đầu tư, tổng dự án được duyệt nhưng vẫn được bố trí vào kế hoạch đàu tư kể
cả các công trình quan trọng của Nhà nước như quốc lộ 1A, trung tâm hội nghị Hùng Vương...
Trong năm 1997 vốn đầu tư xây dựng cơ bản là 12526 tỷ đồng trong đó vốn Nhà nước là 8092 tỷ đồng, vốn ngoài nước là 4434 tỷ đồng, bao gồm cả vượt kế hoạch năm 1996 là 400 tỷ đồng. Các công trình Trung ương quản lý 8902 tỷ, địa phương quản lý 3624 tỷ. Cuối năm 1997 giá trị khối lượng xây dựng cơ bản thực hiện 8626,6 tỷ đồng, đạt 69% kế hoạch (vốn trong nước 6354,3 tỷ đồng đạt 79% kế hoạch và vốn ngoài nước 2274,3 tỷ đồng đạt 51% kế hoạch). Trong đó giá trị khối lượng xây dựng cơ bản thực hiện các công trình trung ương 5456 tỷ đồng đạt 61% kế hoạch (vốn trong nước 3556 tỷ đồng đạt 72% kế hoạch, ngoài nước là 1900,4 tỷ đồng đạt 50% kế hoạch). Các công trình địa phương là 3172 tỷ đồng đạt 88% kế hoạch (vốn trong nước 2798,3 tỷ đồng dạt 94% kế hoạch, vốn ngoài nước 373,9 tỷ đồng đạt 59% kế hoạch).
Tình trạng này tiếp tục diễn ra trong những năm tiếp theo đặc biệt năm 2000 trong 6 tháng đầu năm chỉ đạt được khối lượng vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc Ngân sách Nhà nước là 11400 tỷ đạt 44,3% so với kế hoạch mặc dù các Bộ, ngành, địa phương đã có rất nhiều cố gắng.
Nguyên nhân của sự chậm trễ này là do: Các cấp các ngành triển khai rất chậm các giải pháp về kích cầu đầu tư chưa thấy được hết yêu cầu cấp bách và ý nghĩa quan trọng trong việc tập trung chỉ đạo điều hành đẩy nhanh tiến độ thực hiện kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản nhằm đạt cho được mục tiêu tăng trưởng kinh tế và ổn định xã hội năm 2000. Mặt khác, quy trình thông qua kế hoạch đầu tư xây dựng ở một số ngành, địa phương còn rườm rà qua nhiều lần xem xét, tốn nhiều thời gian thẩm định và ra quyết định. Một số Bộ, ngành địa phương do chưa thực hiện hết nguồn vốn bổ sung năm trước nên chưa khẩn trương phân bổ nguồn vốn năm sau. Đồng thời nguồn vốn dành cho đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm còn hạn hẹp làm cho việc bố trí vốn đầu tư còn theo kiểu bao cấp mang tính bình quân.
Nguyên nhân thứ hai là chất lượng chuẩn bị dự án đầu tư còn thấp. Điều này được thể hiện ở khâu điều tra, khảo sát ban đầu không tính toán hết khả năng, dẫn đến không sát với thực tế. Nhiều dự án chất lượng khả thi chưa cao, chưa xem xét đầy đủ đến yếu tố đầu ra nên trong quá trình triển khai thường bị vướng mắc và phải thay đổi nhiều lần về quy mô, tổng mức đầu tư, thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán... làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
Nguyên nhân thứ ba là cơ chế quản lý trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng thể hiện trong các nghị định của Chính phủ dù đã được đổi mới nhưng vẫn còn hạn chế. Thêm vào đó việc hướng dẫn thi hành còn thực hiện chậm.
Nguyên nhân thứ tư là chủ trương phân cấp thẩm định và phê duyệt dự án chưa đi đôi với việc tăng cường bộ máy quản lý nghiệp vụ về đầu tư xây dựng cơ bản ở các cấp. Trước hết phải thấy rằng chủ trương phân cấp này là đúng nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho cơ sở, song việc này lại chưa làm rõ trách nhiệm cụ thể của từng ngành từng cấp, chưa có các chế tài đối với các cá nhân và đơn vị không thực hiện theo đúng quy định.
Cuối cùng là việc chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất của các thành phố, thị xã thực hiện rất chậm do sự phối hợp không đồng bộ giữa các ngành địa chính và xây dựng. Các thủ tục cấp đất cho thuê đất đã được cải tiến nhưng thực tế chủ đầu tư vẫn gặp không ít khó khăn, mất nhiều thời gian và chi phí tốn kém...
3. Cơ cấu đầu tư trong xây dựng cơ bản còn có mặt chưa hợp lý
Sự chưa hợp lý này không phải diễn ra ở sự phân bố giữa các ngành mà trong từng ngành: Trong nông nghiệp ít chú ý đến đầu tư nâng cao chất lượng sản phẩm hàng hoá, công nghệ sinh học, giống, công nghệ sau thu hoạch như chế biến và bảo quản, mạng lưới dịch vụ tiêu thụ sản phẩm...
