2. MỘT SỐ VẤN đỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ GIẢI PHÁP
2.2.1. Thu ngân sách một số nước trên thế giới
Việc nghiên cứu về quản lý NSNN nói chúng và thu ngân sách nói riêng ở nước ngoài của nước ra còn rất hạn chế, hầu như chỉ giới hạn ở một số cuộc hội thảo, thông tin chuyên ựề hay một số bài viết trên các tạp chắ chuyên ngành chứ chưa có những ấn phẩm có hệ thống nói về kinh nghiệm quản lý NSNN ở nước ngoàị
Do vậy những ý kiến chúng tôi trình bày dưới ựây ựược lựa chọn trên cơ sở tổng hợp những thông tin từ những tài liệu ựược ựăng tải dưới dạng báo cáo chuyên ựề, những bài nghiên cứu trên các tạp chắ chuyên ngành và các tài liệu giới thiệu về Luật ngân sách của các nước.
-Về hệ thống ngân sách và năm ngân sách
Hiện nay ở các nước tư bản chủ nghĩa có hai mô hình tổ chức quản lý nhà nước. đó là mô hình Nhà nước Liên bang (đức, Mỹ, Ca na ựa, Malaisiạ..) và mô hình Nhà nước không Liên bang (Anh, Pháp, Nhật, In ựônêxiạ..). ứng với mỗi hệ thống hành chắnh ựều tổ chức một hệ thống ngân sách phù hợp, nghĩa là mỗi cấp chắnh quyền là một cấp ngân sách, tự lập, xét duyệt và tự quản lý ngân sách của mình. Tuy nhiên ở tất cả các nước, NSTW (ựược gọi là ngân sách nhà nước) luôn ựóng vai trò chủ ựạo, khi cần thiết ựều trợ cấp cho các ngân sách cấp dưới (NSđP), mặt khác NSTW cũng chia sẻ một số khoản thu với NSđP. Năm ngân sách ựều ựược các nước quy ựịnh là 12 tháng, song thời ựiểm bắt ựầu và kết thúc năm ngân sách ở mỗi nước có khác. Thậm chắ trong cùng một quốc gia, như ở Mỹ, thời ựiểm bắt ựầu và kết thúc năm ngân sách ở một số ựịa phương hoàn toàn khác TW. Cụ thể là: năm ngân sách Liên bang bắt ựầu từ 1/10 năm trước và kết thúc vào 30/9 năm sau, nhưng ở một số thành phố năm ngân sách bắt ựầu 1/7 và kết thúc vào 30/6 năm saụ
Vắ dụ: hệ thống ngân sách của Cộng hoà Pháp gồm 4 cấp; Hệ thống ngân sách của Cộng hoà liên bang đức có 3 cấp ựó là ngân sách ....
- Về trình tự lập NSNN là một công ựoạn quan trọng trong toàn bộ quy trình ngân sách. ở ựây, các vấn ựề thu, chi nhà nước, chắnh sách thuế khoá, tiền tệ, vay nợ, lãi suất và chắnh sách xã hội ựược rà soát rất kỹ và thận trọng các khâu cho ựến Quốc hội, sau ựó mới ựược quyết ựịnh. Do ựó thời hạn lập NSNN thường kéo dàị
2.2.1.1 Kinh nghiệm của Trung quốc
Trung Quốc là nước ựược ựánh giá là có nền kinh tế ựang chuyển ựổi và ựã thu ựược những thành tự to lớn, ựồng thời Trung Quốc cũng là một nước có tỉ lệ tăng trưởng GDP trong những năm vừa qua cao nhất thế giớị Bình quân giai
