2.1. Đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt
2.1.1. Khái niệm đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt
Trên thế giới tồn tại một số thuật ngữ để chỉ những khu, vùng lãnh thổ có được sự ưu đãi đặc biệt hơn phần còn lại của quốc gia. Những khu đó thường được gọi là: Đặc khu kinh tế (Special Economic Zone - SEZ); Đặc khu hành chính (Special Aministrative Region - SAR); Khu kinh tế tự do (free economic zone-FEZ)…
Đặc khu kinh tế (SEZ) là một thuật ngữ dùng để chỉ một đơn vị hành chính hay vùng lãnh thổ được lập ra vì mục đích phát triển kinh tế xã hội nhanh hơn những vùng còn lại của quốc gia. Được áp dụng những cơ chế, chính sách ưu đãi đặc thù mà các vùng còn lại của quốc gia chưa được áp dụng. Theo FIAS, 2008 định nghĩa đặc khu kinh tế “là khu vực được phân định ranh giới địa lý rõ ràng và được bảo đảm về mặt an ninh;có cơ chế quản lý và hành chính riêng biệt; là khu vực được hưởng các ưu đãi vượt trội về thuế, hải quan và có các đặc quyền cụ thể” [124].
Đặc khu hành chính (SAR) là một khu vực hay vùng lãnh thổ tự trị về hành chính. Thuật ngữ này có thể được bắt nguồn từ Trung Quốc với hai đặc khu hành chính nổi tiếng là Hồng Kơng SAR và Macau. Hồng Kông (là thuộc địa của Vương Quốc Anh trao trả Trung Quốc năm 1997) và Macau (là thuộc địa của Bồ Đảo Nha trao trả Trung Quốc năm 1999) là những vùng lãnh thổ tự trị thuộc phạm vi chủ quyền của Trung Quốc, nhưng không tạo thành một phần của Trung Quốc đại lục. Như vậy, chế độ hành chính đặc biệt như Hồng Kơng hay Macau nhằm mục đích giải quyết sự ổn thỏa về an ninh - chính trị cho hai vùng đất vốn là thuộc địa được trao trả, nhằm khắc phục những biệt lệ từ thời kỳ thuộc địa. Điều này khác với việc muốn tạo ra những khu vực thúc đẩy phát triển kinh tế thì cần trao những quy chế hành chính đặc biệt.
Khu kinh tế tự do (FEZ) là tên gọi chung cho các khu kinh tế được thành lập trong một quốc gia nhằm thu hút đầu tư trong và ngồi nước bằng các biện pháp khuyến khích đặc biệt để phát triển kinh tế. Trong một khu kinh tế tự do có thể gồm nhiều khu chức năng như khu vực phi thuế quan (khu vực bảo thuế), khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, các tiểu khu du lịch, nghỉ dưỡng, giải trí, dịch vụ, v.v...
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (special administrative - economic unit - SAEU) là một thuật ngữ mới được sử dụng ở Việt Nam, được nêu trong Hiến Pháp năm 2013, trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Đây là một vùng lãnh thổ, được tổ chức thành cấp chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật Việt Nam, thành lập và hoạt động với một cơ chế đặc thù nhằm thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước để đẩy nhanh phát triển kinh tế xã hội. Bên cạnh đó, nó cũng là nơi thử nghiệm một số cơ chế, chính sách mới nhằm mục đích thử nghiệm chính sách trước khi áp dụng trong cả nước. Như vậy, về bản chất đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng là mơ hình đặc khu kinh tế đã, đang tồn tại và phát triển trên thế giới, ở đây chỉ khác nhau về tên gọi. Đơn vị HC-KT đặc biệt là một khu vực tương đối độc lập so với vùng còn lại của lãnh thổ quốc gia, và nó là một khu vực khơng thể tách rời khỏi quốc gia. Được thành lập theo trình tự, thủ tục luật định. Là chính quyền địa phương của quốc gia, đơn vị HC-KT đặc biệt được thành lập và quản lý trên cơ sở những cơ chế, chính sách đặc thù nhằm phát triển kinh tế, xã hội nhanh, bền vững, làm đầu tàu thúc đẩy sự phát triển kinh tế của vùng và của cả nước.
Tóm lại, có thể đưa ra quan niệm về đơn vị HC-KT đặc biệt như sau:
Đơn vị HC-KT đặc biệt là khu vực địa lý có ranh giới xác định, thuận lợi cho việc phát triển kinh tế xã hội, do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thành lập theo trình tự của pháp luật, có tổ chức chính quyền phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội. Có thể chế hành chính đặc thù để hoạt động có hiệu lực, hiệu quả nhằm mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội nhanh và bền vững.
Mơ hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt dự kiến xây dựng ở nước ta là sự kết hợp giữa mơ hình ĐKKT của Trung Quốc và mơ hình ĐKHC, ĐKKT được phát triển ở Hàn Quốc. Theo đó, đơn vị HC-KT đặc biệt là một khu vực có ranh giới địa lý xác định; có vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên thuận lợi trong giao thương, dịch vụ trong nước và quốc tế; có cơ chế, chính sách đặc biệt ưu đãi cạnh tranh quốc tế, có cơ chế quản lý và hành chính riêng biệt và hiện đại; có mơi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi. Đây có thể được coi là một khu KT-XH tổng hợp, trong đó áp dụng một khung pháp lý đặc thù về quản lý kinh tế và quản lý hành chính nhằm phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia để thu hút đầu tư, phát triển kinh tế và xã hội.
Trong khuôn khổ luận án nghiên cứu về thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nên thống nhất sử dụng thuật ngữ “Đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt” để phân tích và chứng minh.