1.4. .2 Nguyên tắc kiểm soát thanh toán các khoản chi thường xuyên
3.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN ĐỐI VỚ
3.3.1 Hoàn thiện các qui định ở khâu dự toán
Thứ nhất, rút ngắn thời gian lập dự toán và quyết định dự tốn. Theo đó, thời
gian lập dự toán và quyết định dự toán nên rút ngắn xuống còn 4 tháng cuối năm theo hướng giảm thời gian thực hiện của các đơn vị tham gia vào kiểm soát chi thường xuyên NSNN, nhằm thúc đẩy các ĐVDT, các cơ quan có thẩm quyền phải thực hiện nhiệm vụ của mình trong khâu lập dự tốn một cách tích cực, hiệu quả hơn, như vậy mới đảm bảo việc dự báo các nhiệm vụ cho năm sau được chính xác hơn, đảm bảo bao quát được nhu cầu chi của năm sau, hạn chế chênh lệch khá lớn giữa dự toán và kết quả thực hiện trong thực tế, đồng thời hạn chế việc bổ sung, điều chỉnh dự toán, và tiết kiệm được thời gian, công sức trong khâu lập và quyết định dự toán.
Cụ thể thời gian bắt đầu lập dự toán ở các ĐVDT sẽ bắt đầu từ tháng 9, thời gian thẩm định tổng hợp của các đơn vị chủ quản sẽ thực hiện trong tháng 10, thời gian cho các cơ quan quyết định sẽ là tháng 11, và thời gian đồng bộ sẽ là tháng 12. Đảm bảo chậm nhất 31/12 dự toán đã được đồng bộ vào hệ thống TABMIS sẵn sàng cho việc thực hiện các nhiệm vụ chi của năm sau. Trong đó, giao cho các đơn vị chủ quản ở trung ương và cơ quan tài chính ở địa phương qui định cụ thể thời gian lập và gửi dự toán cho các ĐVDT.
Thứ hai, đổi mới phương pháp và cơ sở xây dựng dự toán theo hướng quan tâm
đến hiệu quả đầu ra.
Những qui định về hệ thống NSNN chi phối các qui định khác khi điều chỉnh
các quan hệ NSNN, trong đó có kiểm sốt chi thường xun NSNN, vì vậy để hồn thiện kiểm sốt chi NSNN thì trước hết phải đổi mới hệ thống NSNN, tức là hệ thống
các cơ quan thực hiện qui trình ngân sách. Cần phải có những qui định cụ thể để khắc phục tính lồng ghép, chồng chéo, thủ tục rườm rà, khá nhiều mẫu biểu nhưng thông tin vẫn thiếu như đã trình bày ở chương 2.
Theo đó các ĐVDT chỉ phải xây dựng và bảo vệ dự toán 1 lần chứ không phải 2 hay 3 lần như hiện nay.
Cần phải qui định cụ thể và có sự thống nhất về thẩm quyền của các cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn việc xây dựng dự tốn cho các ĐVDT.
Cơng tác thẩm định dự tốn cần phải được thực hiện trên cơ sở những căn cứ khoa học, trên cơ sở tôn trọng quyền tự chủ của ĐVDT, tôn trọng những qui định có tính đặc thù của các ngành, quan tâm đến yếu tố vùng miền, địa bàn, thời vụ và tính chất công việc, khắc phục triệt để quan điểm áp đặt dự toán.
Về phương pháp xây dựng và phân bổ dự toán ở thời điểm hiện tại chủ yếu theo định mức chi phí các yếu tố đầu vào mà chưa quan tâm đến hiệu quả đầu ra, trong khi mục tiêu của kiểm soát chi NSNN là nâng cao kết quả đầu ra và cao hơn nữa là nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN. Chính vì vậy cần đổi mới quan điểm, phương pháp, cơ sở chi NSNN gắn với mục tiêu nhằm khuyến khích được đối tượng sử dụng NSNN tiết kiệm NSNN. Đó chính là việc quan tâm đến hiệu quả đầu ra, tạo mọi điều kiện để phát huy quyền tự chủ, chủ động cho các đơn vị sử dụng NS, hạn chế tâm lý cứ xây dựng dự tốn để đảm bảo sự an tồn hơn là xây dựng dự toán phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ.
Thứ ba, tiêu chuẩn hóa định mức lập và phân bổ dự tốn một cách khoa học. Trong khi chưa áp dụng quản lý NSNN theo hiệu quả đầu ra thì định mức chi hành chính là một trong các cơ sở quan trọng để lập dự tốn. Vì vậy định mức chi hành chính cần phải được nghiên cứu xây dựng một cách khoa học, dựa trên những cơ sở xác thực, bao quát hết được các nhiệm vụ chi của các cơ quan, đơn vị, lĩnh vực, trong đó cần phải tính đến đặc điểm vùng, miền, đặc thù chuyên môn từng lĩnh vực, hay nói cách khác định mức phải sát với thực tế.