ựoạn 2006-2010 là 9,5%. Sự tăng trưởng này là ựiều kiện cho việc tăng thu ngân sách quốc giạ Cấp ngân sách ựược chia thành 5 cấp: Cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố, cấp huyện, cấp xã (ngân sách không lồng ghép). Trong công tác quản lý tài chắnh, NSNN nói chung cũng như thu NSNN ựã có những chuyển biến ựáng chú ý:
Trước 1980, hệ thống tài chắnh Trung Quốc có ựặc ựiểm là phân cấp trong việc thu thuế và lợi nhuận cho chắnh quyền ựịa phương nhưng toàn bộ các khoản thu này lại ựược tập trung ở TW, sau ựó ựược chuyển về ngân sách ựịa phương ựể chi tiêu theo Quyết ựịnh của TW. Theo cơ chế này, chắnh quyền cấp tỉnh, thành phố, khu tự trị (gọi tắt là tỉnh) ắt có quyền hạn tự chủ trong việc phát triển kinh tế của tỉnh. Từ 1980, Trung Quốc ựã chuyển sang cơ chế hợp ựồng thu ngân sách. Theo cơ chế này, mỗi cấp chắnh quyền ựều phải hợp ựồng với cấp cao hơn ựể xác ựịnh mục tiêu thu ngân sách. Có thể nói ựây là cơ chế phân chia nguồn thu giữa các cấp chắnh quyền, gắn liền với lợi ắch kinh tế của các cấp chắnh quyền trung ương và tỉnh, góp phần tắch cực vào việc tận thu thuế, trang trải các khoản chi ựồng thời tăng cường ựược việc kiểm tra, giám sát thu, chi NSNN của các ựịa phương, giảm gánh nặng cho NSNN.
Từ ựầu năm 1994, Trung Quốc thực hiện cải cách lại hệ thống giám sát thuế quan và quản lý thu thuế của trung ương và các khoản thuế phân chia giữa trung ương và tỉnh và thực hiện mở rộng tỉ lệ phân chia ựối với các khoản thuế mớị Tỉ lệ phân chia thuế VAT giữa TW và ựịa phương là 75-25(%), các khoản thu mới phát sinh tăng thêm so với năm 1993 là 70 Ờ30(%). Cải cách các cơ quan tài chắnh và thuế vụ của Trung Quốc ựược tiến hành ựồng thời với cải cách thể chế tài chắnh dựa trên nguyên nguyên tắc kinh tế thị trường ựược áp dụng rộng rãi trên thế giới và lý luận về tài chắnh công cộng. Bộ tài chắnh và các Sở tài chắnh cấp tỉnh của Trung Quốc ựã có những thay ựổi cơ bản là chấm dứt tình trạng chỉ làm cụ thể về thu- chi giống như thủ quĩ của Chắnh phủ chuyển sang ựóng vai trò ựiều tiết thu nhập, thực hiện các chắnh sách lớn liên quan ựến toàn xã hội; thực hiện phân bổ và sử dụng vốn ngân sách theo yêu cầu của cơ chế thị trường và tập trung vào các lĩnh vực công cộng, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát
triển văn hoá, khoa học, giáo dục, bảo hiểm, ý tế, bảo vệ môi trường; thực hiện chi ngân sách ựúng pháp luật, ựảm bảo tắnh công bằng và công khai; tuân thủ nguyên tắc tinh giản và hiệu quả cao, làm ựúng trách nhiệm ựược giao, không làm những việc của cơ quan khác và doanh nghiệp.
