4.2. Thực trạng đầu tƣ của nhà nƣớc cho giáo dục đại học và kết quả đào tạo
4.2.1. Thực trạng tự chủ trong giáo dục đại họ cở Việt Nam
Trong thời gian qua, vấn đề tự chủ trong GDĐH ở Việt Nam đã có nhiều chuyển biến tích cực. Từ chỗ tồn thể hệ thống GDĐH Việt Nam nhƣ một trƣờng đại học lớn, chịu sự quản lý nhà nƣớc chặt chẽ về mọi mặt thông qua Bộ GD&ĐT, các trƣờng đại học đã dần đƣợc trao quyền tự chủ, thể hiện qua các văn bản pháp quy của Nhà nƣớc. Sự chuyển biến này khơng chỉ đến từ những địi h i khách quan và xu thế biến đổi của môi trƣờng, của nền giáo dục thế giới mà còn đƣợc thúc đẩy bởi các quy định, quy chế do Chính phủ ban hành.
Ngay từ năm 2003, Thủ tƣớng Chính phủ đã khẳng định “trƣờng đại học đƣợc quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch phát triển nhà trƣờng, tổ chức các hoạt động đào tạo, khoa học, cơng nghệ, tài chính, quan hệ quốc tế, tổ chức và nhân sự” (theo Điều lệ trƣờng đại học, ban hành tại Quyết định số 153/2003/QĐ-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ, Điều 10). Hiện thực hóa Điều lệ này, tháng 7 năm 2005, tại Điều 14, Luật Giáo dục đã đề cập đến việc thực hiện phân công, phân cấp quản lý giáo dục, tăng cƣờng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ sở giáo dục. Nghị quyết 14 của Chính phủ (14/2005/NQ-CP ban hành ngày 2 tháng 11 năm 2005) về đổi mới cơ bản và toàn diện GDĐH Việt Nam giai đoạn 2006 - 2020 cũng khẳng định tầm quan trọng của việc hồn thiện chính sách phát triển GDĐH theo hƣớng bảo đảm quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của cơ sở GDĐH, sự quản lý của Nhà nƣớc và vai trò giám sát, đánh giá của xã hội đối với GDĐH, theo đó đổi mới cơ chế quản lý cần chuyển các cơ
81
sở GDĐH công lập sang hoạt động theo cơ chế tự chủ, có pháp nhân đầy đủ, có quyền quyết định và chịu trách nhiệm về đào tạo, nghiên cứu, tổ chức, nhân sự và tài chính; xóa b cơ chế bộ chủ quản, xây dựng cơ chế đại diện sở hữu nhà nƣớc đối với các cơ sở GDĐH công lập.
Các Bộ/Ngành có liên quan trong quản lý sự phát triển của hệ thống giáo dục Việt Nam cũng đã hiện thực hóa các quy định trên bằng những hƣớng dẫn cụ thể. Thông tƣ liên tịch của Bộ GD&ĐT và Bộ Nội vụ (07/2009/TTLT-BGDĐT-BNV tháng 4 năm 2009) hƣớng dẫn quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế đối với đơn vị sự nghiệp công lập GD&ĐT đã nêu r quyền tự chủ của đơn vị trong việc xác định nhiệm vụ xây dựng kế hoạch và tổ chức thực hiện; trong việc tổ chức bộ máy và biên chế trong đơn vị; trong việc tuyển dụng, quản lý và sử dụng cán bộ, công chức, viên chức.
Cùng với định hƣớng thay đổi phƣơng pháp quản lý các trƣờng đại học, nhằm thúc đẩy quá trình tự chủ của các trƣờng đại học, Chỉ thị 296 của Thủ tƣớng Chính phủ về đổi mới quản lý giáo dục trong giai đoạn 2010-2012 (296/CT-TTg, ngày 27 tháng 2 năm 2010) cũng nêu r việc đổi mới quản lý GDĐH bao gồm quản lý nhà nƣớc về giáo dục và quản lý của các cơ sở đào tạo là khâu đột phá để tạo ra sự đổi mới toàn diện của GDĐH, và một trong các nhiệm vụ cấp thiết mà Thủ tƣớng giao cho Bộ GD&ĐT là rà soát, bổ sung, điều chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành, đồng thời xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật mới về thành lập trƣờng, tuyển sinh, tổ chức đào tạo, QLTC, quản lý chất lƣợng, tuyển dụng, trong đó làm r trách nhiệm và chế độ của nhà giáo trong đào tạo và NCKH, quan hệ giữa Ban giám hiệu, Hội đồng trƣờng, Đảng ủy, các đoàn thể ở trƣờng để từ đó các trƣờng đại học, cao đẳng thực hiện quyền tự chủ và nghĩa vụ tự chịu trách nhiệm trƣớc xã hội và nhà nƣớc theo quy định của Luật Giáo dục.
