CHƢƠNG 2 : TÀI CHÍNH CƠNG VÀ CHÍNH SÁCH TÀI KHĨA
2.2. Ngân sách Nhà nước
2.2.3. Chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định.
Chi NSNN là quá trình phân phối lại các quỹ tiền tệ tập trung vào những mục đích sử dụng đã xác định.Vì thế, chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước.
2.2.3.2 Đặc điểm
Chi NSNN gắn với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ.
- Chi NSNN gắn với quyền lực của Nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất quyết định qui mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN và phân bổ vốn NSNN cho các mục tiêu quan trọng nhất, bởi vì Quốc hội là cơ quan quyết định các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia. Chính phủ là cơ quan hành pháp, có nhiệm vụ quản lý, điều hành các khoản chi NSNN.
- Hiệu quả chi NSNN khác với hiệu quả sử dụng vốn của các doanh nghiệp, nó được xem xét trên tầm vĩ mơ và là hiệu quả kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phịng,… dựa vào việc hồn thành các mục tiêu kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng,… mà các khoản chi NSNN đảm nhận.
- Chi NSNN là những khoản chi khơng hồn trả trực tiếp. Các khoản chi cấp phát từ NSNN cho các ngành, các cấp, cho các hoạt động văn hóa, xã hội, giúp đỡ người nghèo. Các đối tượng thụ hưởng khơng phải trả giá hoặc hồn lại cho Nhà nước. Đặc điểm này giúp phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản tín dụng. Tuy nhiên, NSNN cũng có những khoản chi cho việc thực hiện chương trình mục tiêu mà thực chất là cho vay ưu đãi có hồn trả gốc với lãi suất rất thấp
Tài chính tiền tệ Chƣơng 2: Tài chính cơng và chính sách tài khóa
KHOA KẾ TỐN TÀI CHÍNH 34
hoặc khơng có lãi (chi giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo,…)
- Chi NSNN là một bộ phận cấu thành luồng vận động tiền tệ và nó gắn liền với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, tiền lương, tín dụng, thuế, tỉ giá hối đoái…
2.2.3.3 Các khoản chi NSNN
*Chi đầu tư phát triển
Nhu cầu đầu tư phát triển của tồn bộ nền kinh tế là rất lớn. Có nhiều lĩnh vực đầu tư có thể huy động vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước để đầu tư phát triển nhưng có một số lĩnh vực đầu tư khơng thể trơng chờ vào các nhà đầu tư tư nhân do nhu cầu vốn lớn, khả năng thu hồi chậm, lợi nhuận thấp. Thực trạng trên địi hỏi chính phủ phải đứng ra trực tiếp đầu tư. Chinh phủ sẽ sử dụng nguồn tài chính cơng để đầu tư. Ngồi ra chính phủ cần thiết phải chi đầu tư còn nhằm mục tiêu tạo đòn bẩy để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững và xử lý những bất ổn khi nền kinh tế gặp phải các cú sốc.
Chi đầu tư phát triển là quá trình nhà nước sử dụng một phần thu nhập từ quỹ NSNN và các quỹ ngoài ngân sách mà chủ yếu là quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, đầu tư phát triển sản xuất và dự trữ hàng hóa có tính chiến lược nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế.
Chi đầu tư phát triển của tài chính cơng gồm có chi từ ngân sách Nhà nước, từ tín dụng Nhà nước, từ một số quỹ ngoài ngân sách. Chi đầu tư phát triển là khoản chi lớn, tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế. Quy mô, kết cấu khoản chi này phụ thuộc vào mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ. Nhìn chung, chi đầu tư phát triển tập trung vào một số lĩnh vực chủ yếu sau:
* Chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng về kinh tế - xã hội công cộng
Đây là khoản chi lớn trong chi đầu tư phát triển, bao gồm chi đầu tư xây dựng mới, cải tạo nâng cấp các cơng trình khơng có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm như cơng trình giao thơng, đê điều, bệnh viện, trường học, nhà
KHOA KẾ TỐN TÀI CHÍNH 35
văn hóa… Việc đầu tư xây dựng các cơng trình cơ sở hạ tầng kinh tế công cộng phải tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, có tính chất “mồi” để thu hút các nguồn vốn khác đầu tư cho mục tiêu công cộng.