Hệ thống giám sát tài chắnh: Trên cơ sở phân cấp tài chắnh, Trung Quốc thực hiện hệ thống giám sát tài chắnh thông qua hệ thống luật bao gồm: Hiến pháp, Luật kiểm toán Nhà nước và Quyết ựịnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc tăng cường công tác kiểm tra giám sát dự toán TW...đây là những yếu tố tạo nên hệ thống luật cơ bản về cơ cấu, phương thức thực hiện và giám sát tài chắnh ở Trung Quốc hiện naỵ
Quan hệ giữa ngân sách TW và ngân sách ựịa phương: Việc thi hành thể chế tài chắnh theo chế ựộ phân cấp vào năm 1994 ựã xác ựịnh khuôn khổ quan hệ giữa ngân sách TW và ngân sách ựịa phương có ựặc sắc Trung Quốc. Theo ựó, các nguồn thu của TW, ựịa phương, tỷ lệ ựiều tiết giữa các khoản thu chung của TW và ựịa phương ựược qui ựịnh rõ ràng, giúp cho chắnh quyền ựịa phương các cấp chủ ựộng trong việc cân ựối ngân sách và sử dụng ngân sách. Theo Hiến pháp, Trung Quốc thực hiện qui ựịnh mỗi cấp chắnh quyền là một cấp dự toán ngân sách, xây dựng hệ thống tổ chức dự toán 5 cấp : TW, tỉnh (khu tự trị, thành phố trực thuộc), thành phố thuộc khu (châu tự trị), huyện (huyện tự trị, thành phố không thuộc khu, khu trực thuộc thành phố), xã(xã dân tộc, thị trấn). Cơ quan quản lý tài chắnh ở TW bao gồm các ngành dự toán cấp TW, cơ quan quản lý ngân sách ựịa phương bao gồm cấp tỉnh và dưới tỉnh. Năm ngân sách tài khoá của Trung Quốc bắt ựầu từ ngày 1/1 ựến 31/12 hàng năm.
đặc ựiểm Thu ngân sách ở Trung Quốc:
Một là, Thống nhất chỉ ựạo, phân cấp quản lý. Có nghĩa là trên cơ sở thống nhất phương châm, chắnh sách, chế ựộ và kế hoạch ngân sách của TW cho phép ựịa phương thực hiện ựầy ựủ quyền ựiều tiết dự toán thu chi của tỉnh và quyền quản lý tài chắnh của tỉnh cho thắch hợp, quyền sử dụng linh hoạt nguồn lực tài chắnh, quyền thi hành những biện pháp tài chắnh cụ thể phù hợp với tình hình thực tế ựịa phương.
Hai là, Kết hợp chức trách với quyền lợi, có nghĩa là trên cơ sở xác ựịnh rõ quyền hạn cơ bản ựể ựịnh ra phạm vi và chức trách cụ thể.
Ba là, Quản lý theo luật, chủ yếu dựa vào Hiến pháp và Luật dự toán. Bốn là, Hệ thống tài chắnh cấp tỉnh rất phức tạp: Chắnh quyền cấp tỉnh sử dụng ựa dạng các công cụ tài chắnh, một số công cụ tài khoá như phân bổ thuế dựa trên sở hữu doanh nghiệp và những vùng phát triển kinh tế kém hơn, trợ cấp ựặc biệt và hỗ trợ theo ngành dọc của cấp tỉnh ựến các cấp huyện, xã.
2.2.1.2 Kinh nghiệm của Cộng hoà Pháp
Kể từ năm 1982, sau khi Luật về "Quyền hạn và tắnh tự chủ của các cấp xã, tỉnh, vùng" ra ựời ựã cho phép các cấp chắnh quyền ựịa phương có tư cách pháp nhân riêng, tách biệt với tư cách pháp nhân của Nhà nước. Các chắnh quyền ựịa phương này có thẩm quyền riêng trên ựịa bàn của mình và tự mình ựiều hành một cách ựộc lập và không chịu sự chỉ ựạo từ trên xuống của Nhà nước. Do vậy, ngân sách của Cộng hoà Pháp ựược phân thành 4 cấp phù hợp với cơ cấu tổ chức hành chắnh là: Ngân sách Nhà nước (ngân sách TW), ngân sách Vùng, ngân sách tỉnh, và ngân sách xã. Tuy các cấp ngân sách có tắnh ựộc lập tương ựối nhưng về giác ựộ quản lý thu ựều phải chấp hành một cơ chế thống nhất theo quy ựịnh của luật. Dự toán thu ngân sách sau khi ựã ựược Nghị viện phê chuẩn ựược coi như một ựạo Luật về ngân sách mà Chắnh phủ và các thành viên Chắnh phủ phải có trách nhiệm chấp hành.
Thực hiện nghiệp vụ thu không chỉ ựòi hỏi sự can thiệp của hai chức năng chắnh: Người chuẩn thu và Kế toán viên theo những qui trình do pháp luật qui ựịnh. Người chuẩn thu chắnh là các Bộ trưởng ựối với NSNN, cục, vụ trưởng của các cơ quan ựối với phụ lục ngân sách, giám ựốc các cơ sở ựối với ngân sách của các cơ sở công cộng. Người chuẩn thu thứ cấp: là các nhân viên hành chắnh ựương nhiệm tại ựơn vị lãnh thổ ựã ựược xác ựịnh. Người chuẩn chi chắnh sẽ ủy quyền cho các nhân viên này trong khuôn khổ quản lý phân cấp giữa các cấp chắnh quyền. Các nhân viên kế toán công: không chỉ có chức năng chắnh là công chức chuyên ựảm nhiệm công việc kế toán mà còn can thiệp vào quá trình thực hiện ngân sách như ựiều hành quĩ công với trách nhiệm cá nhân rất nặng nề.
Qui trình chung về thu NSNN: Giai ựoạn thực hiện trên bình diện hành chắnh là giai ựoạn trong ựó tiến hành các nghiệp vụ cần thiết ựể thu các khoản thu sau nàỵ điều này ựỏi hỏi phải ghi thu và xác ựịnh khoản phải thu về cả số lượng và tổng số. Về nguyên tắc: Toàn bộ giai ựoạn thực hiện trên bình diện hành chắnh thường ựược quy cho thuộc thẩm quyền của nhà chuẩn thụ Tuy nhiên chỉ có nghiệp vụ ra lệnh thu là thuộc thẩm quyền riêng của các nhà chuẩn thụ Các nghiệp vụ ghi thu và xác ựịnh khoản phải thu có thể ựược các công chức Nhà nước không có tư cách là người chuẩn thu thực hiện (vắ dụ : Thuế có thể ựược công chức Tổng cục Thuế tắnh thuế suất và mức thuế phải thu).
- Lập số thu: Những người chuẩn thu chỉ có thẩm quyền hạn chế ựối với nghiệp vụ thu ựược dự toán trong quyết ựịnh phê chuẩn ngân sách, tạo một nghĩa vụ thực hiện thuần tuý, nghiệp vụ thu phải ựược lập theo những nguyên tắc và số thu theo qui ựịnh ựể có thể yêu cầu những người mắc nợ phải nộp.
Việc lập số thu bao gồm hai nghiệp vụ: Ghi khoản phải thu và xác ựịnh khoản thụ Ghi khoản phải thu là một nghiệp vụ tiên quyết và căn bản, qua ựó khoản phải thu ựược ghi về mặt nguyên tắc: nghiệp vụ ghi thu hoặc tắnh mức thuế nhằm xác ựịnh về mặt luật pháp và vật chất căn cứ tắnh thuế. Xác ựịnh khoản thu là một bước tiếp nối logic của nghiệp vụ ghi khoản phải thu, nghiệp vụ này nhằm ựể xác ựịnh số thu; về phương diện thuế, xác ựịnh khoản thu bao gồm việc tắnh số thuế phải nộp tương ứng với cơ sở tắnh thuế, cơ sở này có thể là một biểu thuế suất (thuế thu nhập ựối với các thể nhân) hoặc một bảng thuế.
- Chấp hành thu NSNN: Qui trình thực hiện thu ngân sách theo qui ựịnh chung ựược tổ chức xoay quanh việc chia nghiệp vụ này thành ba giai ựoạn liên tiếp, hai giai ựoạn ựầu thuộc trách nhiệm của Người chuẩn thụ Giai ựoạn thứ ba thuộc thẩm quyền riêng của Kế toán viên. Ngoài ra, ựối với một số nghiệp vụ hoặc dịch vụ ựặc biệt có thể có những ngoại lệ.
