đồng thế chấp quyền sử dụng đất
Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta bắt đầu được xác lập kể từ khi Hiếp pháp 1980 ra đời, sau đó được củng cố thêm tại Luật Đất đai năm 1987. Thế nhưng, trong suốt quãng thời gian này cho tới trước khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực, quyền chế chấp quyền sử dụng đất nói chung và hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng vẫn chưa được cơng nhận. Do đó, khi tìm hiểu về lược sử q trình hình thành và phát triển của pháp luật về hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất trong phạm vi Luận văn này, học viên bắt đầu nghiên cứu từ thời điểm Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực đến nay.
Việc tìm hiểu và khái quát lược sử quá trình hình thành và pháp triển của pháp luật về hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất nhằm mục đích tìm hiểu sự thay đổi về tư duy lập pháp của nhà làm luật Việt Nam qua các thời kỳ cũng như một số ưu điểm, hạn chế của chúng.
2.1.1. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực đến trước khi
Luật Đất đai 2003 ra đời
Luật Đất đai năm 1993 ra đời đã đánh dấu sự đổi mới trong quy định về quyền của người sử dụng đất. Theo đó, quyền thế chấp quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân bắt đầu được ghi nhận, cụ thể:
Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền…thế chấp quyền sử dụng đất [37, Điều 3]; Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nơng nghiệp, đất lâm nghiệp để trồng rừng được thế chấp quyền sử dụng đất tại các ngân hàng của Nhà nước, các tổ chức tín dụng Việt Nam do Nhà nước cho phép thành lập để vay vốn sản xuất; Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở, do nhu cầu sản xuất và đời sống được thế chấp quyền sử dụng đất với các tổ chức kinh tế, cá nhân Việt Nam ở trong nước [37, Điều 77].
32
Những quy định này đã chứng tỏ sự thừa nhận của Nhà nước về tính chất hàng hóa của quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, trong giai đoạn này chỉ hộ gia đình và cá nhân là những chủ thể được thừa nhận có quyền thế chấp quyền sử dụng đất cũng như chỉ các tổ chức kinh tế, cá nhân Việt Nam là chủ thể có quyền nhận thế chấp quyền sử dụng đất. Bên cạnh đó, quyền lựa chọn chủ thể nhận thế chấp quyền sử dụng đất cũng có sự bất cân xứng giữa hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp để trồng rừng với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở theo hướng hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở được lựa chọn phạm vi chủ thể nhận thế chấp rộng hơn.
Để có cơ sở thực thi quyền thế chấp quyền sử dụng đất trên thực tế, Bộ luật Dân sự năm 1995 đã dành 11 Điều tại Chương V để quy định về điều kiện, phạm vi, hình thức, quyền và nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất. Chẳng hạn, về hình thức thì hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất phải được lập thành văn bản và thực hiện đăng ký tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về đất đai. Về phạm vi thế chấp, chủ thể có quyền sử dụng đất được toàn quyền quyết định thế chấp toàn bộ hay một phần quyền sử dụng đất, thế chấp quyền sử dụng đất có đính kèm quyền sử dụng nhà, cơng trình xây dựng trên đất hay khơng.
Nhận thức được tầm quan trọng của các biện pháp bảo đảm thực thiện nghĩa vụ dân sự nói chung, trong đó có thế chấp quyền sử dụng đất, năm 1999 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 165/1999/NĐ-CP về giao dịch bảo đảm để quy định chi tiết về chế định bảo đảm thực hiện hợp đồng tại Bộ luật Dân sự 1995. Cụ thể, về hình thức văn bản của hợp đồng thế chấp có thể lập thành văn bản riêng hoặc ghi nhận như một điều khoản trong hợp đồng chính; về nội dung thì hợp đồng thế chấp phải có các nội dung chủ yếu như: nghĩa vụ được bảo đảm, mô tả tài sản thế chấp, giá trị của tài sản thế chấp, bên giữ tài sản thế chấp, quyền và nghĩa vụ của các bên, các trường hợp xử lý và phương thức xử lý tài sản thế chấp và các thỏa thuận khác. Bên cạnh đó, nhà làm luật cịn dự trù tình huống bên thế chấp thế chấp một tài sản bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ để quy định rõ về điều kiện đối với tài sản, trách
33
nhiệm thông báo của bên thế chấp cũng như cách xác định thứ tự ưu tiên thanh toán giữa các bên cùng được bảo đảm bằng một tài sản.