Đầu tư cho cơ sở hạ tầng xã hội thường hướng vào đầu tư phát triển nguồn nhân lực, phát triển cơ sơ vật chất phục vụ các hoạt động giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, bảo vệ mơi trường. Nhìn chung khoản chi đầu tư này có vai trị quyết định trong việc tạo thế cân đối cho nền kinh tế - xã hội, hút vốn của các chủ thể đầu tư khác để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
* Chi hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước, đầu tư góp vốn cổ phần vào các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cần thiết cho nền kinh tế.
Khoản chi hỗ trợ, góp vốn của Nhà nước thường được cân nhắc rất thận trọng. Nhà nước chỉ đầu tư với những ngành quan trọng có quy mơ lớn để dẫn dắt nền kinh tế theo mục tiêu phát triển của Nhà nước. Chẳng hạn, các cơ sở sản xuất ra tư liệu sản xuất chủ yếu đặc biệt là những mặt hàng còn phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu, các sản phẩm liên quan đến quốc phòng, an ninh, các doanh nghiệp cơng ích.
Khoản chi này có xu hướng điều chỉnh giảm khi nền kinh tế hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế thế giới. Bên cạnh mục tiêu dẫn dắt nền kinh tế khoản chi hỗ trợ các doanh nghiệp còn được sử dụng khi nền kinh tế rơi vào tình trạng suy thoái sâu nhằm hạn chế đà suy giảm kinh tế. Tuy nhiên, khoản chi này chỉ xuất hiện mang tính nhất thời ở một khoảng thời gian nhất định.
* Chi dự trữ Nhà nước
Chi dự trữ Nhà nước nhằm mục đích duy trì sự phát triển cân đối và ổn định của nền kinh tế. Khoản chi này trước hết được sử dụng để ngăn chặn, hạn chế và bù đắp những tổn thất bất ngờ xảy ra đối với nền kinh tế do thiên tai, dịch bệnh, địch họa… mang lại. Trong nền kinh tế thị trường, khoản chi này còn được sử dụng để điều tiết nền kinh tế trước các thất bại của thị trường nhằm thực hiện ổn
Tài chính tiền tệ Chƣơng 2: Tài chính cơng và chính sách tài khóa
KHOA KẾ TỐN TÀI CHÍNH 36
định kinh tế vĩ mơ đặc biệt khi nền kinh tế gặp phải các cú sốc từ bên ngồi. Chi tiêu cơng cho đầu tư phát triển thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi tiêu công. Số chi đầu tư phát triển trong từng năm tài chính phụ thuộc vào mức tăng thu nhập quốc dân và mục tiêu kinh tế xã hội của nhà nước trong giai đoạn đó. Nhìn chung số chi cho đầu tư phát triển của Nhà nước chiếm tỷ trọng khá lớn trông tổng số chi cho đầu tư phát triển của tồn xã hội, đóng vai trị “dẫn dắt” hoạt động đầu tư của các chủ thể khác trong nền kinh tế.
Chi đầu tư phát triển là khoản chi có tính tích lũy, khơng để tiêu dùng hiện tại mà có tác dụng tăng trưởng kinh tế, là khoản chi khơng mang tính phí tổn, có khả năng hồn lại vốn.
Vậy tại sao chi đầu tư phát triển lại có tác dụng tăng trưởng kinh tế? Có thể xét đơn giản như khi Nhà nước đầu tư xây dựng các cơng trình giao thơng, bệnh viện, trường học, một mặt làm tăng cầu về các hàng hóa vật liệu xây dựng, làm sản lượng của các mặt hàng này tăng lên, tạo công ăn việc làm cho người lao động tham gia vào các cơng trình xây dựng và những người trong ngành sản xuất vật liêu xây dựng, và từ đó kéo theo tăng trưởng của các ngành khác. Đơn giản như vậy có thể thấy chi đầu tư phát triển đã có tác dụng tăng trưởng kinh tế.
Khoản chi này có thể ở dưới các hình thức như cấp phát khơng hồn lại, có thể chi theo dự tốn kinh phí hoặc cấp phát theo lệnh chi tiền. Chi đầu tư phát triển có mức độ ưu tiên thấp hơn chi thường xuyên.