82
Trƣớc bối cảnh quốc tế hóa và cách mạng cơng nghiệp 4.0 tác động tới tất cả các lĩnh vực nhƣ: Kinh tế - Chính trị, Văn hóa - Giáo dục của đất nƣớc. Yêu cầu về đội ngũ nhân lực có chất lƣợng cao để đáp ứng nhu cầu lao động của xã hội đang đƣợc nhà nƣớc quan tâm. Trƣớc xu thế đổi mới đó, Chính phủ và Bộ GD & ĐT đã ban hành nhiều chính sách nhƣ các Nghị định, Nghị quyết và các Luật GDĐH nhằm mục tiêu nâng cao chất lƣợng và phát triển GDĐH, bằng việc trao quyền tự chủ cho các cơ sở GDĐH cơng lập, góp phần giảm áp lực cho ngân sách chi tiêu tiêu của chính phủ. Quyền tự chủ của các cơ sở GDĐH công lập ở Việt Nam bao gồm tự chủ trong các hoạt động chủ yếu thuộc lĩnh vực tổ chức và nhân sự, tài chính và tài sản, đào tạo, khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế, bảo đảm chất lƣợng GDĐH.
Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các cơ sở GDĐH công lập ở Việt Nam bắt đầu đƣợc Bộ GD & ĐT chính thức ghi nhận trong Luật Giáo dục năm 2005 và tiếp theo là Nghị định số 130/2005/NĐ-CP đƣợc chính phủ ban hành vào ngày 17/10/2005 quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nƣớc; và tiếp theo sau là Nghị quyết 14/2005/NQ-CP ngày 2/11/2005 về đổi mới cơ bản và toàn diện GDĐH Việt Nam giai đoạn 2006-2020. Luật GDĐH năm 2005 đƣợc chính phủ sửa đổi và bổ sung ban hành ngày vào ngày 18/6/2012 đã có điều luật riêng về quyền tự chủ của các trƣờng đại học, tái khẳng định quyền tự chủ của các cơ sở GDĐH tại Việt Nam. Đây đƣợc xem là sự đổi mới mạnh mẽ về tƣ duy trong quản trị các cơ sở GDDH công lập.
Luật GDĐH năm 2005 và Nghị quyết 14/2005/NQ-CP đƣợc chính phủ ban hành đã khẳng định tầm quan trọng của việc hồn thiện chính sách phát triển GDĐH theo hƣớng bảo đảm quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của cơ sở GDĐH cơng lập. Trong đó, các cơ sở GDDH cơng lập sẽ chịu sự quản lý, giám sát của nhà nƣớc, và sự giám sát trực tiếp của xã hội. Sau Nghị quyết 14/2005/NQ-CP là Nghị định số 43/2006/NĐ-CP đƣợc chính phủ ban hành
83
vào ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập (SNCL). Kể từ khi Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc thực thi, đã có nhiều chuyển biến tích cực: Việc mở rộng trao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp đã góp phần nâng cao số lƣợng và chất lƣợng dịch vụ công; tạo điều kiện cho ngƣời dân có thêm cơ hội lựa chọn, tiếp cận các dịch vụ công với chất lƣợng ngày càng cao. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP cũng đã bộc lộ những hạn chế, bất cập cần đƣợc sửa đổi: các cơ sở GDĐH công lập chƣa đƣợc giao quyền tự chủ một cách đầy đủ; chƣa thực sự khuyến khích các đơn vị có điều kiện vƣơn lên tự chủ ở mức cao hơn… Ngoải ra, trong quá trình hoạt động, nhiều cơ sở GDĐH công lập phát sinh các hoạt động khác chƣa đƣợc điều chỉnh trong các văn bản pháp luật, chẳng hạn nhƣ: các hoạt động liên doanh, liên kết và mở rộng cung ứng dịch vụ công (Trần Sông Thƣơng, 2018).