Mặt khác định mức chi hành chính cần được xây dựng cao hơn mức hiện tại của tỉnh để tối thiểu đáp ứng thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ. Bởi vì, nếu dự tốn bao quát hết nhiệm vụ thì sẽ hạn chế được tình trạng bổ sung dự toán quá nhiều lần trong năm, và tạo điều kiện cho ĐVDT chủ động hơn trong việc quản lý, thực hiện dự toán.
Định mức chi hành chính cũng cần được xây dựng ổn định và phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội là 5 năm, nhưng có hệ số điều chỉnh năm sau cao hơn
năm trước chứ không cố định 3 năm như hiện nay. Cụ thể là cần phải qui định thành khung 2 năm đầu một mức, 2 năm tiếp theo 1 mức và 1 năm cuối cùng 1 mức, trong đó cần tính đến mức độ biến động của thị trường và mức tăng qui mô hoạt động thuộc nhiệm vụ chính trị, nhiệm vụ chun mơn, hướng tới xây dựng kế hoạch chi trung hạn hay là dự toán nhiều năm.
Thứ tư, nhanh chóng hồn thiện hệ thống mẫu biểu áp dụng trong khâu lập, thẩm định, phân khai và quyết định dự tốn. Theo đó, hệ thống mẫu biểu dùng trong khâu lập dự toán cần phải được nghiên cứu hoàn thiện theo hướng đảm bảo thuận lợi trong thực hiện, vừa phù hợp với yêu cầu quản lý ngân sách cũng như yêu cầu quản lý của hệ thống TABMIS trong qui trình chi NSNN và qui trình phân bổ dự tốn trong hệ thống TABMIS, trên cơ sở đó đảm bảo sự thống nhất, phản ảnh được đầy đủ các thông tin từ các ĐVDT, đến việc quyết định của các cấp thẩm quyền.
Việc hoàn thiện hệ thống mẫu biểu cần phải theo hướng: ĐVDT thể hiện được các nội dung chính của nhiệm vụ chi và các thông tin cần thiết như mã quan hệ ngân sách, mã nguồn ngân sách, mã chương, mã ngành kinh tế, vv.
Quyết định của cơ quan có thẩm quyền khi giao dự tốn cho ĐVDT cũng cần có đầy đủ các thơng tin trên, nhằm khắc phục hiện tượng sau khi dự toán được quyết định ĐVDT lại phải phân khai thêm các mẫu biểu khác phục vụ cho yêu cầu nhập dự tốn vào hệ thống TABMIS và cơng tác kiểm soát chi của KBNN.
Ngồi ra, do qui trình phân bổ dự tốn trong hệ thống TABMIS quá phức tạp, phụ thuộc hoàn toàn vào kỹ năng của người thực hiện, nên việc xảy ra sai sót là khơng thể tránh khỏi, khi sai sót thì qui trình điều chỉnh cũng rất phức tạp nên thông tin trên mẫu biểu giao dự tốn đầy đủ thì sẽ hạn chế được những sai sót trong q trình phân bổ dự tốn vào hệ thống.
Thứ năm, hoàn thiện chế độ tạm cấp dự toán, điều chỉnh dự toán hay ứng trước dự toán theo hướng phù hợp, linh hoạt và tạo điều kiện thuận lợi cho các ĐVDT nhưng vẫn đảm bảo cơng tác dự tốn khoa học và kỷ luật hơn.
Nếu các giải pháp trên đây được thực hiện, thì chất lượng dự toán được nâng lên sẽ hạn chế được việc tạm cấp, điều chỉnh hay ứng trước dự toán. Tuy nhiên, để tạo điều kiện cho các ĐVDT, trong trường hợp đặc biệt vì lý do khách quan nên qui định cho tạm cấp dự tốn cho đến khi có dự tốn chính thức, chứ khơng cứng nhắc là trong thời hạn 01 tháng như hiện nay để rồi sau đó ĐVDT lại phải trình cơ quan tài chính
duyệt cho tạm cấp tiếp. Trên thực tế, dù là KBNN hay cơ quan tài chính, hay các cấp thẩm quyền khác thì cũng vẫn giải quyết cho tạm cấp tiếp cho đến khi có dự tốn chính thức, nhưng nếu khơng qui định thì sẽ xuất hiện cơ chế “xin cho”. Hơn nữa, chỉ việc tạm cấp dự toán mà đơn vị lại phải vừa xin KBNN ở tháng thứ nhất và xin cơ quan tài chính ở tháng thứ 02 trở đi, sẽ làm tăng thêm thủ tục cho mỗi lần xin tạm cấp dự tốn, gây lãng phí thời gian, cơng sức.