Đầu tư cho công nghiệp còn thấp chưa đủ cơ cấu lại ngành công nghiệp khả năng cạnh tranh chưa chú trọng đầu tư để tăng công suất nâng cao chất lượng sản phẩm mà đầu tư ồ ạt và một số ngành cung vượt quá cầu như thép, xi măng, ô tô,
rượu, bia, nước ngọt... Rất nhiều công ty liên doanh hoạt động trong lĩnh vực này như thép Việt Hàn, Việt úc, xi măng liên doanh Việt Pháp như Bút Sơn, Việt - Nhật như Nghi Sơn gây nên sự dư thừa không cần thiết.
4. Tình trạng vốn chờ dự án, thừa-thiếu vốn giả tạo:
Một nghịch lý đang diễn ra gay gắt trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản là trong khi nhiều dự án quan trọng không thể triển khai được do thiếu vốn thì những dự án đã ghi kế hoạch lại không thể “tiêu” hết số vốn đã được phân bổ. Cho đến đầu năm 2000 nguồn vốn Ngân sách dành cho đầu tư xây dựng cơ bản năm 1999 còn đọng trên 2000 tỉ đồng nằm chờ công trình. Mặc dù Thủ tướng chính phủ đã đồng ý cho Ngân sách được cấp phát nguồn vốn kế hoạch năm 1999 đến hết ngày 31-3- 2000 (thêm 3 tháng) nhưng theo Kho bạc Nhà nước thì việc giải ngân là không đúng hạn. Nguyên nhân chính vẫn là do tiến độ triển khai của nhiều dự án còn chậm khiến khối lượng thực hiện không có hoặc nếu có thì cũng không bằng so với kế hoạch để chuyển tới thanh toán cho kho bạc.
Theo thống kê cho thấy, đến hết tháng 12 năm 1999, riêng nguồn vốn Trung ương dành cho đầu tư xây dựng còn thừa tới gần 1900 tỷ đồng. Cùng với nguồn vốn Ngân sách địa phương, vốn Ngân sách vay trong và ngoài nước (theo ước tính còn 2000 tỉ đồng)... đã tạo ra áp lực rất lớn về giải ngân trong những tháng đầu năm 2000. Mặc dù chính phủ đã đề ra các giải pháp tháo gỡ bằng các văn bản ban hành cho phép chủ đầu tư được tạm ứng trước một phần vốn hay cho thanh toán trước tới 80% khối lượng công việc đã hoàn thành nhưng chưa đủ thủ tục thanh toán, đơn giản hoá thủ tục thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Đặc biệt, việc nghiệm thu khối lượng thực hiện, chất lượng công trình mà trước đây Tổng cục đầu tư phát triển thường lấy làm lí do chính để kéo dài thời gian cấp phát vốn nay đã không còn được áp dụng đối với hệ thống kho bạc. Các bên A (chủ dự án) và bên B (đơn vị thi công) tự chịu trách nhiệm về việc này và cứ có xác nhận của bên A là Kho bạc cấp phát vốn. Tuy nhiên, những biện pháp thông thoáng này vẫn chưa khắc phục được tình trạng chậm trễ trong giải ngân nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn Ngân sách. Sang đến năm 2001, tình trạng vốn chờ dự án lại được tái diễn và dường
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
như đây là một căn bệnh khó chữa mà chúng ta đang gặp phải. Theo báo cáo của Kho bạc Nhà nước các tỉnh, Thành phố thuộc Trung ương, qua 10 tháng thực hiện kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản năm 2001 giá trị khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành đạt 36,6% so với kế hoạch năm, trong đó Trung ương đạt 40,1% kế hoạch, địa phương đạt 34,6%. Vốn thanh toán gồm cả tạm ứng đạt 41,3% so với kế hoạch năm, trong đó Trung ương đạt 46,1%, địa phương đạt 38,7% kế hoạch. Số vốn thanh toán 10 tháng đầu năm là 20700 tỉ đồng trong đó vốn thanh toán cho kế hoạch năm 2000 kéo dài khoảng 6000 tỉ đồng và thanh toán cho kế hoạch năm 2001 đạt khoảng 14700 tỉ đồng cao hơn so với cùng kỳ năm 2000 (16000 tỉ đồng).
Nguyên nhân của việc tỷ lệ vốn thanh toán so với kế hoạch còn thấp là do nhiều dự án mặc dù đã có khối lượng thực hiện nhưng rất thiếu các điều kiện thanh toán cho nên không thể thanh toán được. Đối với các dự án nhóm A, kể cả các dự án chuyển tiếp như dự án xây dựng 38 cầu giao thông nông thôn đồng bằng sông Mê Kông, dự án hồ Tả Trạch, dự án làng văn hoá du lịch các dân tộc Việt Nam... tiến độ triển khai còn rất chậm, bổ sung hợp đồng nên đã ảnh hưởng lớn đến tiến độ thực hiện và thanh toán...