Nghị quyết 77/NQ-CP đƣợc Chính phủ ban hành vào ngày 24/10/2014 về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với 23 cơ sở GDĐH công lập trực thuộc các Bộ, Ngành và Trung ƣơng. Trong đó, có 12 cơ sở GDĐH cơng lập có thời gian tự chủ trên 2 năm, 3 cơ sở GDĐH cơng lập có thời gian tự chủ từ 1-2 năm, 5 cơ sở GDĐH cơng lập có thời gian tự chủ dƣới 1 năm và 4 cơ sở GDĐH cơng lập mới đƣợc chính phủ giao quyết định tự chủ đại GDDH từ tháng 7/2017. Nghị quyết 77 ban hành nhằm mục tiêu cụ thể hoá các nội dung về quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trƣờng đại học trong khung khổ pháp lý đƣợc quy định các bộ luật hiện hành, đồng thời để thúc đẩy hoạt động tự chủ đại học tại Việt Nam, Chính phủ đã ban hành. Tiếp theo, Nghị quyết 77 là Nghị định số 16/2015/NĐ-CP đƣợc Chính phủ ban hành vào ngày 14/02/2015 quy định cơ chế tự chủ của các cơ sở GDĐH công lập. Trong điều
84
kiện chƣa ban hành hoặc sửa đổi nghị định quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công trong từng lĩnh vực cụ thể theo quy định tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP đƣợc Chính phủ ban hành vào ngày 14/2/2015 của Chính phủ, các cơ sở GDĐH công lập tiếp tục thực hiện cơ chế tự chủ theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ. Cho đến nay, Chính phủ đã ban hành 2 nghị định là Nghị định số 141/2016/NĐ-CP ngày 10/10/2016 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực kinh tế và sự nghiệp khác và Nghị định số 54/2016/NĐ-CP ngày 14/6/2016 quy định cơ chế tự chủ của tổ chức khoa học và công nghệ công lập; đồng thời nhiều chính sách, văn bản hƣớng dẫn khác cũng đƣợc các Bộ, Ngành ban hành. Theo kết quả báo cáo của Bộ GD & ĐT về tình hình thực hiện Nghị quyết 77/NQ-CP về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với 12 cơ sở GDĐH cơng lập có thời gian tự chủ từ 2 năm trở lên giai đoạn 2015- 2017, kết quả thu đƣợc trên ba khía cạnh quan trọng nhƣ về: “tài chính, tổ chức nhân sự, các hoạt động đào tạo và NCKH”, cụ thể nhƣ sau:
Kết quả thu được về “tài chính”: Theo số liệu báo cáo của 10 cơ sở GDĐH công lập thực hiện chế độ tự chủ dựa trên các chính sách, nghị quyết, nghị định và các điều luật ban hành của Chính phủ trong thời gian trên 24 tháng cho thấy: các cơ sở GDĐH cơng lập đã trích lập các quỹ khen thƣởng, phúc lợi, quỹ đầu tƣ phát triển sự nghiệp, ổn định thu nhập cho các cán bộ và giảng viên; các cơ sở GDĐH công lập đã đảm bảo đƣợc toàn bộ chi hoạt động thƣờng xuyên, miễn giảm học phí cho các đối tƣợng chính sách, thực hiện trách nhiệm xã hội đối với ngƣời học, trích lập quỹ học bổng khuyến khích theo quy định và đều có chênh lệch thu lớn hơn chi. Thu nhập của các cán bộ công chức và giảng viên của các cơ sở GDĐH công lập đã tăng lên r rệt so với thu nhập bình quân giai đoạn trƣớc. Theo số liệu thống kê của Bộ GD & ĐT thì tổng thu giai đoạn thí điểm tự chủ năm 2015-2016 là 8.262 tỷ đồng đã tăng lên 19,9% so với giai đoạn trƣớc khi tự chủ năm 2013-2014 là 6.890 tỷ
85
đồng. Trong đó, thu hoạt động sự nghiệp từ thu học phí, lệ phí, thu sự nghiệp khác tăng 23,5%; Thu từ NSNN cấp chi thƣờng xuyên, không thƣờng xuyên và vốn đầu tƣ XDCB tăng 29,8%; Thu hoạt động sản xuất kinh doanh dịch vụ giảm 0,2%. Cơ cấu các khoản thu của các cơ sở GDĐH công lập tự chủ chƣa có sự thay đổi rõ rệt trƣớc và sau khi tự chủ. Mặc dù, thu từ học phí và lệ phí đã tăng lên 3% so với thời điểm trƣớc tự chủ, tuy nhiên đây vẫn là hai nguồn thu chủ yếu của các cơ sở GDĐH công lập, chiếm trên 70% trong tổng thu của các trƣờng.
