2 .Tình hình nghiên cứu
7. Kết cấu của luận văn
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội
Nội dung giải pháp:
Trƣớc hết, cần phải tiếp tục xây dựng hoàn thiện hệ thống văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật Đất đai, đặc biệt là chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ; tiếp tục rà soát, điều chỉnh những vấn đề còn bất cập, nhằm bảo đảm quyền lợi và tính cơng bằng cho ngƣời sử dụng đất khi Nhà nƣớc thu hồi đất. Cụ thể:
Thứ nhất, Về khái niệm: Trƣớc hết, cần phải đƣa ra khái niệm và lý luận về thu hồi đất cho mục đích phát triển kinh tế - xã hội. Nội dung khái niệm có thể cơ cấu trong điều luật về giải thích từ ngữ nhằm khắc phục những bất cập trong cách quy định thiếu tính khái quát nhƣ Luật Đất đai hiện hành.
Thứ hai, Cần Quy định rõ ràng về những trƣờng hợp thật sự cần thiết phải thu hồi đất vì mục phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng nhƣ quy định tại Điều 54 của Hiến pháp 2013. Các trƣờng hợp Nhà nƣớc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội đƣợc Luật Đất đai 2013 quy định dựa trên tiêu chí “phải vì lợi ích của quốc gia, lợi ích chung của cộng đồng”; các dự án mà Nhà nƣớc thu hồi đất để thực hiện căn cứ vào ý nghĩa, tính chất quan trọng của dự án với việc phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, lợi ích chung của cộng đồng; khơng có phân biệt dự án đó là của thành phần kinh tế nào. Trên thực tế, việc liệt kê các trƣờng hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 còn thiếu một số trƣờng hợp sau: Cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhà nƣớc trong trƣờng hợp rà soát, sắp xếp đất đai; Thu hồi đất theo phƣơng án di dời các cơ sở sản xuất, kinh doanh, các trụ sở cơ quan ra khỏi đô thị; Thực hiện dự
án khu đô thị mới, khu nhà ở; Sử dụng đất của dự án có vốn đầu tƣ nƣớc ngồi, dự án phát triển nông nghiệp tập trung, nông nghiệp công nghệ cao…
Theo quy định tại Điểm d, Khoản 4, Điều 39 và Điểm c, Khoản 4, Điều 40 Luật Đất đai năm 2013 thì quy định thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án là cần thiết trong bối cảnh phát triển đô thị hiện nay. Thông qua việc thu hồi đất vùng phụ cận, Nhà nƣớc có thêm nguồn vốn để tái đầu tƣ kết cấu hạ tầng góp phần phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện về cảnh quan đơ thị, tạo tiền đề thực hiện vốn hóa đất đai, tối đa hóa lợi nhuận từ đất cũng nhƣ điều tiết quỹ đất, giúp nhà đầu tƣ tiếp cận với quỹ đất sạch để triển khai dự án đƣợc thuận lợi hơn. Nhƣng cho đến thời điểm hiện tại, pháp luật vẫn thiếu các quy định hƣớng dẫn chi tiết về thu hồi đất vùng phụ cận và chƣa xác định đây là trƣờng hợp thu hồi đất nào trong các trƣờng hợp quy định tại Khoản 1, Điều 16 Luật Đất đai năm 2013.
Thứ ba, Về trình tự thủ tục: Cần quy định trình tự, thủ tục thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của Luật Đất đai thành một điều luật độc lập tách biệt rõ ràng với các trƣờng hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phịng, an ninh. Trong bản thân điều luật quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng cũng cần phân biệt rõ ràng hai trƣờng hợp:
- Thu hồi đất để tạo quỹ “đất sạch” theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đƣợc cơ quan, cấp có thẩm quyền phê duyệt nhằm thu hút đầu tƣ, tạo động lực cho sự phát triển kinh tế - xã hội của khu vực, địa phƣơng.
- Thu hồi đất để thực hiện một hoặc nhiều dự án đầu tƣ cụ thể.
