c) Bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu:
3.2.1. Giám sát chặt chẽ từ cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất – Quốc hộ
Khi xem xét và đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước liên quan đến vụ scandal ở cơ quan PMU 18 Bộ Giao thơng Vận tải, có một sự phê phán mang tính "đổ lỗi" như sau: Cử tri và nhân dân cho rằng Quốc hội có lỗi, Quốc hội u cầu Chính phủ và Thủ tướng kiểm điểm trách nhiệm, Chính phủ phê bình các Bộ chức năng, và cuối cùng các Bộ (Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính) hoặc khơng nhận lỗi, đổ lỗi cho nhau, hoặc quy trách nhiệm cho tập thể Chính phủ, tức đỗ lỗi cho "thể chế và cơ chế". Xét cho cùng, sự "đổ lỗi" hay “không nhận trách nhiệm" như trên đều “có lý” vì theo phân tích của các chun gia, trên nền tảng pháp luật hiện hành, tất cả các cơ quan nói trên đều có trách nhiệm; nhưng vấn đề ở chỗ trách nhiệm đó khơng được xác định cụ thể và không ai chịu trách nhiệm cao nhất hay cuối cùng. Cụ thể, theo thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, ở cấp Bộ, Bộ Giao thông Vận tải là Bộ quản lý chuyên ngành, do đó chịu trách nhiệm trực tiếp, đặc biệt là về các khía cạnh hành chính và kỹ thuật của các dự án giao thơng. Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính là các cơ quan có chức năng quản lý tổng hợp, tức Bộ Kế hoạch và Đầu tư giám sát về tính phù hợp với quy hoạch, tuân thủ pháp luật và hiệu quả xét theo mục tiêu được xác định của các dự án, cịn Bộ Tài chính giám sát về việc chi tiêu tài chính minh bạch, đúng mục tiêu và đúng luật ngân sách.
Về mặt lý thuyết, đó có vẻ là một cơ cấu hồn hảo và nếu các ba Bộ nói trên thực hiện theo đúng chức năng của mình thì có thể vụ scandal PMU 18 đã khơng xảy ra. Đành rằng trên thực tế, khơng có hệ thống quản lý nào là hồn thiện và chặt chẽ tới mức khơng để xảy ra hay loại trừ được tất cả các "sự cố". Tuy nhiên, các "sự cố" ở cơ quan PMU 18 lại đã diễn ra một cách thường xuyên và liên tục trong một thời gian dài, hơn nữa khá hiển nhiên mà không hề được báo động hay phát hiện bởi bản thân hệ thống quản lý. Cuối cùng, sự phát hiện scandal này xảy ra có vẻ rất "ngẫu nhiên", và bắt đầu bằng những sai phạm mang tính "đạo đức sinh hoạt" của các quan chức nhà nước: đánh bạc thông qua cá độ bóng đá. Việc truy cứu trách
nhiệm hình sự cho tới nay cũng chỉ nhằm vào các đối tượng liên quan trực tiếp (các cán bộ lãnh đạo PMU 18) trên cơ sở các hành vi vi phạm pháp luật trực tiếp theo Bộ Luật hình sự. Trong khi đó, về vấn đề khơng hịan thành sứ mệnh và trách nhiệm công vụ của quan chức trong các Bộ liên quan, tuy có được bàn tới nhưng khơng được đánh giá và xác định cụ thể. Báo chí và dư luận xã hội đã nói cơng khai tới cái "lỗi hệ thống" thay vì "lỗi đạo đức" của các cá nhân. Cuối cùng, hầu như tất cả đều phải chấp nhận một “nguyên lý thực tế” rằng người ta có thể biểu dương thành tích của một hệ thống chứ khơng thể truy cứu trách nhiệm của cả hệ thống được, hay nói một cách khác khơng thể "bỏ tù tất cả" (!).
Phân tích vụ việc trên nhằm tái khẳng định rằng hiện tượng tham nhũng, một khi đã trở thành phổ biến, ln ln có nguồn gốc từ “thể chế”, tức các khuyết tật của bộ máy nhà nước và hệ thống pháp luật. Muốn chống lại tham nhũng, phải bắt đầu từ nhận thức này, tức giải quyết bài toán "hệ thống quản lý" chứ khơng phải là hồn thiện Bộ Luật hình sự hay các tịa án.
Trên cơ sở các phân tích và đánh giá ở trên, chúng tôi cho rằng về vấn đề quản lý nguồn vốn ODA hiện nay, cần thành lập một Bộ hoặc cơ quan độc lập trực thuộc chính phủ chuyên trách cũng như chịu trách nhiệm trực tiếp và tòan bộ về quản lý và sử dụng các nguồn vốn ODA. Cơ quan này thực hiện nguyên tắc quản lý tập trung ở trung ương có phối thuộc với các bộ ngành khác ở trung ương và các ủy ban nhân dân địa phương trong triển khai các dự án cụ thể. Tóm tắt và khái quát các luận giải về ý tưởng này như sau:
Về lý thuyết, khi họach định chiến lược phát triển và chính sách kinh tế, chính phủ cần coi ODA là "vấn đề đặc biệt" ở cả hai khía cạnh, đó là (i) nguồn tài chính đặc biệt (tức vay với lãi suất ưu đãi và dài hạn, bên vay phải thương lượng với nhà tài trợ về mục tiêu sử dụng nhưng lại khơng bị giám sát về tính hiệu quả kinh tế của các dự án đầu tư cụ thể), và (ii) cơ chế quản lý đặc biệt (tức bên vay
được hỗ trợ chuyển giao công nghệ quản lý theo các tiêu chuẩn quốc tế, tiên tiến và hiệu quả hơn hẳn so với trình độ quản lý hiện có của nước sở tại).
Hai khía cạnh trên chính là "hai mặt của một vấn đề", hay là sự đan xen giữa "cơ hội" và "thách thức" đối với quốc gia nhận tài trợ. Về mặt "thách thức", các khoản tiền ODA với các điều kiện thương mại và tài chính thuận lợi đi kèm được coi là "tiền dễ", mà theo lẽ thường, "tiền dễ" hay đi đôi với việc quản lý lỏng lẻo, tức dẫn đến sử dụng kém hiệu quả. Mặt trái này lại trùng khớp với một hiện tượng phổ biến khác vốn đồng hành với các nước đang và kém phát triển là nền quản trị cơng yếu kém. Như vậy, hệ quả có thể rút ra là ODA càng được cấp nhiều thì càng tạo điều kiện cho sự "lạm dụng", (mà biểu hiện vật chất của nó chính là tham nhũng). Thách thức này chỉ có thể vượt qua nếu một khi chính phủ của các quốc gia nhận ODA ý thức được điều đó và thay đổi cách nhìn truyền thống, vốn bị chi phối nặng bởi các nhu cầu mang tính tình thế; tức thay vì quan tâm đến khối lượng tiền ODA được giải ngân thì cần tập trung sự chú ý vào việc tiếp thu các công nghệ quản trị tiên tiến của các quốc gia phát triển.
Bên cạnh đó, cũng cần lưu ý là các điều kiện khách quan để được nhận ODA không phải là "vô hạn". Thông thường các quốc gia chỉ được xem xét tài trợ ODA khi còn ở mức độ phát triển thấp, với GDP hằng năm/đầu người dưới 1000 USD. Có nghĩa rằng trong trường hợp của Việt Nam, theo dự báo về mức độ tăng trưởng kinh tế thì đến 2010 sẽ khơng cịn được cung cấp nguồn vốn này nữa. Trong khi đó, để phát triển thành một nước cơng nghiệp hóa sau đó (tức đạt mức GDP năm/đầu người khoảng 8 - 9000 USD - theo tiêu chuẩn mới hiện nay) Việt Nam vẫn cần những nguồn vốn khổng lồ để xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho một nền kinh tế hiện đại. Với yêu cầu này, bài tốn đặt ra là với tổng số ODA ước tính mà Việt Nam có thể huy động là 25 tỷ USD, cộng với trung bình khoảng 15% vốn đối ứng, nếu khơng đạt được sự sử dụng hiệu quả, tức phải tạo ra được những thành quả có ý nghĩa căn bản và lâu dài cho sự phát triển (chẳng hạn một hệ thống cơ sở
hạ tầng như đường cao tốc hay các sân bay, bến cảng) thì sẽ đồng nghĩa với việc đất nước đang mất đi một cơ hội lớn để xây dựng tương lai của mình. Việc coi ODA khơng phải đơn giản là "tiền" mà là một cơ hội cho sự phát triển sẽ làm cho chính phủ nước tiếp nhận nguồn vốn này cân nhắc kỹ lưỡng hơn trong việc xác định mục tiêu sử dụng. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nước Đức đã ưu tiên sử dụng tài trợ của Hoa Kỳ cho việc khôi phục các cơ sở cơng nghiệp dân sự đã đạt trình độ cao trước Chiến tranh thế giới thứ hai, trong khi đó Nhật Bản lại sử dụng nguồn tiền này cho hai mục tiêu chính là xây dựng nền giáo dục mới và các nhà máy công nghiệp phục vụ xuất khẩu. Cả hai quốc gia này đều là điển hình của việc sử dụng hiệu quả vốn “ODA” để tạo nên các bước phát triển nhảy vọt sau đó. Trong khi đó, tại Việt Nam, hình như ODA đã và đang được sử dụng cho quá nhiều các mục tiêu dàn trải, từ cải cách thể chế và pháp luật đến xây dựng cơ sở hạ tầng và xóa đói giảm nghèo... Có nghĩa là ODA là một "cái bánh ngon" nên cần được chia đều cho tất cả.
