2.2. Thể chế hành chính của đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt
2.2.2. Quan niệm về thể chế hành chính của đơn vị hành chính-kinh tế
đặc biệt
2.2.2.1. Khái niệm thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Khi tìm hiểu về đơn vị HC-KT đặc biệt, khơng thể khơng nghiên cứu về thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt. Thể chế hành chính nhà nước là khái niệm chung, chính vì vậy tìm hiểu về thể chế hành chính của đơn vị HC-KT
đặc biệt chính là tìm hiểu về thể chế hành chính nói chung. Tuy nhiên nếu thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt cũng giống như khái niệm thể chế hành chính nhà nước nói chung thì sẽ khơng mang tính chất đặc biệt hay đặc thù.
Bên cạnh những quy định chung của hệ thống thể chế hành chính quốc gia thì thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt cịn có những quy định khác phù hợp với điều kiện tình hình phát triển kinh tế xã hội của đơn vị HC-KT đặc biệt của mình để đáp ứng yêu cầu và địi hỏi của thực tiễn. Ngồi việc tn thủ một số quy định chung của cả nước, thì thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt có những đặc thù riêng. Những đặc thù riêng này tạo cơ chế mở nhất cho tổ chức bộ máy, cho hoạt động của cơ quan, công chức, viên chức, người lao động ở đơn vị HC-KT đặc biệt, tài chính, nguồn nhân lực cũng có những quy định khác nhằm tạo điều kiện tối đa cho đơn vị HC-KT đặc biệt phát triển.
Đơn vị HC-KT đặc biệt có quyền quy định một số nội dung thể chế hành chính liên quan mà cấp chính quyền địa phương khác khơng được ban hành và những nội dung này chỉ được áp dụng trong địa giới hành chính của đơn vị HC- KT đặc biệt của mình.
Khái niệm thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt được hiểu là một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật tạo khuôn khổ pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước ở đơn vị HC-KT đặc biệt, được ban hành theo trình tự thủ tục nhất định, để vừa thực hiện chức năng quản lý, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội cũng như cho mọi tổ chức và cá nhân sống và làm việc theo pháp luật và vừa quy định các mối quan hệ trong hoạt động kinh tế cũng như các mối quan hệ giữa các cơ quan và nội bộ bên trong các cơ quan hành chính nhà nước ở đơn vị HC-KT đặc biệt và với bên ngồi. Thể chế hành chính nhà nước của đơn vị HC-KT đặc biệt là toàn bộ các yếu tố cấu thành nền hành chính nhà nước ở đơn vị HC-KT đặc biệt để hành chính nhà nước hoạt động quản lý đơn vị HC-KT đặc biệt một cách hiệu quả, đạt được mục tiêu của đề ra ban đầu.
Có thể định nghĩa thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt như sau:
nước xác lập trong các văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt hoạt động để thực hiện chức năng quản lý xã hội trong đơn vị HC-KT đặc biệt.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài thể chế hành chính của đơn vị HC- KT đặc biệt thì thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt bao gồm:
Thứ nhất là, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định cơ cấu tổ
chức, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn;
Thứ hai là, những quy định quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực đời
sống xã hội của đơn vị HC-KT đặc biệt;
Thứ ba là, hệ thống các chế định về tài phán hành chính nhằm giải quyết
các tranh chấp hành chính giữa cơng dân với nền hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt;
Thứ tư là, hệ thống các thủ tục hành chính nhằm giải quyết các quan hệ
giữa chính quyền đơn vị HC-KT đặc biệt với công dân và với các tổ chức xã hội ở địa bàn đơn vị HC-KT đặc biệt và quan hệ giữa chính quyền đơn vị HC-KT đặc biệt với các cơ quan Trung ương và cấp Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
2.2.2.2. Đặc điểm thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt mang đầy đủ những đặc điểm của thể chế hành chính nhà nước. Tuy nhiên, để đơn vị HC-KT đặc biệt xây dựng và phát triển nhằm đạt được mục tiêu đề ra ban đầu là vừa phát triển nhanh, bền vững về kinh tế xã hội, vừa là đầu tàu kinh tế nhằm tạo sức lan tỏa ra tồn vùng và cả nước thì cần phải có một thể chế hành chính ưu việt, vượt trội.
