2.2. Thể chế hành chính của đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt
2.2.1. Quan niệm về thể chế và thể chế hành chính nhà nước
2.2.1.1. Khái niệm thể chế
Theo quan niệm của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF): Thể chế có thể được hiểu là cái tạo thành khung khổ trật tự cho các quan hệ của con người, định vị cơ chế thực thi và giới hạn của các quan hệ giữa các bên tham gia tương tác; là ý chí chung của cộng đồng xã hội trong việc xác lập trật tự, những quy tắc, những ràng buộc và các chuẩn mực, giá trị chung được mọi người chia sẻ… Như vậy, thể chế hiểu theo nghĩa trên là những nguyên về cách cư xử trong xã hội, được hình thành từ thực tiễn trong các phạm vi quan hệ của con người, được xã hội chấp nhận và chỉ dẫn cho mối quan hệ qua lại của con người. Đây có thể coi là một khái niệm chung nhất về thể chế.
Douglass North (Nobel kinh tế 1993) lại gọi “các thế chế là những quy tắc trị chơi trong xã hội hoặc nói một cách chính thức là những giới hạn được vạch ra trong phạm vi khả năng và hiểu biết của con người, hình thành nên mối quan hệ qua lại giữa con người” [61]. North cũng nhận định rằng các thể chế tốt
thì sẽ khích lệ con người hành động theo hướng tạo ra những kết quả tốt đẹp, và ngược lại. Những quy tắc này bao gồm những thể chế chính thức (chẳng hạn như luật pháp, quyền sở hữu, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước) và những thể chế phi chính thức (chẳng hạn như những tục lệ, truyền thống, và chuẩn mực ứng xử trong xã hội). Những thể chế khơng chính thức cũng rất quan trọng, chúng có ảnh hưởng đối với sự thành cơng hay thất bại của những thể chế chính
thức. Ví dụ, cho dù nhiều đạo luật tốt được ban hành nhưng nếu thiếu vắng tinh thần thượng tơn pháp luật thì hiệu quả của chúng chẳng là bao. Quan điểm của North cũng phản ánh những thực tế ở các quốc gia đang phát triển - nơi đang nỗ lực cải thiện các năng lực thể chế của mình. Tuy nhiên, nhìn một cách tồn diện, bản thân tinh thần thượng tôn pháp luật cũng là sản phẩm lâu dài của các thể chế chính thức mạnh.
Hiện nay ở Việt Nam, đa số các nhà nghiên cứu đồng quan điểm rằng thể chế là một khái niệm rộng, được định nghĩa một cách khái quát và được hiểu theo hai cách hiểu sau:
Cách hiểu thứ nhất, thể chế là tập hợp những quy tắc chính thức, các quy
định khơng chính thức hay những nhận thức chung có tác động kìm hãm, định hướng hoặc chi phối sự tương tác của các chủ thể chính trị với nhau trong những lĩnh vực nhất định. Các thể chế được tạo ra và đảm bảo thực hiện bởi cả nhà nước và các tác nhân phi nhà nước (như các tổ chức nghề nghiệp hoặc các cơ quan kiểm định).
Các quy tắc chi phối sự tương tác giữa các cá nhân hay tổ chức có thể mang tính chính thức hoặc khơng chính thức. Các quy tắc chính thức bao gồm hiến pháp, các bộ luật, điều luật, hiến chương, văn bản dưới luật… Trong khi đó các quy tắc khơng chính thức có vai trị mở rộng, chi tiết hóa hoặc chỉnh sửa các quy tắc chính thức và điều chỉnh hành vi của các chủ thể thông qua các chuẩn tắc xã hội (truyền thống, tập quán, những điều cấm kỵ…) hay các quy tắc ửng xử nội bộ. Vai trò của các thể chế thể hiện ở chỗ chúng tạo nên một khn khổ mà ở đó hành động của các chủ thể trở nên dễ đoán trước hơn, cho phép các chủ thể thiết lập các kỳ vọng và giảm thiểu các rủi ro trong quá trình tương tác với nhau.
Cách hiểu thứ hai, thể chế là một cơ quan, tổ chức công với các cơ cấu và
chức năng được định sẵn một cách chính thức nhằm điều chỉnh các lĩnh vực hoạt động nhất định áp dụng chung cho toàn bộ dân cư. Đối với một quốc gia, các thể chế chính trị bao gồm chính phủ, quốc hội và các cơ quan tư pháp. Mối quan hệ giữa các thể chế này được quy định bởi Hiến pháp
Như vậy, có thể hiểu thể chế của một quốc gia, vùng lãnh thổ bao gồm: Thể chế chính thức và thể chế phi chính thức. Thể chế chính thức gồm hiến pháp, luật, đặc biệt là các quyền sở hữu, luật pháp về tự do khế ước, tự do cạnh tranh, tổ chức công quyền, nhất là các thiết chế thi hành pháp luật và những quy trình kiểm sốt quyền lực cơng cộng khác được thực hiện bởi những cơ chế khách quan. Thể chế phi chính thức gồm rất nhiều các quy tắc bất thành văn, quy phạm, những điều cấm kỵ được tuân thủ trong quan hệ giữa nhóm người.