Bên cạnh đó cần quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội trong một Nghị định, không nên quy định rải rác ở nhiều văn bản nhƣ hiện nay để giúp ngƣời thực thi pháp luật cũng nhƣ ngƣời dân dễ hệ thống và hiểu rõ quy trình.
Cần phải bổ sung quy định đề cập cụ thể thời hạn tham vấn, đối thoại trong trƣờng hợp ngƣời dân bị thu hồi đất khơng đồng ý với chính sách, quyết định bồi thƣờng và không thực hiện bàn giao đất cho cơ quan có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ bồi thƣờng, Giải phóng mặt bằng.
Cần bổ sung quy định về việc ghi nhận hiện trạng khu đất bị thu hồi tại thời điểm thông báo thu hồi đất. Việc này nhằm tránh tình trạng cố tình tạo lập tài sản khi biết có thu hồi đất để đƣợc bồi thƣờng và là căn cứ pháp lý chặt chẽ trong giải quyết thắc mắc, khiếu nại khi Giải phóng mặt bằng.
Cần quy định cụ thể hoá về việc lấy ý kiến ngƣời có đất bị thu hồi về phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ; trong đó đề cập rõ tỷ lệ phần trăm (%) ý kiến ngƣời bị thu hồi đất đồng ý thì đƣợc coi là đồng tình, tỷ lệ phần trăm (%) ý kiến ngƣời bị thu
hồi đất khơng đồng ý thì đƣợc coi là khơng đồng tình và tỷ lệ phần trăm (%) ý kiến ngƣời bị thu hồi đất khơng đồng tình thì đƣợc phƣơng án này điều chỉnh (quy định rõ đối với trƣờng hợp điều chỉnh một phần hoặc tồn bộ); quy định việc giải trình là trách nhiệm bắt buộc của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền trong trƣờng hợp không điều chỉnh phƣơng án bồi thƣờng và chế tài xử lý vi phạm khi không thực hiện trách nhiệm này.
Bổ sung quy định xử lý vi phạm khi chậm chi trả tiền bồi thƣờng do lỗi của cơ quan Nhà nƣớc và do lỗi của ngƣời bị thu hồi đất gây ra. Điều này làm tăng trách nhiệm của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền trong thực hiện công tác thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội, đồng thời cũng tăng cƣờng ý thức chấp hành pháp luật của ngƣời dân có đất bị thu hồi. Xây dựng chế tài và khen thƣởng những chủ dự án thực hiện tốt những vấn đề hậu thu hồi đất.
Căn cứ đề xuất giải pháp:
Thứ nhất, xuất phát từ việc cơ quan lập pháp chƣa dự liệu hết các khả năng trên thực tế có thể xảy ra trong quá trình thực hiện thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội nên quy định chƣa đƣợc đầy đủ về các khái niệm, các trƣờng hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội, cũng nhƣ chƣa có sự tách bạch về trình tự thủ tục giữa thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh và thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội.
