dầu (quyết định số 279/CT ngày 29/10/1988 của Hội đồng Bộ trưởng nay là Chính phủ). Từ thời điểm này, hệ thống nhập khẩu và phân phối xăng dầu được thống nhất trong một đầu mối quản lý là Tổng Công ty Xăng dầu Việt Nam. Đây là bước đi quan trọng để Tổng Công ty Xăng dầu Việt Nam tiếp cận giao dịch đối ngoại, làm tiền đề tiến tới quá trình đàm phán đổi dầu thô và mua bán sản phẩm dầu trong các giai đoạn sau [21].
Nguồn: Báo cáo tổng quan phát triển thị trường xăng dầu - Bộ Thương mại, 2002.
Hình 2.2: Mơ hình hoạt động cung ứng xăng dầu thời kỳ 1988 - 1993
Ở giai đoạn cuối của Hiệp định do khả năng giao đủ hàng theo Hiệp định của đối tác gặp khó khăn, việc cung cấp xăng dầu được thực hiện trên cơ sở Hiệp định đổi dầu thô lấy sản phẩm giữa Việt Nam và Liên Xô cũ theo phương thức:“Phần sản phẩm Việt Nam được hưởng theo Hiệp định sẽ khơng
nhập khẩu về Việt Nam, được Chính phủ Liên Xơ bán cho một nước khác. Thay vào đó, Việt Nam được nhận bằng dầu thơ của Liên doanh Dầu khí Việt
HIỆP ĐỊNH XD VỚI LIÊN XÔ CŨ
BỘ NỘI THƯƠNG
CTY DẦU LỬA TW TW
CÁC CTY CẤP 2, 3
UBKHNN
BỘ VẬT TƯ
TCTY XĂNG DẦU
BỘ NGOẠI THƯƠNG
CÁC CTY VẬT TƯ TỈNH
CÁC KHÁCH HÀNG THEO CHỈ TIÊU THEO CHỈ TIÊU CÁC CTY XĂNG DẦU
Xơ (phần dầu thơ phía Liên Xô chia theo Hợp đồng liên doanh). Số dầu thô này được Liên Xô xuất khẩu và trả Tổng Công ty Xăng dầu quyền sử dụng ngoại lệ tại Bộ Tài chính” [21]. Đây là nguồn ngoại tệ đầu tiên Tổng Công ty
Xăng dầu Việt Nam được sử dụng để trực tiếp ký hợp đồng nhập khẩu xăng dầu từ thị trường khu vực II (cách gọi đối với các nước tư bản trước đây). Đây có thể được coi là hoạt động nhập khẩu xăng dầu đầu tiên của doanh nghiệp Việt Nam thực hiện dựa theo cơ chế thị trường.
Thị trường xăng dầu ở Việt Nam được thực sự hình thành từ cuối những năm 1989. Thời kỳ này, Nhà nước chủ trương trả xăng cho người xuất khẩu. Trên thực tế, hầu hết những doanh nghiệp xuất khẩu đều cần tiền để thanh toán cho hoạt động thu mua gia cơng hàng hóa xuất khẩu. Vì vậy, tồn bộ lượng xăng dầu này một lần nữa được đưa trở lại cho những người lưu thông xăng dầu (không chỉ các Công ty Nhà nước) để cung ứng cho các nhu cầu khác. Do vậy, vào thời điểm này trên thị trường đã hình thành 2 nguồn cung xăng dầu chủ yếu bao gồm: Nguồn xăng dầu phân phối theo chỉ tiêu kế hoạch Nhà nước; Nguồn xăng dầu của người xuất khẩu được Nhà nước trả (thay thế bằng việc thanh toán tiền Việt Nam).
2.1.1.3. Giai đoạn từ 1993 - 1996
Đây là giai đoạn sơ khai của thị trường xăng dầu Việt Nam, nhiều chủ trương, chính sách mới được xây dựng theo cơ chế thị trường. Giai đoạn này, thị trường xăng dầu Việt Nam có sự tham gia chủ yếu của các doanh nghiệp Nhà nước, kinh doanh mang tính khơng đồng bộ và thị trường hoạt động cịn khá sơ khai, hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp nói chung khơng ổn định, mức độ dao động về khối lượng mua bán càng lớn khi lợi nhuận mang lại do kinh doanh xăng dầu ngày càng cao. Thành phần kinh tế tư nhân tham gia hoạt động kinh doanh xăng dầu với quy mơ nhỏ, số lượng ít và mới chỉ phát triển ở các tỉnh phía Nam và tập trung ở Thành phố Hồ Chí Minh. Thời kỳ này, hoạt động quản lý Nhà nước đang ở giai đoạn quản lý trên cơ sở thử
nghiệm thực tiễn để tìm ra mơ hình và cơ chế quản lý thích hợp. Do vậy mơ hình quản lý cịn sơ khai và nhiều bất cập.