Tổ chức hành thu: Theo luật kế toán công, các khoản thu khi ựã ựược ghi và ựược xác ựịnh thì phải ựược ghi vào lệnh thu, trừ một số trường hợp ngoại lệ, chỉ những người chuẩn thu mới có quyền thực hiện việc nàỵ Tuỳ theo từng khoản thu mà lệnh thu có các dạng khác nhau (ựối với các khoản thuế trực thu,
ựó có thể là các danh sách những người ựóng thuế trong ựó ghi chi tiết số thuế phải ựóng cho từng người ựối với các khoản thuế gián thu và các sản phẩm thuộc quyền sở hữu của Nhà nước; ựó là thông báo thu, ựối với các khoản thu không mang tắnh chất thuế gián thu và các sản phẩm thuộc quyền sở hữu của Nhà nước; ựối với các khoản thu không mang tắnh chất thuế ựó là các lệnh thu). Bản thân các lệnh thu là phải ựược chấp hành (ựó là trường hợp ựối với các khoản thu thuế) hoặc có thể ựược chấp hành (ựối với các khoản thu ngoài thuế).
Giai ựoạn thực thi mang tắnh kế toán: Giai ựoạn này bắt ựầu ngay từ khi kế toán viên chịu trách nhiệm ựưa vào các ựịnh khoản của mình lệnh thu do người chuẩn thu ựưa rạ Trước khi bắt ựầu giai ựoạn nhập quĩ, kế toán viên phải thực hiện một số kiểm trạ Kế toán viên phải kiểm tra văn bản phê chuẩn thu cũng như kiểm tra tắnh hợp thức của các khoản giảm trừ và huỷ bỏ thụ Việc kiểm tra nhằm ựảm bảo văn bản phê chuẩn thu là hoàn toàn hợp thức; chẳng hạn nó kiểm tra việc thu các khoản thuế và có tắnh chất thuế ựã ựược dự toán ngân sách năm cho phép. Trong trường hợp (ngoại lệ và ắt có khả năng xảy ra) khoản thu này chưa ựược phê chuẩn, nếu vẫn thực hiện thu thì kế toán viên phải chịu trách nhiệm và việc thu các khoản này sẽ bị huỷ bỏ.
Khi các nghiệp vụ kiểm tra ựã hoàn tất, tiếp theo kế toán viên phải theo dõi ựể việc thu các khoản thu ựược thực hiện ựúng thời hạn, kế toán viên này cần thực hiện tất cả các công việc cần thiết, nhất là sử dụng tất cả các phương tiện thu hồi thuộc thẩm quyền của mình.
Tổ chức hành thu chắnh là khâu tập trung trách nhiệm của các kế toán viên. Khi kết thúc năm ngân sách hoặc khi các thời hạn theo qui ựịnh kết thúc, các kế toán viên có nghĩa vụ giải trình việc thực hiện thu các khoản tiền phải thụ Người ta nhận thấy ở ựây thời hạn qui ựịnh của các khoản phải thu không phải là một lý do miễn giảm trách nhiệm của kế toán viên (trừ phi thời hạn này nảy sinh trước khi nhân viên kế toán rời nhiệm sở). Các kế toán viên có trách nhiệm thu hồi các khoản phải thu ựó. Nếu không hoàn tất nghĩa vụ này, chắnh kế toán viên phải có trách nhiệm ựối với khoản tiền phải thu mà không thu ựược và vẫn trong thời hạn qui ựịnh.
- Các trường hợp ngoại lệ: Do bản chất của các khoản thu hoặc có thể do các thủ tục của việc lập số thu; đó là các khoản thu mang tắnh tạm thời (các khoản tiền tạm ứng, tiền trả trước một phần cho công trình), các khoản thu này có thể ựược nhập quĩ mà không có sự xác ựịnh trước, việc xác ựịnh các khoản thu chỉ ựược thực hiện sau, hoặc các khoản thu gọi là thu ngay, ựược khai báo và lập trực tiếp bởi người nợ, và ựược nhập quĩ bởi kế toán viên mà không cần ựến lệnh thu (ựó thường là trường hợp của thuế doanh thu, thuế doanh nghiệp, thuế trước bạ) hoặc chỉ một người sẽ ựảm nhiệm quản lý thu dưới sự giám sát của kế toán