2.1.2. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực đến trước khi
Luật Đất đai 2013 ra đời
Trước nhu cầu của đời sống xã hội, Luật Đất đai năm 2003 ra đời tiếp tục ghi nhận và mở rộng thêm về quyền thế chấp quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế: “Tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất được thế chấp
bằng quyền sử dụng đất và tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất tại tổ chức tín dụng để vay vốn sản xuất, kinh doanh” [36, Điều 110]. Bên cạnh đó, quy
định bắt buộc về mục đích thế chấp của sử dụng đất của các chủ thể (hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế) là để vay vốn sản xuất, kinh doanh. Quy định về mục đích thế chấp trên đã làm giảm khả năng tiếp cận vốn một cách hợp pháp của các chủ thể.
Phù hợp với quy định của pháp luật chuyên ngành về đất đai, 7 Điều tại Chương XXX của Bộ luật Dân sự 2005 về hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất cũng ghi nhận chủ thể thế chấp quyền sử dụng đất khơng cịn bó hẹp trong phạm vi hộ gia đình, cá nhân. Bên cạnh đó, Bộ luật Dân sự năm 2005 cũng thừa nhận quyền được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất đã thế chấp của bên thế chấp quyền sử dụng đất nếu được bên nhận thế chấp đồng ý thay vì việc nghiêm cấm như đã từng quy định tại Bộ luật Dân sự năm 1995. Nhờ đó, phạm vi quyền của chủ thể có quyền sử dụng đất ở nước ta ngày càng mở rộng và linh hoạt hơn. Tuy nhiên việc xếp chế định về hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất trong phần quy định về chuyển quyền sử dụng đất tại Bộ luật Dân sự 2005 còn chưa thực sự xác đáng, bởi khác với các hình thức chuyển quyền sử dụng đất khác như: chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho, góp vốn bằng quyền sử dụng đất…thế chấp quyền sử dụng đất chỉ làm phát sinh nghĩa vụ chuyển quyền sử dụng đất trong trường hợp bên có nghĩa vụ được bảo đảm bằng tài sản thế chấp vi phạm nghĩa vụ.
Nhằm quy định chi tiết thi hành một số điều của Bộ luật Dân sự về việc xác lập, thực hiện giao dịch bảo đảm để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự, năm 2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 163/2006/NĐ-CP về giao dịch bảo đảm. Trong
34
đó, nghị định đã nêu cao quyền tự do thỏa thuận các điều khoản trong hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất của các bên bằng việc loại bỏ quy định về những nội dung chủ yếu của hợp đồng thế chấp tài sản, ghi nhận thời điểm giao dịch thế chấp quyền sử dụng đất phát sinh hiệu lực với người thứ ba là thời điểm đăng ký thế chấp. Bên cạnh đó, từ yêu cầu của thực tiễn trong việc xác định rõ mối quan hệ giữa giao dịch bảo đảm và nghĩa vụ được bảo đảm, nhà làm luật đã quy định cụ thể tại Điều 15 các trường hợp: Hợp đồng có nghĩa vụ được bảo đảm bị vơ hiệu hoặc bị hủy bỏ hoặc đơn phương chấm dứt (chia ra hai trường hợp: các bên chưa thực hiện hợp đồng và các bên đã thực hiện một phần hoặc toàn bộ hợp đồng) và giao dịch bảo đảm vô hiệu hoặc bị huỷ bỏ hoặc đơn phương chấm dứt thực hiện. Đây là cơ sở quan trọng trong việc triển khai thực hiện và xử lý các hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất trên thực tế.
2.1.3. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến nay
Đến Luật Đất đai năm 2013, quyền thế chấp quyền sử dụng đất của cá nhân, hộ gia đình, tổ chức kinh tế đã được mở rộng hơn nhất nhiều. Theo đó, khi đáp ứng đủ các điều kiện thế chấp (điều kiện đối với đất đai cũng như điều kiện với chủ thể thế chấp quyền sử dụng đất), các chủ thể có thể thế chấp quyền sử dụng đất tại mọi tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, tổ chức kinh tế khác hoặc cá nhân theo quy định của pháp luật. Theo đó, bên nhận thế chấp khơng chỉ có hẹp trong phạm vi các tổ chức tín dụng, mà cịn mở rộng ra cả tổ chức kinh tế khác hoặc cá nhân là cơng dân Việt Nam có năng lực hành vi dân sự đầy đủ.