Có thể thấy khi thành lập và phát triển thì thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, có thể chế hành chính riêng biệt, chỉ được áp dụng trong đơn vị
HC-KT đặc biệt mà khơng áp dụng đối với các cấp chính quyền khác trong cả nước. Đây là đặc điểm nổi bật về thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt. Khi có khung pháp lý riêng (Xây dựng Luật đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt) sẽ tạo dựng một thể chế hành chính riêng biệt, nhằm mục đích vừa đẩy nhanh việc phát triển kinh tế xã hội, vừa thử nghiệm các chính sách mới nhằm hồn thiện thể
chế hành chính trong q trình hoạt động của đơn vị HC-KT đặc biệt, đồng thời cũng là thử nghiệm thể chế hành chính ưu việt nhằm áp dụng rộng ra cả nước.
Thứ hai, thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt thực sự tinh gọn,
khoa học, hiệu lực và hiệu quả. Tính tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt thể hiện như: Tinh gọn trong quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền đơn vị HC-KT đặc biệt; tinh gọn trong quy định về thủ tục hành chính; tinh gọn trong sử dụng nguồn nhân lực duy trì hoạt động của bộ máy…
Thứ ba, quy định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu cũng
như những nội dung quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của cơ quan đơn vị HC- KT đặc biệt. Thể chế hành chính cũng có đặc điểm này, tuy nhiên thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt sẽ cụ thể hóa quyền hạn và nhiệm vụ trong quản lý hành chính nhà nước rõ ràng hơn, minh bạch hơn và phân quyền mạnh mẽ hơn. Việc phân quyền này nhằm mục đích rút ngắn thời gian tiến hành các thủ tục hành chính để quản lý nhà nước trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn đơn vị HC-KT đặc biệt. Điều này cũng có nghĩa là thầm quyền của Trưởng đơn vị hành chính (Trưởng đặc khu) trong việc quyết định một số vấn đề quan trọng trong thu hút đầu tư, trong cấp phép đầu tư, trong quy hoạch phát triển đơn vị HC-KT đặc biệt …
Mặc dù thể chế hành chính ở đơn vị HC-KT đặc biệt là nội dung phức tạp, xong thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt có vai trị quyết định thành cơng hay thất bại đối với việc xây dựng và phát triển đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam trong thời gian tới.
2.2.2.3. Cấu thành thể chế hành chính của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
* Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn, và cơ cấu tổ chức bộ máy của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Đối với mỗi vùng lãnh thổ của quốc gia khi được tổ chức thành cấp chính quyền, trước tiên phải được quy định trong Hiến pháp, đạo luật tối cao của mỗi quốc gia. Hiến pháp 2013 có quy định tại Điều 110 như sau:
1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. 2. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định [77].
Đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất làm nền tảng để ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa Hiến pháp 2013 về việc xây dựng và phát triển đơn vị HC-KT đặc biệt. Đối với cấp Tỉnh và tương đương, huyện và tương đương, xã và tương tương đã có Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức cụ thể, nhưng với đơn vị HC-KT đặc biệt thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định trong chương V (từ Điều 74 đến Điều 77: Về khái niệm, Tổ chức chính quyền, trình tự thủ tục, quyết định thành lập và giải thể đơn vị HC-KT đặc biệt). Điều 75 quy định:
1. Chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Nguyên tắc tổ chức, phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thực hiện theo quy định của Luật này. 2. Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, số lượng thành viên Ủy ban nhân dân, cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó [82].
Điều này có nghĩa là thể chế hành chính về tổ chức bộ máy ở đơn vị HC- KT đặc biệt cũng bao gồm HĐND và UBND giống như tổ chức ở chính quyền
địa phương các cấp khác đang tồn tại ở Việt Nam. Nếu tổ chức như vậy thì sẽ khó có thể xây dựng bộ máy đơn vị HC-KT đặc biệt có tính đặc thù. Bên cạnh đó, chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND khi được thành lập cũng thực hiện giống những quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp tỉnh hay cấp huyện và tương đương vẫn chưa xác định được rõ ràng. Giả sử nếu thực hiện chức năng, nhiệm vụ như chính quyền địa phương cấp tỉnh thì khơng khác nào thành lập thêm chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mới. Cịn nếu tổ chức như chính quyền cấp huyện và tương đương thì như giữ nguyên chính quyền một số huyện cũ đã có sẵn.