Trong giai đoạn đầu, Nhà nước chỉ duy trì một số ít đầu mối nhập khẩu bao gồm: Tổng Công ty Xăng dầu, Petechim, Saigon Petro trong đó Saigon Petro, Petechim chỉ cung cấp ở thị trường Nam bộ và thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, cùng với sự tăng trưởng kinh tế, nhu cầu xăng dầu của nền kinh tế tăng theo, sức ép ngày càng lớn của một số đối tượng có nhu cầu sử dụng xăng dầu với khối lượng lớn đã xuất hiện thêm các đơn vị kinh doanh xăng dầu như Hàng không, Hàng hải, Giao thông vận tải… và một số tỉnh có Cơng ty Vật tư tổng hợp. Trong những năm từ 1989 đến 1992, khi khơng cịn nguồn xăng dầu cung cấp theo Hiệp định với Liên xô (cũ), Nhà nước chuyển từ quy định "giá cứng" sang áp dụng giá chuẩn để phù hợp với việc hình thành nguồn xăng dầu
nhập khẩu từ lượng ngoại tệ do DNđầu mối tự cân đối, mua của các DN xuất khẩu qua ngân hàng hoặc hình thức uỷ thác bao tiêu xăng dầu cho DN có ngoại tệ thu được từ xuất khẩu. Vào giai đoạn này, nguồn ngoại tệ từ dầu thô do Nhà nước bảo đảm chỉ chiếm dưới 40% tổng nhu cầu ngoại tệ nhập khẩu xăng dầu. Doanh nghiệp đầu mối được quyền quyết định giá bán +/- 10% so với giá chuẩn để bảo đảm hoạt động kinh doanh [21].
Từ năm 1993, để thống nhất quản lý giá bán, Nhà nước ban hành quy định giá tối đa; DN tự quyết định giá bán buôn và bán lẻ trong phạm vi giá tối đa. Nhà nước xác định mức độ chịu đựng của nền kinh tế để xác định giá tối đa; việc điều chỉnh giá tối đa ở giai đoạn này chỉ diễn ra khi tất cả các công cụ điều tiết đã sử dụng hết.
Công cụ thuế nhập khẩu được sử dụng như một van điều tiết để giữ mặt bằng giá tối đa, không tạo ra siêu lợi nhuận và DN cũng không phát sinh lỗ sau một chu kỳ kinh doanh.
Phụ thu là một công cụ bổ sung cho thuế nhập khẩu khi mức thuế nhập khẩu đã được điều chỉnh tăng hết khung, được đưa vào Quỹ Bình ổn giá do Nhà nước quản lý.
Lệ phí giao thơng thu từ năm 1994 cũng được hình thành từ nguyên tắc tận thu cho ngân sách Nhà nước khi điều kiện cho phép, là khoản thu cố định và sau này đổi tên là phí xăng dầu.
Đặc điểm lớn nhất của giai đoạn này là: nhờ quy định của Nhà nước về giá chuẩn, DN đầu mối được điều chỉnh giá bán xăng dầu nhập khẩu thuộc nguồn ngoại tệ tự huy động từ các DN xuất khẩu, đảm bảo quyền lợi cho họ thông qua tỷ giá phù hợp nên đã huy động được số ngoại tệ nhập khẩu gần 60% nhu cầu xăng dầu cho nền kinh tế sau khi khơng cịn nguồn xăng dầu theo Hiệp định.
Chính chủ trương khơng áp dụng cơ chế bù giá cho các đối tượng sử dụng xăng dầu thông qua DN kinh doanh xăng dầu là điều kiện quyết định để Việt Nam có thể tự cân đối được ngoại tệ nhập khẩu xăng dầu ngay cả khi nguồn ngoại tệ tập trung của Nhà nước từ dầu thô mới chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ hơn 50% so với tổng nhu cầu ngoại tệ nhập khẩu xăng dầu lúc đó.
Mặc dù vậy, cơ chế quản lý - điều hành trong giai đoạn này cũng đã bộc lộ khá rõ những nhược điểm mà nổi bật là tương quan giá bán giữa các mặt hàng khơng hợp lý dẫn đến tiêu dùng lãng phí, nhà đầu tư khơng có đủ thơng tin để tính tốn đúng hiệu quả đầu tư nên chỉ cần thay đổi cơ chế điều hành giá sẽ làm ảnh hưởng rất lớn sử dụng nhiên liệu, nhiều nhà sản xuất thậm chí đã phải thay đổi công nghệ do thay đổi nhiên liệu đốt (thay thế madut, dầu hoả bằng than, trấu, gas); gian lận thương mại xuất hiện do định giá thấp đối với mặt hàng chính sách (dầu hoả); Nhà nước giữ giá ổn định trong một thời gian quá dài thoát ly giá thế giới tạo sức ỳ và tâm lý phản ứng của người sử dụng về thay đổi giá mà không cần xét đến nguyên nhân và sự cần thiết phải điều chỉnh tăng giá.