Nhƣ vậy, cơ chế thí điểm tự chủ đã tạo điều kiện cho các cơ sở GDĐH công lập chủ động trong công tác xây dựng kế hoạch tài chính và dự toán ngân sách ngắn hạn, trung hạn, dài hạn. Kết quả khảo sát từ Bộ GD & ĐT cho thấy: tổng chi của các cơ sở GDĐH công lập tự chủ trên 24 tháng trong năm 2015-2016 tăng thêm 13,7%, tƣơng ứng với 713 tỷ đồng so với năm 2013- 2014 trƣớc tự chủ. Cơ cấu chi có sự thay đổi: tỷ lệ chi sự nghiệp và NSNN tăng lên, trong đó, tỷ lệ chi sự nghiệp tăng nhiều hơn; chi từ dịch vụ giảm rõ rệt từ 17,8% xuống 15,6% trong tổng cơ cấu chi. Với tỷ lệ tăng thu chênh lệch 6% so với tỷ lệ tăng chi, các cơ sở GDĐH công lập tự chủ đã có nguồn tài chính cho việc thực hiện các trách nhiệm xã hội khác của trƣờng, cũng nhƣ trích lập các quỹ khen thƣởng và quỹ đầu tƣ phát triển sự nghiệp. Các mục chi tăng mạnh của các cơ sở GDĐH công lập tập trung vào hoạt động tƣ vấn và NCKH (33,7%), tài trợ, viện trợ (35,5%), chính sách học bổng cho sinh viên (39,5%) và đầu tƣ, mua sắm trang thiết bị (84,4%).
Cơ cấu nguồn quỹ trích lập trong các cơ sở GDĐH cơng lập tự chủ trên 24 tháng cũng có sự phân hóa mạnh mẽ. Các cơ sở GDĐH cơng lập cũng tăng quỹ trích lập lên 45,5% kể từ sau tự chủ, tiếp tục thu hút giảng viên và sinh viên, cùng với việc tăng học phí theo cơ chế tự chủ tài chính. Trong khi đó, quỹ phúc lợi và quỹ ổn định thu nhập đều có xu hƣớng giảm xuống, tỷ lệ giảm tƣơng ứng là -17% và -14%, còn quỹ khen thƣởng và quỹ phát triển sự
86
nghiệp có xu hƣớng tăng lên. Một số trƣờng giảm nhiều nhất nhƣ Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh giảm 21,8 tỷ đồng, Đại học Mở TP. Hồ Chí Minh giảm 25,5 tỷ đồng trong quỹ ổn định thu nhập kể từ sau tự chủ. Nhờ có cơ chế học phí mới, các cơ sở GDĐH cơng lập cũng có cơ hội và thuận lợi hơn trong thực hiện chính sách học bổng, học phí (gia tăng học bổng, số xuất và số ngƣời đƣợc học bổng) đối với đối tƣợng chính sách. Cụ thể, nguồn quỹ hỗ trợ sinh viên tăng hơn 10 lần, từ 18 tỷ đồng trƣớc tự chủ lên 186 tỷ đồng năm 2015-2016 trong đó chủ yếu đến từ khoản lãi gửi ngân hàng (133 tỷ).
Quá trình thực hiện tự chủ đại học tại các cơ sở GDĐH công lập ở Việt Nam bên cạnh những thuận lợi mà các cơ sở GDĐH đã đạt đƣợc các kết quả khả quan, quá trình này cũng gặp một số khó khăn, hạn chế nhất định. Thứ nhất (i): việc trao quyền tự chủ cho các cơ sở GDĐH công lập ở Việt Nam
trong thời gian qua có thể nói vẫn chƣa đƣợc thực hiện một cách triệt để và đầy đủ. Hiện nay, các cơ sở GDĐH công lập đều phải chịu sự phân phối về chỉ tiêu tuyển sinh của Bộ GD & ĐT nên cho dù nguồn lực có thể tiếp nhận nhiều hơn nhƣng các cơ sở GDĐH công lập không thể tuyển vƣợt quá chỉ tiêu đã đƣợc ấn định. Đây là một sự lãng phí về nguồn lực. Thứ hai (ii): cơ chế
phân bổ ngân sách vẫn mang tính bình qn giữa các trƣờng ĐHCL, nguồn hỗ trợ từ NSNN cấp cho GDĐH còn hạn chế, chƣa gắn với các tiêu chí phản ánh chất lƣợng và kết quả đầu ra. Điều này dẫn đến tình trạng thiếu động lực cạnh tranh giữa các trƣờng đại học. Thứ ba (iii): Dƣới góc độ quản lý tại các trƣờng ĐHCL, do sự thiếu định hƣớng từ các cơ quan quản lý nhà nƣớc cho nên bản thân các trƣờng khá lúng túng trong việc xây dựng chiến lƣợc và tầm nhìn rõ rệt cho mình. nhiều quy định văn bản pháp lý chƣa kịp thay đổi để hỗ trợ cho các trƣờng đại học tự chủ. Nghị quyết 77/NQ-CP về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở GDĐH cơng lập giai đoạn 2014 - 2017 của Chính