Điều này đòi hỏi cấp thiết nếu thành lập, trước tiên phải có một luật mới điều chỉnh, đó là Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, điều chỉnh riêng cho đơn vị HC-KT đặc biệt và đây là những cơ sở pháp lý quan trọng làm căn cứ xây dựng thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt.
Cơ sở để xây dựng và hồn thiện thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt đó là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan có thẩm quyền thành lập nhằm điều chỉnh nội dung liên quan đến đơn vị HC-KT đặc biệt. Mà hiện nay mới chỉ có Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định cùng với đó là một số Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị… của Đảng và Nhà nước quy định cũng như chỉ đạo việc thành lập các đơn vị HC-KT đặc biệt. Muốn thành lập và phát triển đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam trước tiên phải chuẩn bị cho nó một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định việc thành lập, tổ chức hoạt động và chức năng nhiệm vụ của đơn vị HC-KT đặc biệt. Hay nói cách khác chuẩn bị cho nó đầy đủ về thể chế cũng như thể chế hành chính nhằm tạo hành lang pháp lý cho việc thành lập và hoạt động của đơn vị HC-KT đặc biệt sao cho hiệu quả nhất và đạt được mục đích thành lập ban đầu đặt ra.
Những văn bản quy phạm pháp luật quy định nội dung này là thuộc các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương. Ngồi những quy định chung, có những quy định riêng chỉ áp dụng đối với đơn vị HC-KT đặc biệt, bên cạnh đó cũng có
những quy định chỉ áp dụng cho một đơn vị HC-KT đặc biệt mà không phải áp dụng cho tất cả các đơn vị HC-KT đặc biệt. Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng và tổ chức bộ máy của đơn vị HC-KT đặc biệt trong tương lai.
* Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định nội dung của quản lý hành chính nhà nước trên tất cả lĩnh vực của đời sống xã hội ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt quy định nội dung quản lý hành chính nhà nước là hết sức cần thiết. Nó quy định thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của tường cơ quan, đơn vị, tổ chức, các nhân trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Có thể phân định theo ngành nghề, lĩnh vực quản lý, có thể phân định theo thẩm quyền quản lý. Tuy nhiên, cần khẳng định tính đặc biệt, đặc thù trong quản lý hành chính nhà nước ở mỗi đơn vị HC-KT đặc biệt, nhằm phát huy thế mạnh của mỗi đơn vị HC-KT đặc biệt.
Khi ban hành thể chế hành chính của đơn vị HC-KT đặc biệt để quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội ở mỗi đơn vị HC-KT đặc biệt cần quan tâm đến cơ sở khoa học để ban hành nhằm xác định đúng đối tượng điều chỉnh của thể chế hành chính như: Thứ nhất là, hiện trạng các quan hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật. Cần xác định rõ hiện tại có những loại quan hệ xã hội nào cần điều chỉnh bằng pháp luật; dựa vào tính chất, mức độ quan trọng và ổn định, có thể chia ra thành những nhóm nào để dự liệu cần ban hành những văn bản nào, tránh bỏ lọt quan hệ cần điều chỉnh, đồng thời cũng tránh sự chồng chéo giữa các văn bản trong quá trình điều chỉnh. Thứ hai
là, thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Cần xác định hiện
đang có những văn bản quy phạm pháp luật nào; văn bản nào cịn có vai trị tích cực trong sự điều chỉnh, văn bản nào khơng cịn phù hợp với đời sống xã hội, với mục đích quản lý của Nhà nước, từ đó xác định: cần sửa đổi, bổ sung hay cần ban hành mới những văn bản nào để đáp ứng đòi hỏi của xã hội. Thứ ba là,
nhiệm vụ chính trị của cơ quan, đơn vị mình trong thời gian tới. Thơng thường nhiệm vụ đó đã được thể hiện ngay trong kế hoạch, chương trình xây dựng pháp luật của cơ quan, đơn vị và đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, nhiệm vụ soạn thảo văn bản phát sinh đột xuất do yêu