Ở cuối của giai đoạn này giá thế giới- nguồn-thị trường đã có dấu hiệu biến động mạnh, ở mức cao hơn; các cân đối cung cầu và ngân sách, chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế và lạm phát…đều có nguy cơ bị phá vỡ khi tình trạng đó kéo dài; trong khi chưa tìm được cơ chế điều hành thích hợp, vì mục tiêu ổn
định để phát triển kinh tế xã hội, Nhà nước đã sử dụng biện pháp bình ổn giá, khởi đầu cho giai đoạn bù giá cho người tiêu dùng qua DN nhập khẩu trong gần 10 năm tiếp theo.
2.1.1.4. Giai đoạn từ 1996 đến nay
Đây là giai đoạn thị trường xăng dầu cũng như các cơ chế chính sách quản lý của nhà nước về thị trường xăng dầu được cải thiện theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Giai đoạn này thể hiện rõ nét những biến đổi về thị trường xăng dầu và phương thức quản lý thị trường xăng dầu của Nhà nước theo cơ chế thị trường có sự định hướng quản lý của Nhà nước.
- Thời kỳ từ năm 1996 đến tháng 9 năm 2008: Đặc điểm nổi bật nhất của
thời kỳ này là Nhà nước trực tiếp can thiệp vào thị trường xăng dầu.
Trong khi đó, từ đầu những năm 2000, biến động giá xăng dầu thế giới đã có những thay đổi căn bản; mặt bằng giá mới hình thành và liên tiếp bị phá vỡ để xác lập mặt bằng mới trong các năm tiếp theo. Do tiếp tục chính sách bù giá cho người tiêu dùng thông qua DN nhập khẩu khi cố gắng giữ mức giá nội địa ở mức thấp nên số tiền ngân sách bù giá ngày càng gia tăng, từ 1000 tỷ (năm 2000) lên đến 22 nghìn tỷ đồng năm 2008; loại trừ yếu tố trượt giá thì đây cũng là một tốc tộ tăng quá cao; chưa có đánh giá nào đề cập đến khía cạnh này song xét đơn thuần trên số liệu, nếu đầu tư hàng ngàn tỷ đồng này cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng kinh doanh xăng dầu, đã có thể tạo lập một hệ thống kinh doanh xăng dầu đủ lớn và hiện đại, có khả năng cạnh tranh khi mở cửa thị trường xăng dầu trong tương lai gần [21].
Cũng trong giai đoạn này, sau khi nổ ra cuộc chiến tranh Vùng Vịnh lần thứ 2; giá xăng dầu đã dịu lại song cũng đã hình thành một mặt bằng mới; trước nguy cơ khơng thể cân đối ngân sách cho bù giá xăng dầu, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành QĐ số 187/2003/QĐ-TTg ngày 15/9/2003 về kinh doanh xăng dầu.
Cho đến thời điểm này, sự đổi mới cơ chế quản lý, chủ yếu là quản lý giá theo QĐ 187 vẫn được coi là mạnh mẽ nhất với các tư tưởng cơ bản bao gồm: [53].
+ Nhà nước xác định giá định hướng; doanh nghiệp đầu mối được điều chỉnh tăng giá bán trong phạm vi + 10% (đối với xăng) và + 5% (đối với các mặt hàng dầu).
+ Hình thành 2 vùng giá bán; giá bán tại vùng xa cảng nhập khẩu, doanh nghiệp được phép cộng tới vào giá bán một phần chi phí vận tải nhưng tối đa không vượt quá 2% so với giá bán ở vùng gần cảng nhập khẩu.
+ Chỉ thay đổi giá định hướng khi các yếu tố cấu thành giá thay đổi lớn, Nhà nước khơng cịn cơng cụ điều tiết, bảo đảm các lợi ích của người tiêu dùng, Nhà nước và DN.
Tuy nhiên, vì những lý do khách quan, sự đột phá cơ chế điều hành giá trong QĐ 187 chưa được triển khai trên thực tế; cho đến hiện nay, Nhà nước tiếp tục điều hành và can thiệp trực tiếp vào giá bán xăng dầu, kể cả chiều tăng và giảm.