Năm 2015, Quốc hội ban hành Bộ luật Dân sự mới, thay vì việc xây dựng chế định về từng loại hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất trong từng chương riêng biệt như Bộ luật Dân sự năm 2005, Bộ luật Dân sự 2015 quy định chung cho tất cả các hợp đồng liên quan đến quyền sử dụng đất (chuyển đổi, chuyển nhượng, cho
thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất hoặc thực hiện quyền khác theo quy định của Luật Đất đai) trong bốn điều luật ngắn gọn. Theo đó,
về nội dung, Bộ luật quy định mở để các chủ thể tự do thỏa thuận nhưng cần đảm bảo không trái với quy định về mục đích sử dụng, thời hạn sử dụng đất, quy hoạch,
35
kế hoạch sử dụng đất và các quyền, nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật về đất đai và quy định khác của pháp luật có liên quan. Về hình thức và hiệu lực của hợp đồng về quyền sử dụng đất, Bộ luật Dân sự 2015 điều hướng sang quy định của pháp luật chuyên ngành. Nhận định rằng việc quy định tóm lược tất cả các hợp đồng liên quan đến quyền sử dụng đất giúp đảm bảo cái nhìn tổng quan, bao quát, tuy nhiên lại chưa thể hiện được đặc trưng của từng loại hợp đồng. Xét tầm quan trọng và tính chất phức tạp của hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất, có thể thấy việc thiếu một chế định hoàn chỉnh và thống nhất về hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện và áp dụng pháp luật trên thực tế.
Nghị định số 163/2006/NĐ-CP về giao dịch bảo đảm được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 11/2012/NĐ-CP có hiệu lực đến ngày 15/5/2021. Trong bối cảnh Bộ luật Dân sự 2015 đã ra đời và có nhiều quy định mới liên quan đến chế định bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự nói chung và bảo đảm bằng quyền sử dụng đất nói riêng, năm 2021 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2021/NĐ-CP quy định thi hành bộ luật dân sự về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ để thay thế Nghị định số 163/2006/NĐ-CP được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 11/2012/NĐ-CP để đáp ứng nhu cầu của đời sống xã hội và đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Theo đó, quy định về thế chấp quyền sử dụng đất trong Nghị định số 21/2021/NĐ- CP có một số điểm nổi bật như sau: Về thời điểm có hiệu lực của hợp đồng bảo đảm, Nghị định đã phân định rõ hiệu lực của hợp đồng bảo đảm và hiệu lực đối kháng của biện pháp bảo đảm với người thứ ba, theo đó hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm được cơng chứng, chứng thực tại cơ quan có thẩm quyền. Còn hiệu lực đối kháng với người thứ ba của hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất – cơ sở để xác định thứ tự ưu tiên thanh tốn tài sản bảo đảm thì phát sinh từ thời điểm hợp đồng được đăng ký thế chấp tại cơ quan đăng ký đất đai. Nghị định cũng khẳng định rõ “Biện pháp bảo đảm chưa phát sinh hiệu lực đối kháng với
người thứ ba không làm thay đổi hoặc không làm chấm dứt hiệu lực của hợp đồng bảo đảm” [5, Điều 22]. Về chủ thể của hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất, Nghị
36
nhân, tổ chức kinh tế khơng phải là tổ chức tín dụng đối với quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, cụ thể: cá nhân là công dân Việt Nam có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, tổ chức là tổ chức kinh tế theo quy định của Luật Đất đai 2013.
Như vậy, kể từ khi được ghi nhận lần đầu trong Luật Đất đai năm 1993 đến nay, pháp luật về hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất của nước ta đã không ngừng được thay đổi và hoàn thiện. Với xu hướng ngày càng mở rộng quyền tự do giao dịch trong đó có quyền thế chấp quyền sử dụng đất đã đáp ứng nhu cầu nhất định của nền kinh tế thị trường năng động và phù hợp với xu hướng chung của thế giới.