Việc đƣa ra khái niệm về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội là một điều hết sức cần thiết, bởi lẽ nhƣ đã phân tích ở các phần trên, việc đƣa ra khái niệm sẽ mang tính khái quát hơn, tránh gây ra nhầm lẫn hiểu lầm trong nhân dân. Hơn nữa, việc chƣa có giải thích cụ thể về các khái niệm, tiêu chí đối với danh sách các trƣờng hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng; giới hạn phạm vi đƣợc phép thu hồi đất, dẫn đến sự tranh cãi về mục đích dự án, dễ bị lạm dụng để trục lợi... Ví dụ nhƣ: vẫn có trƣờng hợp địa phƣơng coi thu hồi đất cho “khu đô thị du lịch sinh thái” thuộc trƣờng hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội. Nhƣng bản chất chất của việc xây dựng khu đô thị sinh thái là một dự án đầu tƣ, kinh doanh có lợi nhuận, khơng thể hiện việc phục vụ cho lợi ích cộng đồng dân cƣ. Hoặc, có những dự án mà diện tích quy hoạch dành cho nhà ở xã hội và tái định cƣ chiếm chƣa đến 10% diện tích của dự án, còn lại hơn 90% diện tích quy hoạch nhà ở kinh doanh gồm: nhà ở chung cƣ, cửa hàng, trung tâm thƣơng mại, nhà liền kế phố, nhà liền kế sân vƣờn và biệt thự... nhƣng vẫn đƣợc một số địa phƣơng cho rằng thuộc trƣờng hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ hai xuất phát từ việc các chính sách về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội nên quy định chƣa đƣợc đầy đủ, ngƣời dân còn nhiều bức xúc, khiếu nại. Thực tế
hiện nay, do quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan đến đất đai chƣa rõ ràng nên công tác xét xử, giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai vẫn tồn tại nhiều hạn chế; các quy định, chế tài xử lý chƣa đủ mạnh để ngăn ngừa các hành vi vi phạm. Chính sách, pháp luật về đất đai thiếu tính đồng bộ, thiếu cụ thể và thiếu nhất quán là nguyên nhân dẫn đến việc thực hiện chính sách một cách tùy tiện, không quan tâm đến quyền lợi, lợi ích của ngƣời dân. Việc chính sách, pháp luật về đất đai dù đã đƣợc thay đổi nhiều lần nhƣng thiếu đồng bộ, khơng có tính thống nhất, quy định chồng chéo, mâu thuẫn với pháp luật về dân sự, pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Điều này gây nên nhiều bất cập, ảnh hƣởng rất lớn tới cơng tác, chính sách bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng, làm cho giải quyết khó xác định rõ thẩm quyền; chất lƣợng giải quyết các vụ khiếu kiện, khiếu nại chƣa tốt dẫn đến tình trạng khiếu nại, khiếu kiện khơng có điểm dừng, khơng xác định đƣợc trách nhiệm cuối cùng là do ai và do cơ quan nào giải quyết.
Thứ ba, Thu hồi đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và thu hồi đất cho mục đích an ninh quốc phịng vốn có sự khác nhau về mục đích. Trình tự thủ tục của thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội cần đƣợc tách biệt thành quy định riêng không nên gộp chung do thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội là một lĩnh vự hết sức rộng lớn, lại không đƣợc định nghĩa rõ rang nên rất dễ xảy ra nhầm lẫn, vi phạm.
Lợi ích của giải pháp nếu được áp dụng:
Việc hoàn thiện các quy định về khái niệm, các trƣờng hợp, thẩm quyền, trình tự thủ tục thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang lại các lợi ích nhƣ: đảm bảo tính rõ ràng, minh bạch trong các quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội, giảm tải các quy định chồng chéo đan xen của các Luật, giúp cho hệ thống pháp luật về đất đai chặt chẽ khái quát, phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế, của xã hội đặt ra, mang lại tác dụng hiệu quả trong công tác quản lý Nhà nƣớc cũng nhƣ thực hiện thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội. Các quy định rõ ràng sẽ hạn chế sai phạm trong khâu thực hiện cũng nhƣ giúp ngƣời dân dễ dàng nắm bắt và hiểu đƣợc quyền và nghĩa vụ của mình, cũng nhƣ có sự hiểu biết, chấp hành và giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc, bên cạnh đó cũng tăng cƣờng trách nhiệm, ý thức của các cơ quan Nhà nƣớc trong thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội. Thực hiện tốt giải pháp này sẽ góp phần, giảm thiểu các tranh chấp, khiếu kiện, tố cáo, liên quan đến q trình bồi thƣờng giải phóng mặt bằng của nhà nƣớc cũng nhƣ việc chống đối của ngƣời dân trong quá trình thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó việc hoàn thiện quy định pháp luật sẽ giúp ngƣời dân dễ nắm bắt các quy định hơn, về phía chính quyền cũng dễ dàng hơn trong việc thực hiện các quy định về thu hồi đất để phát triển
kinh tế - xã hội. Pháp luật đất đai cũng có quy định Nhà nƣớc khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hoà giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở. Từ đó việc giải quyết khiếu nại tạo căn cứ giải quyết những lỗ hổng của luật qua thực tiễn giải quyết sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản luật. Bên cạnh đó, việc hồn thiện pháp luật sẽ góp phần cải thiện tình trạng tham nhũng, nhũng nhiễu quan liêu. Hạn chế tình trạng chống đối, khiếu nại trong quá trình bồi thƣờng từ phía nhân dân nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nƣớc.