* Chi thường xuyên.
Chi thường xuyên là quá trình phân bổ và sử dụng thu nhập từ các quỹ tài chính cơng nhằm đáp ứng các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của nhà nước về quản lý kinh tế – xã hội.
Chi thường xuyên có phạm vi rộng, gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước. Khoản chi này mang tính chất tiêu dùng có quy mô và cơ cấu chi thường xuyên phụ thuộc chủ yếu vào tổ chức bộ máy Nhà nước. Với xu thế phát triển của xã hội, nhiệm vụ chi thường xuyên của Nhà nước
KHOA KẾ TỐN TÀI CHÍNH 37
ngày càng gia tăng chính vì vậy chi thường xun cũng có xu hướng mở rộng. Xét theo lĩnh vực chi, chi thường xuyên bao gồm:
Chi cho các đơn vị sự nghiệp: Đây là các khoản chi cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm cung cấp các dịch vụ đáp ứng nhu cầu nâng cao dân trí, phát triển nguồn nhân lực, chăm sóc sức khỏe cộng đồng, tạo động lực để nâng cao năng suất lao động, thúc đẩy phát triển kinh tế theo chiều sâu. Cụ thể:
- Chi cho hoạt động của các đơn vị sự nghiệp kinh tế của Nhà nước. Các khoản chi này nhằm đảm bảo hoạt động cho các đơn vị cung ứng hàng hóa, dịch vụ phục vụ trực tiếp cho các hoạt động kinh tế như đơn vị sự nghiệp thuộc lĩnh vực nơng, lâm, ngư nghiệp; Thủy lợi; Khí tượng; Thủy văn… mặc dù các đơn vị sự nghiệp kinh tế có tạo ra sản phẩm và chuyển giao được nhưng không phải là đơn vị kinh doanh nên các khoản chi tiêu được coi như chi NSNN. Xu hướng ở Việt Nam, Nhà nước chỉ giữ lại một số đơn vị sự nghiệp kinh tế cần thiết cho sự phát triển kinh tế quốc gia, các đơn vị còn lại sẽ chuyển sang mơ hình hoạt động như một doanh nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị này.
- Chi cho hoạt động các đơn vị sự nghiệp văn hóa – xã hội. Hoạt động sự nghiệp văn hóa – xã hội là tổng thể các hoạt động nghiên cứu khoa học, giáo dục, đào tạo, văn hóa, thể dục thể thao, y tế, xã hội gồm:
(1)Chi cho hoạt động khoa học công nghệ là các khoản chi cho nghiên cứu, ứng dụng, phổ biến tiến bộ khoa học kỹ thuật, công nghệ mới nhằm hiện đại hóa khoa học, cơng nghệ từ đó giúp nâng cao năng suất lao động, cải thiện môi trường làm việc, tăng năng lực cạnh tranh cho mỗi quốc gia về kinh tế - xã hội. Chi khoa học công nghệ được thực hiện thông qua các hội, ngành địa phương. Với xu hướng phát triển kinh tế theo chiều sâu, chi cho khoa học công nghệ ngày càng được mở rộng.
(2)Chi cho hoạt động giáo dục, đào tạo là các khoản chi cho hệ thống giáo dục, đào tạo từ giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông đến đào tạo đại học và sau đại học. Nhu cầu giáo dục, đào tạo của xã hội ngày càng đòi hỏi gia tăng về số lượng và chất lượng, với nguồn tài chính có hạn của NSNN
Tài chính tiền tệ Chƣơng 2: Tài chính cơng và chính sách tài khóa
KHOA KẾ TỐN TÀI CHÍNH 38
không thể đáp ứng đủ các nhu cầu này mà chỉ đáp ứng một phần nhu cầu trong khuôn khổ nhất định, cho một số đối tượng nhất định. Khuôn khổ chi tiêu, đối tượng thụ hưởng phụ thuộc vào quan điểm của Nhà nước và nguồn lực tài chính quốc gia. Ở Việt Nam hiện nay, chi tài chính cơng đảm bảo tồn bộ kinh phí cho hoạt động giáo dục tiểu học công lập, đảm bảo phần lớn kinh phí cho giáo dục phổ thơng trung học và một phần kinh phí cho giáo dục đại học. Mục tiêu của Nhà nước Việt Nam là huy động nguồn tài chính của các thành phần kinh tế đầu tư cho giáo dục nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động này. Bên cạnh đó, chi tài chính công đối với hoạt động giáo dục vẫn phải đảm bảo cho hệ thống giáo dục phát triển toàn diện, nâng cao trình độ nhận thức, kỹ năng sống và làm việc của con người từ đó xây dựng và phát triển lành mạnh và văn minh. Đối với hoạt động đào tạo, chi tài chính cơng mặc dù có xu hướng giảm nhưng vẫn phải đảm bảo một chừng mực nhất định để khuyến khích nhân tài, tạo điều kiện để họ phát huy được năng lực của mình từ đó góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh và bền vững.