Một cách cụ thể thì nội hàm thể chế bao gồm 3 yếu tố chính: Hệ thống pháp luật, các quy tắc xã hội điều chỉnh các mối quan hệ và các hành vi được pháp luật thừa nhận của một quốc gia (luật chơi); Các chủ thể thực hiện và quản lý sự vận hành xã hội bao gồm nhà nước, cộng đồng cư dân, các tổ chức xã hội dân sự… (người chơi); Các cơ chế, phương pháp, thủ tục thực hiện hoạt động xã hội, quản lý và điều hành sự vận hành xã hội (cách chơi).
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài tác giả nghiên cứu thể chế ở góc độ gồm:
Một là, tập hợp các quy tắc điều tiết/điều chỉnh mối quan hệ giữa các tác
nhân có sự ràng buộc lẫn nhau;
Hai là, các thực thể tham gia vào việc thực thi các quy tắc. Các thực thể
này có thể là các tổ chức và cá nhân cùng với các các phương tiện (vật chất và thông tin) cùng các cơ chế hoạt động của chúng.
Các yếu tố này có mối liên hệ qua lại, tác động lẫn nhau trong chỉnh thể chung. Trong đó, sự tồn tại, phát triển của các yếu tố như các tổ chức, cá nhân chịu sự chi phối mạnh mẽ của hệ thống quy tắc. Vì vậy, muốn nâng cao, hồn chỉnh hay đổi mới, phát triển bất kỳ yếu tố nào đều phải đặt trong mối quan hệ với các yếu tố còn lại của thể chế một cách hệ thống.
2.2.1.2. Khái niệm thể chế hành chính nhà nước
Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về thể chế hành chính nhà nước. Tuy nhiên, ở Việt Nam, thể chế hành chính nước đang được hiểu theo ba quan điểm sau:
Quan điểm thứ nhất, thì thể chế hành chính nhà nước được định nghĩa là:
“tồn bộ các yếu tố cấu thành hành chính nhà nước để hành chính nhà nước hoạt động nhà nước một cách hiệu quả, đạt được mục tiêu quốc gia” [102].
Giáo trình Hành chính cơng [44] thì định nghĩa Thể chế Hành chính nhà nước là: “tồn bộ các yếu tố cấu thành hành chính nhà nước để hành chính nhà nước hoạt động nhà nước một cách hiệu quả, đạt được mục tiêu quốc gia” [102] và các yếu tố cấu thành hành chính nhà nước được liệt kê gồm:
Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nước điều chỉnh sự phát triển KT-XH trên mọi phương diện, đảm bảo xã hội phát triển ổn định, an tồn, bền vững. Đó là thể hiện quản lý hành chính Nhà nước trên các lĩnh vực (thể chế kinh tế, thể chế văn hóa...).
Hệ thống các văn bản pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của các cơ quan thuộc bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương đến tận cơ sở bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ; chính quyền địa phương các cấp cũng như các cơ quan quản lý nhà nước được thành lập theo luật định.
Hệ thống các văn bản quy định chế độ công vụ và các quy chế công chức. Hệ thống các chế định về tài phán hành chính nhằm giải quyết những tranh chấp hành chính giữa cơng dân với nền hành chính thơng qua khiếu kiện về sự vi phạm pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước đối với cơng dân, đối với các tổ chức xã hội.
Hệ thống các thủ tục hành chính nhằm giải quyết các quan hệ giữa nhà nước với công dân và với các tổ chức xã hội. Đó là hệ thống các thủ tục phức tạp, địi hỏi phải cơng khai, rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ tiếp cận [102].
Đinh Văn Mậu có viết “Thể chế hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành thể chế Nhà nước, bao gồm phân hệ tổ chức hành chính nhà nước với hệ thống quy tắc do nhà nước xác lập trong văn bản quy phạm pháp luật để quy định về tổ chức thực hiện quyền hành pháp và tác động quản lý hành chính nhà
nước đối với đời sống xã hội” trong bài viết “Tổ chức thực hiện quyền hành pháp trong cải cách thể chế hành chính nhà nước” [105]. Võ Kim Sơn trong bài
Cải cách thể chế hay hoàn thiện hệ thống pháp luật đã viết: “Trong Chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010, nội dung cải cách chia làm bốn yếu tố: Thể chế, tổ chức bộ máy, con người và tài chính cơng. Trên thực tế, cả bốn nội dung đó ở nhiều nước đều gọi chung là cải cách thể chế” [105].
Có thể thấy, các nghiên cứu trên đều có chung quan điểm thể chế hành chính nhà nước bao gồm hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và hệ thống các quy định làm cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước để quản lý xã hội.