Trong giai đoạn này, mặc dù chưa vận hành điều khoản về giá xong sự ra đời của QĐ 187 năm 2003 và NĐ 55 năm 2007 đã tạo ra một hệ thống phân phối rộng khắp với gần 10.000 cửa hàng xăng dầu trên cả nước, góp phần ổn định, lành mạnh hóa thị trường trước đây khá lộn xộn khi thiết lập quan hệ giữa người nhập khẩu và các đại lý, tổng đại lý khi gắn trách nhiệm, quyền lợi của doanh nghiệp đầu mối với các đại lý, tổng đại lý cũng như giúp cơ quan quản lý chức năng, người tiêu dùng cùng tham gia vào quá trình giám sát hoạt động của các đại lý, tổng đại lý trong việc chấp hành quy định kinh doanh xăng dầu.
Ở thời kỳ này, các DN đã định hình được hoạt động kinh doanh nên hoạt động kinh doanh đã dần dần được cải thiện theo cơ chế thị trường. Mở cửa thị trường là một tất yếu trong giai đoạn tồn cầu hóa, cùng với lộ trình gia nhập WTO, thị trường xăng dầu Việt Nam sẽ được mở cửa dần dần cho các nhà đầu tư, các tổ chức kinh doanh nước ngoài tham gia và cạnh tranh. Vì thế, việc xây dựng năng lực cạnh tranh cho các DN nội địa có một vai trị hết sức quan trọng trong việc đảm bảo các mục tiêu xã hội của loại hàng hóa đặc biệt này. Do đó, bên cạnh nỗ lực của các DN thì Nhà nước cũng phải từng bước đổi mới cách thức quản lý thị trường của mình cho phù hợp với điều kiện và hồn
cảnh mới, hạn chế các biện pháp can thiệp trực tiếp vào hoạt động kinh doanh của các đơn vị kinh doanh mà phải có một hệ thống các quy định, quy chế hiểu quả để quản lý.
Trong một thời gian dài vì mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mơ, Nhà nước đã có những can thiệp quá sâu vào thị trường xăng dầu, cụ thể là can thiệp vào giá xăng dầu, tiến hành bù lỗ giá trong một số trường hợp nhất định, điều đó đã hạn chế rất nhiều sự tự chủ của DN trong kinh doanh. Vì thế, việc thả nổi thị trường, buộc các DN phải tự cân đối, tự điều chỉnh, xây dựng và phát triển các năng lực cạnh tranh cho phù hợp với điều kiện kinh doanh mới là hướng đi đúng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động khơng chỉ của DN mà cịn là của chính các biện pháp quản lý nhà nước đưa ra.
Quản lý nhà nước đối với thị trường xăng dầu Việt Nam đã đạt được những thành tựu quan trọng, từng bước chuyển sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, đảm bảo dần thích ứng với biến động của thị trường xăng dầu quốc tế. Nhà nước đã phá bỏ độc quyền, tạo dựng hệ thống các DN Nhà nước tham gia hoạt động xuất nhập khẩu xăng dầu, thiết lập được một hệ thống các DN đầu mối trong kinh doanh xăng dầu.
Trước năm 1990, duy nhất Tổng Công ty Xăng dầu Việt Nam là đơn vị độc quyền trong nhập khẩu và phân phối các sản phẩm xăng dầu ở Việt Nam. Sau năm 1990 trở đi, thế độc quyền này đã dần dần bị phá bỏ, nhiều DN nhà nước đã được tham gia vào nhập khẩu xăng dầu. Ngày 15 tháng 10 năm 2009, Chính phủ đã ban hành NĐ số 84/2009/NĐ-CP theo đó tất cả các DN Việt Nam đều có quyền tham gia kinh doanh nhập khẩu xăng dầu. Đây là bước đột phá lớn trong chính sách quản lý xuất nhập khẩu và kinh doanh xăng dầu của Việt Nam nói riêng và thị trường xăng dầu Việt Nam nói chung. Từ đây, tạo một thị trường cạnh tranh và phù hợp với lộ trình mở cửa thị trường xăng dầu mà Việt Nam đã cam kết.
Những chính sách và biện pháp cụ thể của nhà nước như bù giá, giữ giá, kiểm soát giá, điều chỉnh thuế nhập khẩu, phí linh hoạt (có nhiều thời điểm thuế nhập khẩu bằng 0%) đã góp phần quan trọng thực hiện kiềm chế, chống
lạm phát hiệu quả, ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ổn định tình hình chính trị, kinh tế - xã hội. Thực tế, dù cơ chế thị trường đối với thị trường xăng dầu đã được quy định tại Nghị định 55 từ tháng 4/2007 nhưng do những biến động tăng liên tục của giá xăng dầu, lạm phát trong nước tăng cao nên lộ trình thực hiện giá thị trường đã được gác lại đối với các mặt hàng dầu. Tuy nhiên, từ đầu năm 2008, khi giá xăng dầu tăng quá cao, ngân sách