(3)Chi cho hoạt động sự nghiệp y tế là các khoản chi cho đảm bảo sức khỏe cộng đồng, khám chữa bệnh cho người dân. Trong khuôn khổ nhất định, chi tài chính cơng phải đáp ứng kinh phí cho hoạt động khám chữa bệnh của một số đối tượng như trẻ nhỏ, những người thuộc diện chính sách xã hội. Chi tài chính cơng tập trung chủ yếu vào chi cho y tế dự phịng, y tế cơng cộng nhằm đảm bảo sức khỏe chung của cộng đồng.
(4)Chi cho hoạt động sự nghiệp văn hóa, thể dục thể thao là các khoản chi cho hoạt động văn học, nghệ thuật, bảo tàng, truyền thanh, truyền hình, thể dục, thể thao… khoản chi này không chỉ nhằm mục đích nâng cao trình độ dân trí, nâng cao sức khỏe về tinh thần cho người dân mà cịn góp phần giữ gìn, phát huy bản sắc văn hóa dân tộc, góp phần khẳng định và nâng cao hình ảnh quốc gia trên trường quốc tế.
KHOA KẾ TỐN TÀI CHÍNH 39
(5)Chi cho hoạt động xã hội là các khoản chi cho đảm bảo xã hội và cứu tế xã hội. Khoản chi này nhằm đảm bảo cuốc sống của người dân khi gặp khó khăn do ốm đau, bệnh tật hoặc những người già khơng nơi nương tựa nhằm ổn định xã hội.
Nhìn chung các khoản chi cho hoạt động sự nghiệp là mang tính tiêu dùng nhằm mục đích nâng cao trình độ dân trí, sức khỏe thể chất và tinh thần cho người dân. Bên cạnh đó khoản chi này cịn tạo động lực gián tiếp để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo trật tự xã hội.
Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước (chi quản lý hành chính): Là các khoản chi để đảm bảo hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý Nhà nước từ trung ương đến địa phương như chi cho hệ thống cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính, cơ quan chun mơn các cấp, viện kiểm sát và tòa án. Trong xu hướng phát triển của xã hội, các khoản chi quản lý hành chính khơng chỉ dừng lại ở việc duy trì hoạt động quản lý của bộ máy Nhà nước để cai trị mà còn nhằm mục đích phục vụ xã hội. Hoạt động này nhằm bảo vệ và hỗ trợ cho các chủ thể và các hoạt động kinh tế phát triển, chẳng hạn hoạt động cấp phép, công chứng, hộ khẩu…
Chi cho hoạt động an ninh, quốc phịng và trật tự an tồn xã hội. Khoản chi cho an ninh nhằm đảm bảo trật tự an toàn xã hội, tạo ra sự yên bình cho người dân. Chi quốc phịng nhằm bảo vệ tồn vẹn lãnh thổ quốc gia, chống lại sự xâm lấn của các thế lực bên ngồi. Quy mơ của khoản chi này phụ thuộc vào sự biến động chính trị, xã hội trong nước và các yếu tố bất ổn từ bên ngồi. Chi quốc phịng an ninh mang tính bí mật của quốc gia nên toàn bộ khoản chi này do NSNN đài thọ và khơng có trách nhiệm cơng bố cơng khai như các khoản chi khác.
* Chi trả nợ gốc: Chi trả nợ nhà nước bao gồm: