trực tiếp quản lý doanh nghiệp của một số bộ để thành lập các Tập đoàn kinh tế, tránh hiện tượng vừa là chủ dự án vừa thi cơng, “vừa đá bóng vừa thổi cịi”… Đối với các hiện tượng lãng phí, tham nhũng đang trở thành mối lo quốc nạn của toàn xã hội, Quốc hội sắp ban hành Luật phòng chống tham nhũng để khắc phục các hiện tượng sách nhiễu các doanh nghiệp hay bắt tay với tiêu cực để tham nhũng tập thể.
Như vậy, QLNN là một loại hình của quản lý xã hội. QLNN đối với doanh nghiệp là một loại hình quản lý đặc biệt quan trọng của QLNN về kinh tế. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định: “Cơ chế vận hành nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng XHCN là cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước bằng pháp luật, bằng kế hoạch, chính sách và bằng những cơng cụ quản lý khác”.
II. MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
1. Những hạn chế trong QLNN đối với doanh nghiệp nhà nước hiện nay
- Vấn đề QLNN và quản lý của chủ sở hữu nhà nước
Đối với doanh nghiệp nhà nước (DNNN), tách bạch chức năng QLNN và chức năng quản lý của chủ sở hữu đối với DNNN là mục tiêu đã được đặt ra từ nhiều năm nay, song kết quả thực hiện còn mờ nhạt.
quyền của chủ sở hữu đối với DNNN và phân công, phân cấp cho các bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên chưa có một văn bản hướng dẫn nào về vấn đề này trong thời gian qua, dẫn đến việc phân công, phân cấp trên thực tế thiếu rõ ràng và chồng chéo; quá nhiều cơ quan được cử làm đại diện chủ sở hữu và quyền của chủ sở hữu cũng bị phân tán qua nhiều cấp trung gian, khơng có cơ quan nào là đầu mối chủ sở hữu trực tiếp và chịu trách nhiệm toàn diện đối với DNNN. Trong khi đó, bản thân các cơ quan này lại đồng thời thực hiện chức năng QLNN đối với DNNN trong lĩnh vực, ngành kinh tế - kỹ thuật hoặc địa bàn của mình. Vì vậy, ở rất nhiều quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước, khơng thể phân biệt được đâu là quyết định mang tính QLNN đối với DNNN, đâu là quyết định của chủ sở hữu. Hậu quả là có quyết định thực hiện chức năng QLNN song lại mang tính can thiệp của chủ sở hữu vào hoạt động sản xuất - kinh doanh của doanh nghiệp, nhất là các quyết định về tín dụng (xoá nợ…), giá cả (định giá độc quyền…), tiền lương, thu nhập (khống chế lương tối đa trong doanh nghiệp…).
Hơn nữa, bản thân các quy định về quyền của chủ sở hữu đối với DNNN hiện còn chưa rõ ràng, đặc biệt về mối quan hệ của doanh nghiệp với vốn nhà nước tại doanh nghiệp, về trách nhiệm và nghĩa vụ của Nhà nước đối với doanh nghiệp… dẫn đến chủ sở hữu nhà nước - mà đại diện là các cơ quan QLNN được giao một phần chức năng đại diện chủ sở hữu DNNN - xử lý những vụ việc hết sức cụ thể và can thiệp quá sâu vào lĩnh vực điều hành sản xuất - kinh doanh, chẳng hạn vấn đề quản lý chi phí, giá thành; tư cách pháp nhân của DNNN chưa được bảo đảm đầy đủ như các doanh nghiệp khác… Thậm chí, có ý kiến cho rằng, do q chú trọng tới chức năng quản lý của chủ sở hữu mà các cơ quan QLNN đã “sao nhãng” quản lý hành chính và bng lỏng QLNN đối với DNNN.
- Bất cập trong chính sách QLNN đối với DNNN
Điều 25 Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 quy định cụ thể các chức năng QLNN đối với DNNN, trong đó có chức năng ban hành chính sách, cơ chế quản lý đối với từng loại hình DNNN. Đến nay, hệ thống cơ chế chính sách và khung pháp luật cho hoạt động của DNNN đã được hình thành tương đối đầy đủ. Tuy nhiên “cơ chế chính sách cịn nhiều bất cập, chưa đồng bộ, còn nhiều điểm chưa phù hợp với cơ chế thị trường đình hướng XHCN, chưa tạo được động lực mạnh mẽ thúc đẩy cán bộ và người lao động trong doanh nghiệp nâng cao năng suất lao động và hiệu quả kinh doanh…” (Trích Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 BCHTƯ khố IX, NXB. CTQG, H.2001, tr. 5), trực tiếp ảnh hưởng tiêu cực đến kết quả và hiệu quả sản xuất - kinh doanh của các DNNN cũng như đến hiệu lực QLNN đối với DNNN nói chung.
Về đầu tư và tài chính, như trên đã đề cập, do chưa quan niệm DNNN và chủ sở hữu DNNN là hai chủ thể pháp lý khác nhau nên các quy định hiện nay còn chưa tách bạch rõ tư cách pháp nhân DNNN và tư cách chủ sở hữu nhà nước; chưa tách bạch giữa quyền, lợi ích, nghĩa vụ và tài sản của chủ đầu tư là Nhà nước cũng như của bộ máy quản lý trong doanh nghiệp, dẫn đến chủ sở hữu nhà nước quản lý cả về giá trị và hiện vật, trong khi chủ sở hữu doanh nghiệp khác (trừ doanh nghiệp tư nhân) chỉ quản lý trên cơ sở giá trị phần vốn của họ. Cụ thể là các DNNN chưa xác định rõ các quyền về tài sản theo Bộ luật Dân sự; việc đầu tư thiết bị, tài sản phục vụ sản xuất - kinh
doanh phải được phép của nhiều cơ quan có thẩm quyền (Bộ Tài chính và các bộ quản lý ngành kinh tế - kỹ thuật…); cơ chế phân phối còn đặt nặng vấn đề vốn nhà nước để chi phối và hạn chế quyền tự chủ của doanh nghiệp.
Bên cạnh những bất cập trong các cơ chế chính sách đối với DNNN, công tác tổ chức xây dựng kế hoạch và chiến lược phát triển DNNN trong tổng thể quy hoạch và chiến lược phát triển ngành, lãnh thổ cịn chưa tốt và có nhiều hạn chế, biểu hiện cụ thể là việc chậm trễ của các bộ, ngành và địa phương trong quá trình sắp xếp, đổi mới và cơ cấu lại khu vực DNNN. Trong khi DNNN quy mơ cịn nhỏ, cơ cấu bất hợp lý (khoảng 54% số DNNN có quy mơ vốn dưới 5 tỷ đồng) thì việc sắp xếp, cổ phần hố, đa dạng hố sở hữu DNNN lại có xu hướng chậm dần; số DNNN phải giải thể, phá sản hầu như khơng đáng kể. Vì vậy, phải thẳng thắn nhìn nhận một thực tế là đã nảy sinh mâu thuẫn giữa chủ trương, định hướng của Nhà nước với việc triển khai cụ thể của các cơ quan nhà nước. Nói cách khác, hiệu lực QLNN đối với DNNN còn kém.
- Bất cập trong hệ thống bộ máy QLNN đối với DNNN
Bộ máy QLNN hiện nay đối với DNNN cịn có các vấn đề sau đây:
- Trong cơ quan nhà nước chưa thể phân biệt rạch ròi chức năng QLNN và chức năng của cơ quan đại diện sở hữu nhà nước đối với DNNN như đã đề cập trên.
- Việc phân công giữa các bộ, ngành và phân cấp giữa Trung ương với địa phương về QLNN đối với DNNN còn lẫn lộn, chồng chéo, vừa thừa, lại vừa bị buông lỏng trong nhiều khâu. Giữa các cơ quan trong bộ máy còn thiếu sự phối hợp, trong việc xác định chức năng QLNN của các cơ quan khơng rõ, dẫn đến tình trạng quản lý DNNN kém hiệu quả, thậm chí có một số DNNN quy mơ lớn, độc quyền (nhất là tổng cơng ty 91) cịn được giao một số chức năng của cơ quan QLNN như quy hoạch vùng nguyên liệu, lập chiến lược phát triển ngành… Vì vậy, khi gặp vướng mắc, doanh nghiệp khơng biết đâu là đầu mối giải quyết, chưa kể đến trường hợp quyết định QLNN của các cơ quan khác nhau lại mâu thuẫn trái ngược nhau.
Có thể nói, hiệu lực QLNN đối với DNNN thời gian qua còn chưa cao, một phần chủ yếu là do vướng mắc trong bộ máy QLNN. Trường hợp quản lý và công bố thơng tin về DNNN là một minh chứng điển hình; khi các cơ quan khác nhau đưa ra số liệu hết sức khác nhau về số lượng DNNN hiện còn hoạt động, doanh nghiệp đã cổ phần hố, chuyển đổi sở hữu, quy mơ lao động, vốn, tài sản, hiệu quả hoạt động… Điều đó ảnh hưởng khơng tốt đến công tác quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn cũng như việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan QLNN đối với DNNN.
Bên cạnh đó, cịn tồn tại hàng loạt những yếu kém khác của bộ máy QLNN, mà nhiều ý kiến đã đề cập, đó là cịn ách tắc trong quản lý hành chính; năng lực cán bộ còn hạn chế; tệ quan liêu, cửa quyền; thanh tra, kiểm tra chồng chéo…, các cơ quan QLNN thiên về quản lý DNNN nhiều hơn. Ngược lại, đối với các công ty cổ phần, doanh nghiệp tư nhân…, chỉ có một số cơ quan như đăng ký kinh doanh, thuế, quản lý thị trường… là quan tâm và có mối liên hệ nhất định, các cơ quan còn lại (nhất là các bộ máy quản lý chuyên ngành kinh tế, kỹ thuật) rất ít hoặc khơng thể hiện được hiệu lực QLNN của mình.
phương diện QLNN mà hệ quả của nó là ảnh hưởng đến quyền tự chủ của pháp nhân doanh nghiệp, DNNN chưa có được vị thế bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp khác, còn chưa thực sự gắn với chức năng QLNN, còn thiên về bảo hộ, hỗ trợ, chưa thể hiện rõ Nhà nước quản lý DNNN bằng các văn bản pháp luật và trên thực tế đã nảy sinh, tồn tại quá nhiều những hạn chế, vướng mắc trong QLNN đối với các DNNN như đã nêu trên. Vì vậy, đổi mới QLNN đối với DNNN là đòi hỏi bức xúc.
2. Một số giải pháp đổi mới QLNN đối với DNNN
Đổi mới QLNN đối với DNNN thời gian tới phải bảo đảm được các mục tiêu: Một là, phân biệt và tách bạch rõ QLNN với quản lý của chủ sở hữu nhà nước như Nghị
quyết Trung ương 3 khoá IX đã định hướng. Hai là, nâng cao hiệu lực của bộ máy QLNN đối với DNNN; thực hiện chức năng QLNN trên cơ sở pháp luật; phân công rõ ràng, không chồng chéo và lẫn lộn chức năng; phân cấp mạnh hơn và thể hiện định hướng cải cách hành chính. Ba là, đổi mới QLNN đối với DNNN phải phù hợp với định hướng và thực tế sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả khu vực DNNN. Bốn là, các DNNN phải được đổi mới và tiến tới một mặt bằng chung như đối với các thành phần kinh tế khác, phù hợp với tiến trình hội nhập và các cam kết quốc tế.
Để đạt được mục tiêu trên, cần thực hiện một số giải pháp sau:
a. Xác định lại nội dung QLNN đối với DNNN
Về pháp lý, nội dung QLNN đối với DNNN hiện nay chưa thực sự thể hiện rõ chức năng quản lý của Nhà nước đối với DNNN. Các quy định tại Điều 25 Luật Doanh
nghiệp nhà nước năm 1995 còn nhấn mạnh vấn đề bảo hộ, hỗ trợ DNNN; chưa khẳng
định được Nhà nước quản lý DNNN bằng các cơng cụ pháp luật… Vì vậy, nội dung quy định về QLNN đối với DNNN theo Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 có nhiều điểm cần được luật hố lại cho phù hợp định hướng của Nghị quyết Trung ương 3 khoá IX. Trong thời gian tới, các cơ quan QLNN đối với DNNN cần tập trung vào việc ban hành, phổ biến và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về DNNN; tổ chức thực hiện và quản lý đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ DNNN; thực hiện chính sách ưu đãi đối với DNNN theo định hướng và mục tiêu của chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; kiểm tra, thanh tra doanh nghiệp; giám sát hoạt động của doanh nghiệp thơng qua chế độ báo cáo tài chính định kỳ và báo cáo khác, trong đó từng bước đưa kiểm tốn trở thành yêu cầu bắt buộc đối với các doanh nghiệp do Nhà nước đầu tư toàn bộ vốn điều lệ.
b. Đổi mới bộ máy QLNN; tách bạch giữa chức năng QLNN với chức năng quản lý của chủ sở hữu đối với DNNN
Thực tế hiện nay cho thấy, vướng mắc chủ yếu xuất phát từ việc kiêm nhiệm cả hai chức năng này. Vì vậy, để giải quyết bản chất của vấn đề, trước hết phải đổi mới tồn diện việc phân cơng, phân cấp thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, trong đó chủ yếu là xác định rõ đầu mối chủ sở hữu trực tiếp của DNNN. Đây chính là vấn đề phân cơng, phân cấp thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN mà từ khi ban hành Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 đến nay chưa thực hiện được. Để thực hiện mục tiêu đặt ra, cần chỉ rõ cơ quan nào
là đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp, bảo đảm ở đâu có vốn của Nhà nước thì
phải có một đầu mối được giao quyền đại diện nhà nước làm chủ sở hữu trực tiếp với nhiệm vụ, quyền hạn, quyền lợi và trách nhiệm rõ ràng.
Muốn vậy, về lâu dài, cần có cơ chế hình thành các tổ chức kinh tế chuyên thực
hiện chức năng đại diện chủ sở hữu, đưa các bộ, ngành và địa phương trở về với công tác QLNN trong lĩnh vực và địa bàn của mình. Tổ chức đại diện chủ sở hữu nhà nước
phải nằm ngồi hệ thống bộ máy tổ chức hành chính, hoạt động với nguyên tắc của một chủ đầu tư vốn nhà nước vào các DNNN.
Tuy nhiên, đây là vấn đề phức tạp, địi hỏi một q trình cải cách lâu dài. Trước mắt, có thể thực hiện ngay các phương án quá độ sau:
- Đối với DNNN do Nhà nước đầu tư tồn bộ vốn điều lệ: Thủ tướng Chính phủ (hoặc người được Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền) thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tổng công ty và DNNN độc lập đặc biệt quan trọng do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập, cịn bộ thực hiện chức năng QLNN; đối với DNNN thuộc tỉnh khơng có Hội đồng quản trị thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là đại diện chủ sở hữu DNNN; cịn đối với DNNN có Hội đồng quản trị thì Hội đồng quản trị là đại diện trực tiếp chủ sở hữu DNNN. Bộ Tài chính được giao thực hiện một phân quyền của chủ sở hữu trong lĩnh vực tài chính. Các cơ quan cịn lại chỉ thực hiện chức năng QLNN.
- Đối với các công ty trách nhiệm hữu hạn, cơng ty cổ phần có 100% vốn điều lệ thuộc sở hữu nhà nước và phần vốn của Nhà nước còn ở các DNNN đã chuyển đổi sở hữu, cần thành lập tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước để thực hiện chức năng, quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu.
- Đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư của DNNN (kể cả tổng công ty đầu tư vốn và kinh doanh vốn nhà nước) thì DNNN đó là đại diện chủ sở hữu đối với phần vốn đã đầu tư.
Ngày 19 tháng 9 năm 2005 Bộ Tài chính đã ra Thông tư số 81/2005/TT-BTC hướng dẫn việc chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp về Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước.
Nội dung chuyển giao gồm:
- Giá trị vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp (trong đó chi tiết: giá trị vốn nhà nước và tỷ lệ vốn nhà nước trên vốn điều lệ tại thời điểm xác định số liệu bàn giao); danh sách các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước chuyển giao về Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (trong đó chi tiết: loại hình doanh nghiệp, ngành nghề kinh doanh, ngày thành lập, địa chỉ trụ sở của doanh nghiệp).
- Tình hình tài chính và hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước chuyển giao về Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (trong đó báo cáo chi tiết: tổng tài sản, nợ phải thu, nợ phải trả, vốn chủ sở hữu, kết quả kinh