Quan điểm thứ hai, coi thể chế là những quy tắc, quy định do con người
đặt ra nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, con người ở đây có thể là các thể nhân hoặc các pháp nhân, các cơ quan nhà nước, nhà nước nói chung, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế. Theo quan điểm này thì khơng đồng nhất giữa “thể chế” với pháp luật mà thể chế bao gồm: (1) các quy tắc, quy định do nhà nước đặt ra (pháp luật); (2) quy tắc, quy định do cơ quan, tổ chức ban hành có ý nghĩa nội bộ (quy chế, nội quy); (3) hợp đồng giữa cá nhân với cá nhân, cá nhân với tổ chức, tổ chức với tổ chức… Như vậy, pháp luật là một bộ phận cơ bản của mọi thể chế. Với quan điểm này, theo Phạm Hồng Thái, thể chế hành chính nhà nước bao gồm:
- Thể chế về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy hành chính nhà nước, của từng loại cơ quan hành chính nhà nước;
- Thể chế về chế độ cơng vụ, cơng chức hành chính nhà nước; - Thể chế về các thủ tục hành chính;
- Thể chế quản lý nhà nước đối với các ngành, lĩnh vực, trong đó chứa đựng yếu tố thể chế liên quan tới phân cấp trong quản lý nhà nước;
- Thể chế quản lý lãnh thổ.
Quan điểm thứ ba, quan niệm về thể chế hành chính nhà nước với nghĩa
khuôn khổ pháp lý cho các cơ quan hành chính Nhà nước, một mặt là thực hiện chức năng quản lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, cũng như cho mọi tổ chức và cá nhân sống và làm việc theo pháp luật; mặt khác là các quy định các mối quan hệ trong hoạt động kinh tế cũng như các mối quan hệ giữa các cơ quan và nội bộ bên trong của các cơ quan hành chính nhà nước. Quan niệm về thể chế hành chính nhà nước theo hệ thống quan điểm này được thể hiện rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hiện nay.
Tuy vậy, ngay cả trong các văn bản của Chính phủ Việt Nam thì thể chế hành chính nhà nước cũng được hiểu khác nhau theo từng thời điểm. “Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010” ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001, của Thủ tướng chính phủ xác định năm mục tiêu cơ bản để cải cách hành chính nhà nước bao gồm: (1) Cải cách thể chế; (2) cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; (3) xây dựng nâng cao chất và lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; (4) cải cách tài chính cơng và (5) hiện đại hóa hành chính. Theo Chương trình này thì thể chế hành chính nhà nước được hiểu là hệ thống quy phạm pháp luật, bao hàm cả quy phạm nội dung và quy phạm thủ tục. Cịn “Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2011” ban hành kèm theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08 tháng 11 năm 2011 của Chính phủ xác định sáu nhiệm vụ cơ bản để cải cách hành chính nhà nước giai đoạn này, bao gồm: (1) Cải cách thể chế; (2) cải cách thủ tục hành chính; (3) cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; (4) xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; (5) cải cách tài chính cơng và (6) hiện đại hóa hành chính. Chương trình này lại coi thể chế hành chính nhà nước chỉ là những quy phạm nội dung của pháp luật.
Như vậy, ở các văn bản này, thể chế hành chính nhà nước được xác định là một nội dung của “tổng thể hành chính nhà nước”, thể chế hành chính nhà nước là một nội dung độc lập với các nội dung khác như: tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, đội ngũ cán bộ, cơng chức, viên chức. Với những mục tiêu cụ thể của cải cách thể chế hành chính nhà nước ở các văn bản này thì “cải cách thể chế hành chính nhà nước” và “cải cách tư pháp” đang có sự chồng chéo [17]; [19].
Với mục đích nghiên cứu về thể chế hành chính nhà nước, trong Luận án này, thuật ngữ thể chế hành chính nhà nước được hiểu là hệ thống các quy định do
nhà nước xác lập trong các văn bản quy phạm pháp luật để thực thi quyền hành pháp và các tổ chức hành chính nhà nước đảm bảo thực hiện các quy định đó.
Thể chế hành chính nhà nước bao gồm:
Thứ nhất là, hệ thống các quy định (khuôn khổ thể chế) do nhà nước xác lập trong các văn bản quy phạm pháp luật để thực thi quyền hành pháp. Hệ thống này bao gồm:
- Các quy định làm cơ sở để cơ quan hành chính nhà nước quản lý xã hội; - Các quy định để quản lý nội bộ hệ thống hành chính nhà nước (bao gồm quy định về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và quy định về nhân sự hành chính nhà nước);
- Các quy định về mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với bên ngồi (cơng dân, tổ chức).
Thứ hai là, hệ thống các tổ chức hành chính nhà nước bao gồm: Cơ cấu tổ
chức và các quy trình, thủ tục để quản lý nội bộ tổ chức; đội ngũ nhân sự của tổ chức; nguồn lực vật chất của tổ chức; hệ thống thông tin trong tổ chức.
Các yếu tố này có quan hệ chặt chẽ với nhau, ảnh hưởng lẫn nhau. Trong đó, hệ thống quy định do nhà nước xác lập trong các văn bản quy phạm pháp luật (hệ thống chính sách) có ảnh hưởng chi phối đến tất cả các yếu tố còn lại. Bởi vì, một đặc trưng cơ bản của hoạt động hành chính nhà nước là tính pháp quyền, nghĩa là mọi yếu tố cịn lại của thể chế hành chính nhà nước phải tuân thủ các quy định đã được đề ra.