Các lý giải ở trên, diễn đạt một cách ngắn gọn và đơn giản, ngụ ý rằng nếu coi ODA là "vấn đề đặc biệt thì cần quản lý nó cũng bằng một "cơ chế đặc biệt". Tuy nhiên, ai đó có thể hỏi rằng làm sao để "cơ chế đặc biệt" đó tương thích với "hệ thống tổng thể" để không tạo ra các "chồng chéo", "mâu thuẫn" cũng như nhằm bảo đảm hiệu quả cho sự phát triển nói chung? Câu trả lời nằm trong "nghệ thuật điều hành" của Chính phủ và trực tiếp hơn là vai trò "điều phối" của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, với tư cách cần có là một "siêu bộ" chứ khơng phải chỉ là bộ "tham mưu, tổng hợp". Tương tự, một tư duy mới có tính "đột phá" cần phải có để triển khai "cơ chế đặc biệt" này là hãy coi việc quản lý ODA với các "công nghệ tiên tiến" được chuyển giao là một mơ hình quản trị cơng tương lai cần hướng tới, trong đó "Bộ quản lý ODA" là bước đi thử nghiệm.
Quốc hội – người chịu trách nhiệm cao nhất về nợ công và người dân – chủ thể phải đóng thuế và là người trả nợ cuối cùng gần như đứng ngồi quy trình về ODA. Đề nghị Quốc hội ban hành luật quản lý, sử dụng ODA, trong đó có quy định
chặt chẽ về tiêu chí chấp nhận vốn ODA. Cơng khai, minh bạch tồn bộ số vốn, cơng khai các dự án và quy trình phân bổ, buộc phản biện độc lập trước khi quyết định đầu tư. Có quy định về quyền của người dân, tổ chức mặt trận, báo chí và hiệp hội chuyên ngành trong việc giám sát việc thực thi nguồn vốn ODA.
Tóm lại, việc đề xuất thành lập một cơ quan chính phủ độc lập quản lý ODA bắt nguồn từ triết lý cơ bản rằng bản chất của ODA đối với một quốc gia đang chuyển đổi như Việt Nam khơng phải chỉ là nguồn tài chính, mà quan trọng hơn, cịn là sự "lồng ghép" về chính trị và thể chế. Thơng qua việc tài trợ và tiếp nhận ODA, về chính trị, đó là sự tiếp cận giữa hệ thống "Dân chủ phương Tây" và hệ thống "Xã hội Chủ nghĩa"; còn về thể chế, đó là sự tương tác giữa hai cấp độ phát triển.
Tính chất “lồng ghép” như vậy, xét về mặt khoa học, đòi hỏi những cơ chế trung gian, các bước chuyển tiếp hay quá độ, với mục tiêu cuối cùng là xây dựng thành công một thể chế nhà nước mới với một nền quản trị công hiện đại từ Trung ương đến địa phương. Nếu quá trình này khơng được tiến hành như vậy, bản thân tính chất "lồng ghép", (vốn tồn tại như một thực tế), sẽ đương nhiên tạo ra cái gọi là các "khe hở" hay "khiếm khuyết" về quản lý, là hệ quả của sự "vênh" giữa hai hệ thống quản lý hồn tồn khác biệt, và đó là các tiền đề cả về lý thuyết và thực tiễn cho các hiện tượng tham nhũng trong lĩnh vực ODA vừa qua.