Hạn chế tối đa việc ứng trước dự tốn và khi bắt buộc phải ứng trước thì cần phải qui định rõ thời hạn thu hồi, khơng cho phép kéo dài nguồn kinh phí ứng trước, hạn chế tâm lý thụ động, gây ứ đọng việc tạm ứng, ứng trước khơng đáng có.
Tóm lại, dự toán là khâu đầu tiên và là khâu quan trọng nhất trong kiểm soát
chi thường xuyên NSNN đối với ĐVDT, vì vậy cần phải được hồn thiện sao cho các nghiệp vụ trong khâu này được nhanh chóng, thuận tiện mà vẫn đảm bảo tính khoa học và đạt chất lượng cao nhất có thể.
3.3.2 Hồn thiện chấp hành dự toán và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước
Thứ nhất, kiện toàn hệ thống văn bản hướng dẫn và các qui định về kiểm soát
chi qua KBNN theo các hướng:
- Khẩn trương rà soát, sửa đổi, bổ sung và ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động kiểm soát chi phù hợp với yêu cầu thực tế. Như đã trình bày trong chương 2, ở thời điểm hiện tại có nhiều văn bản có các qui định liên quan đến cơng tác kiểm sốt chi, trong đó Thơng tư số 161/2016/TT-BTC được xem như cẩm nang của cơng tác kiểm sốt chi thường xuyên qua KBNN. Điều này gây ra những khó khăn cho việc áp dụng pháp luật về kiểm sốt chi, vì thơng tư là văn bản dưới luật chỉ được áp dụng khi không trái với các văn bản luật, mà cao nhất là luật NSNN và các văn bản bản luật có liên quan. Bởi thế, việc kiện toàn hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến kiểm soát chi là cần thiết mà trước hết là sửa đổi, bổ sung Luật NSNN và Luật Kế tốn, đặt cơ sở cho việc hồn thiện và có cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các văn bản dưới luật.
Bên cạnh đó, kỹ thuật ban hành văn bản cũng cần được các cấp, các ngành quan tâm, đó là cần bỏ quan điểm hồi tố, chỉ dẫn, thay bằng các qui định trực diện vấn đề; văn bản sau phải thay thế văn bản trước để hạn chế tối đa cùng một vấn đề nhưng được qui định ở nhiều văn bản, nhờ đó khắc phục triệt để tình trạng để áp dụng pháp luật ở
một nội dung nào đó người dùng phải tra cứu rất nhiều văn bản của nhiều cấp ban hành trong khoảng thời gian khá dài.
- Cần qui định trách nhiệm thẩm định qui chế chi tiêu nội bộ của các đơn vị tự chủ để đảm bảo các nội dung trong qui chế phù hợp với chế độ của Nhà nước. Thể hiện được tính pháp lý cao tạo cơ sở cho cả ĐVDT và cả cơ quan kiểm soát chi cũng như cơ quan quyết tốn. Đồng thời có chế tài xử lý các trường hợp xây dựng qui chế thiếu căn cứu, sai qui định của nhà nước.
- Bỏ qui định về tỷ lệ tạm ứng 30% dự toán giao cho nhiệm vụ chi, thay bằng qui định tỷ lệ tạm ứng đối với các khoản có phát sinh hợp đồng mua sắm, sửa chữa tối đa là 80%. Một số trường hợp đặc thù như: điều tra dân số, tuyên truyền phòng chống HIV, nghiên cứu đề tài khoa học, các giải thi đấu thể thao, văn nghệ, vv. mức tạm có thể là 100% tuỳ theo quyết định của Thủ trưởng ĐVDT. Bên cạnh đó, thời gian hồn tạm ứng cũng khơng nên qui định cụ thể là vào ngày cuối cùng của tháng sau mà nên bổ sung thêm một số trường hợp như: nếu có phát sinh hợp đồng thì thời gian thanh tốn hồn tạm ứng chậm nhất là 10 ngày sau khi thanh lý hợp đồng, hoặc nếu muốn tạm ứng tiếp thì phải thực hiện thanh tốn hồn tạm ứng các khoản đã tạm ứng, hoặc cũng có thể qui định mức dư nợ tạm ứng bình qn để các ĐVDT chủ động thanh tốn hồn tạm ứng sao cho khơng vượt mức dư nợ tạm ứng.