3.2.2. Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội
3.2.2.1 Giải pháp trong việc giải quyết các vƣớng mắc, tồn tại trong việc chậm tiến độ giải phóng mặt bằng
Nội dung giải pháp:
Các cấp, các ngành thƣờng xuyên kiểm tra, đôn đốc trong công tác bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng; đặc biệt là tăng cƣờng chỉ đạo công tác thẩm tra, xác định tính pháp lý về đất đai. Công tác lập và thẩm định phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ phải bảo đảm độ chính xác và thực hiện đầy đủ các bƣớc theo đúng quy định hiện hành nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những sai sót trong q trình thực hiện.
Tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy, tăng cƣờng và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức làm công tác bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng ở cấp huyện và cấp xã; chú trọng và thƣờng xuyên tổ chức các buổi tập huấn, thảo luận, triển khai, hƣớng dẫn các văn bản, quy định mới để đội ngũ cán bộ thực hiện công tác này nắm bắt đầy đủ, kịp thời và triển khai thực hiện một cách hiệu quả, đồng bộ, bảo đảm tính thống nhất, chặt chẽ, đúng quy định của pháp luật.
Cần tăng cƣờng công tác tuyên truyền, giáo dục và quán triệt các chủ trƣơng, chính sách, pháp luật về đất đai; tiếp tục nâng cao vai trò, trách nhiệm của các ban ngành, đoàn thể và chính quyền địa phƣơng trong cơng tác tun truyền, vận động; kịp thời giải thích những thắc mắc, kiến nghị của ngƣời dân, đặc biệt là trong cơng tác bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng.
Cần tăng cƣờng công tác quản lý và thƣờng xuyên kiểm tra, giám sát nhằm phát hiện sớm và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm trong lĩnh vực xây dựng, sử dụng đất; hạn chế tình trạng xây dựng trái phép và trồng cây nhằm mục đích trục lợi trong các khu vực đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt dự án; quy định cụ thể việc xử lý đối với những tài sản hình thành sau khi đã có thơng báo chủ trƣơng thu hồi đất của cấp có thẩm quyền.
Cần hồn thành dự án xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai, xây dựng Bản đồ giá đất trên địa bàn nhằm phục vụ tốt cho công tác quản lý Nhà nƣớc về đất đai và phục vụ tốt cho công tác bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng để thực hiện các dự án đầu tƣ, đấu giá quyền sử dụng đất.
Căn cứ đề xuất giải pháp:
Thứ nhất, xuất phát từ việc vẫn còn xảy ra các sai sót trong cơng tác thu hồi đất và giải phóng mặt bằng. Việc không tuân thủ quy trình lập và thẩm định phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ dẫn đến sự thiếu chính xác và thiếu sự tuân thủ các quy định pháp luật; Điều này gây ra sai sót ngay từ bƣớc ban đầu trong quy trình giải phóng mặt bằng, gây ra ức chế, phản đối về phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ trong nhân dân, ảnh hƣởng không nhỏ đến tiến độ giải phóng mặt bằng.
Thứ hai, việc các cán bộ tham gia vào công tác giải phóng mặt bằng khơng đầy đủ năng lực về chuyên môn, không nắm bắt, cập nhật kịp thời các quy định của pháp luật, không khéo léo và nguyên tắc trong quá trình giải quyết, dẫn đến nhiều sự lúng túng khi thực hiện cơng tác giải phóng mặt bằng, không kịp tháo gỡ và giải đáp hợp lý các yêu cầu, câu hỏi thắc mắc của ngƣời bị thu hồi đất. Bên cạnh đó cũng có nhiều cán