5. Lãng phí thất thoát vốn trong đầu tư xây dựng cơ bản.
Thiếu vốn cho tăng trưởng kinh tế đang là vấn đề cấp bách đặt ra đối với nước ta, song vấn đề sử dụng chưa có hiệu quả nhất là thất thoát lãng phí lại vẫn đang tồn tại. Hiện nay, nhiều ý kiến cho rằng mức thất thoát vốn đầu tư xây dựng cơ bản vào khoảng 15%, 20%, 25% thậm chí con số này có thể lên tới 30% hoặc hơn, như ở Hà Nội trong 3 năm 1991 - 1993 Ngân hàng đầu tư và phát triển Thành phố đã tiến hành thẩm định, giám sát dự toán các công trình và hạng mục công trình được đầu tư bằng vốn ngân sách Trung ương, qua đó đã rút giảm được 27,7 tỉ đồng chiếm 5% giá trị quyết toán. Tính chung lại tỷ lệ vốn đã rút giảm được 10% so với vốn dự toán ban đầu. Riêng năm 1993 Sở giao dịch của Ngân hàng đầu tư và phát triển Việt Nam và các chi nhánh trong toàn quốc đã tiến hành thẩm định 3487 dự án đầu tư bằng vốn ngân sách Trung ương với tổng giá trị 2439 tỉ đồng. Qua công tác thẩm định đã tiết kiệm cho ngân sách Nhà nước 88 tỷ đồng chiếm 3,7% tổng vốn
đầu tư nói trên, rút giảm ở khâu thanh toán và quyết toán được 40 tỷ đồng. Trong đó, Hải Phòng số vốn giảm được 9,7 tỷ đồng chiếm gần 11% Gia Lai 6,5 tỷ đồng chiếm 10%…, theo đánh giá sơ bộ của nước ta năm 1992 tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản toàn xã hội là 200000 tỷ đồng, thất thoát khoảng 700 tỷ đồng. Năm 1993, tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản toàn xã hội là 30000 tỷ đồng thất thoát khoảng 910 tỷ đồng…
Trong năm 1998, vốn đầu tư xây dựng cơ bản đã bị cắt giảm nhằm hạn chế lãng phí và thất thoát là838 tỷ đồng so với dự toán, riêng khâu kiểm tra quyết toán cắt giảm 105 tỷ đồng thẩm tra phiếu giá 423 tỷ đồng…. Đây chỉ là những con số sơ bộ, nhiều Bộ, ngành ngoài sự thẩm tra của tổng cục đầu tư phát triển đã tiếnhành các biện pháp kiên quyết như: Bộ thương mại cắt giảm 126 tỷ đồng, nhỏ như tỉnh Bắc Giang cũng tiết kiệm được 10 tỷ đồng, Hà Nội cắt giảm bình quân từ 8 – 10% so với giá trị tổng dự toán đã được duyệt.
Nguyên nhân của hiện tượng này là do cả nguyên nhân trực tiếp và gián tiếp: - Thất thoát do nguyên nhân trực tiếp vì cố tình vi phạm các quy định về chế độ quản lý của Nhà nước. Theo báo cáo kết quả thanh tra tài chính năm 2001 do thanh tra Bộ tài chính thực hiện thì công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản đang vi phạm nghiêm trọng quy chế, quy định về xây dựng cơ bản.
- Thất thoát do nguyên nhân gián tiếp vì có những sơ hở trong chính sách, chế độ quản lý kinh tế của nhà nước ở các khâu của quá trình hoạt động đầu tư và xây dựng.
6/ Đánh giá tình hình thực hiện và giải ngân vốn đầu tư XDCB năm 2002:
6.1/ Những tồn tại:
Theo báo cáo của KBNN ngày 14/1/2003 thì đến 31/12/2002 tổng giá trị khối lượng XDCB hoàn thành trên phạm vi cả nước gửi đến hệ thống KBNN để thanh toán là 30602 tỷ đồng, đạt 59,4% kế hoạch cả năm. Trong đó, giá trị khối lượng thực hiện
các dự án do các ngành trung ương quản lý là 9.924 tỷ đồng, đạt 51,2% so với kế hoạch; giá trị khối lượng thực hiện các dự án do địa phương quản lý là 20.679 tỷ đồng, đạt 64,4% so với kế hoạch được giao.
Tổng số vốn đầu tư được thanh toán (giải ngân) qua hệ thống KBNN là 32.746 tỷ đồng (giá trị khối lượng thực hiện - KLTH: 30.603 tỷ đồng), bằng 63,6% so với kế hoạch, song so với giá trị khối lượng thực hiện đạt 107%. Trong đó, số vốn đầu tư được giải ngân của các công trình trung ương là 10235 tỷ đồng. So với kế hoạch được giao đạt 52,8%, so với giá trị khối lượng thực hiện đạt 103,13%; tổng số vốn thanh toán của các công trình địa phương là 22.512 tỷ đồng, đạt 70,1% kế hoạch được giao, so với giá trị khối lượng thực hiện đạt 108,86%.
Tình hình thực hiện giải ngân vốn đầu tư XDCB theo kế hoạch đầu tư năm 2002 cho thấy một số vấn đề cần khắc phục:
- Tình hình thực hiện vốn đầu tư so với kế hoạch được giao đạt thấp, công trình thuộc nguồn vốn NSTW đạt 51,2%; công trình thuộc nguồn vốn NSĐP đạt 64,4%.