- Thủ tục lựa chọn nhà thầu cần thực hiện phân cấp mạnh hơn, cụ thể là giao cho các thủ trưởng các ĐVDT cấp tỉnh và UBND cấp huyện quyết định mức dưới 500 triệu đồng; các ĐVDT cấp huyện, cấp xã quyết định mức dưới 100 triệu; còn từ 500 triệu đồng trở lên thì mới thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh. Phạm vi áp dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu cũng cần mở rộng, bao gồm tất cả các loại mua sắm, sửa chữa, dịch vụ, đào tạo, vv.
- Đề xuất bỏ bảng kê chứng từ dùng trong trường hợp kiểm soát thanh toán các khoản chi dưới 20 triệu. Vì, về bản chất đã giao trách nhiệm cho ĐVSDNS và trên thực tế có rất nhiều trường hợp thơng tin trên bảng kê là hồn tồn trùng lắp với thông tin trên chứng từ rút dự tốn, do đó qui định này vơ hình dung sẽ làm tăng thêm khối lượng công việc số chứng từ lưu tại KBNN.
Thứ hai, tăng cường và hoàn thiện các qui định về kiểm sốt chi tiêu tiền mặt.
Trong điều kiện cơng nghệ như hiện nay việc hạn chế chi dùng NSNN bằng tiền mặt hồn tồn có thể thực hiện được. Tuy nhiên cần phải hoàn thiện qui định về kiểm sốt
chi tiền mặt, trong đó nên qui định tất cả các khoản chi mà nhà cung cấp hàng hoá có tài khoản đều phải thực hiện chuyển khoản chứ không chỉ qui định từ 05 triệu đồng trở lên như hiện nay. Riêng đối với những khoản chi cần thiết phải chi tiền mặt như: chi phối hợp tuyên truyền về phòng chống HIV, các giải thi đấu, điều tra dân số, lễ hội, vv., thì nên qui định được chuyển vào tài khoản của ĐVDT mở tại ngân hàng để khắc phục tình trạng thủ quĩ đơn vị phải mang một lượng tiền mặt lớn ra khỏi KBNN.
Thứ ba, kiện toàn trách nhiệm và quyền hạn kiểm sốt chi của KBNN. Theo đó KBNN là cơ quan thực hiện chức năng quản lý quĩ NSNN trong đó vai trị kiểm sốt chi NSNN là hết sức quan trọng, vì vậy cần phải được giao trách nhiệm và quyền hạn cao hơn cho KBNN theo hướng:
- Chuyển dần toàn bộ nhiệm vụ kiểm soát chi thường xuyên NSNN về cho KBNN thực hiện bao gồm cả các khoản chi bằng lệnh chi tiền, kiểm soát ghi thu, ghi chi NSNN. Chuyển nhiệm vụ đối chiếu dự toán cho cơ quan đồng bộ dự tốn, trong trường hợp khơng chuyển trách nhiệm đối chiếu dự toán cho các cơ quan đồng bộ dự tốn thì chuyển trách nhiệm đồng bộ dự tốn vào hệ thống TABMIS cho KBNN.
- KBNN cần được tham gia vào việc phân khai dự toán, kiểm soát dự toán. Đồng thời, trong q trình kiểm sốt chi thường xuyên đối với ĐVDT, trong trường hợp các khoản chi không đúng chế độ qui định, KBNN được quyền từ chối thanh toán và trong trường hợp này dự tốn bố trí cho khoản chi đó cần được cắt giảm chứ khơng phải vẫn thuộc về ĐVDT sau khi hoàn thiện lại hồ sơ chứng từ như hiện nay.
- Giao quyền lớn hơn cho KBNN trong việc kiểm soát thời hạn phân bổ dự toán; thời hạn chi NSNN; thời hạn thanh tốn hồn tạm ứng, thời hạn đối chiếu phục vụ quyết tốn, vv., theo hướng nếu các ĐVDT khơng chấp hành mà do nguyên nhân chủ quan thì KBNN được phép dừng thanh tốn các khoản chi NSNN, hoặc thu hồi các khoản đã chi, hoặc hủy bỏ dự toán đã giao.
- Yêu cầu hệ thống KBNN không ngừng cải cách thủ tục, qui trình nghiệp vụ, trang bị đủ cơ sở vật chất, kỹ thuật, đào tạo đội ngũ cán bộ công chức chuyên nghiệp, có phẩm chất đạo đức nhằm mục tiêu nâng cao chất lượng cơng tác kiểm sốt chi và hoạt động nghiệp vụ.
- Giảm bớt một số nhiệm vụ không thuộc chức năng của hệ thống KBNN, ví dụ: Việc đơn đốc xử lý các khoản tạm thu, tạm giữ, hay là đơn đốc và theo dõi tình
hình thực hiện kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước, việc đối chiếu dự toán hàng quý,