Chƣơng 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.3. Tình hình thực hiện quyền sử dụng đất ở Việt Nam
1.3.1. Khái quát về sự hình thành cơ sở pháp lý về các quyền sử dụng đất ở Việt
1.3.1. Khái quát về sự hình thành cơ sở pháp lý về các quyền sử dụng đất ở Việt Nam Nam
Pháp luật quy định về đất đai của Nhà nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng hoà Việt Nam đƣợc đánh dấu bằng Luật cải cách ruộng đất năm 1953. Ngày 29/12/1987 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên nhằm điều chỉnh các quan hệ về quản lý, sử dụng đất. Luật Đất đai đã thể chế hố đƣờng lối, chính sách của Đại hội lần thứ VI của Đảng và Hiến pháp 1980 (Điều 19 và 20) khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nƣớc thống nhất quản lý. Luật Đất đai đƣợc ban hành đúng vào thời kỳ đất nƣớc ta bƣớc đầu bƣớc vào giai đoạn đổi mới về kinh tế, đặc biệt thời kỳ này có nhiều chính sách mở cửa. Nội dung về QSDĐ của Luật Đất đai 1987 là: Nhà nƣớc giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với mọi loại đất, ngƣời đƣợc giao đất chỉ đƣợc hƣởng những kết quả đầu tƣ trên đất. Họ khơng có quyền chuyển QSDĐ đai dƣới mọi hình thức khác nhau. Điều 5 của Luật đất đai 1987 quy định: “Nghiêm cấm mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tơ dƣới mọi hình thức, nhận đất đƣợc giao mà không sử dụng, sử dụng khơng đúng mục đích, tự tiện sử dụng đất nơng nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm huỷ hoại đất đai” (Luật đất đai 1987)[11].
Sau 4 năm thi hành Luật Đất đai năm 1987 cho thấy thực tế đã nảy sinh những bất cập, đó là ngƣời sử dụng đất thực sự khơng có quyền đối với mảnh đất mình đƣợc giao, kể cả quyền thừa kế, chuyển nhƣợng, họ chỉ đƣợc chuyển QSDĐ trong các trƣờng hợp: khi hộ nơng dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đồn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; khi hợp tác xã, tập đồn sản xuất nơng nghiệp và cá thể thoả thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; khi ngƣời đƣợc giao
đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của ngƣời đó vẫn tiếp tục sử dụng đất đó. Luật chỉ cho phép đƣợc thừa kế nhà ở hoặc mua nhà ở đồng thời đƣợc QSDĐ ở có ngơi nhà đó, sau khi đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cơng nhận quyền sở hữu đối với nhà ở (Nguyễn Thị Mai, 2002).Theo quy định trên cho thấy, Luật cịn gị bó, chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu sử dụng đất của các chủ sử dụng đất. Cho nên thực tế vẫn xảy ra hiện tƣợng mua bán đất đai trá hình theo cách xây dựng một túp lều trên đất để bán, nhƣng thực chất là bán đất. Luật điều chỉnh các quan hệ đất đai ở trạng thái tĩnh. Nhà nƣớc chỉ quản lý về mặt pháp luật hành chính đơn thuần, chƣa thể hiện đầy đủ quản lý Nhà nƣớc về mặt kinh tế đối với đất đai (Nguyễn Thị Mai, 2002)[7].
Ngoài những lý do bất cập về mặt pháp luật nêu trên, trong thời gian này Nhà nƣớc đã ban hành nhiều chính sách mở cửa nhằm thu hút vốn đầu tƣ không chỉ đối với đầu tƣ trong nƣớc mà cả đối với nƣớc ngồi. Đặc biệt, Quốc hội thơng qua Luật đầu tƣ nƣớc ngoài tại Việt Nam; Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/06/1993 của Ban chấp hành Trung ƣơng khoá VII: “Tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn” đã khẳng định cho ngƣời sử dụng đất đƣợc thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ theo những điều kiện cụ thể do pháp luật quy định.
Hiến pháp 1992 còn quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật” (Hiến pháp 1992). Do đó, Quốc hội đã đƣa việc sửa đổi Luật Đất đai vào chƣơng trình xây dựng pháp luật năm 1993. Luật Đất đai năm 1993 đƣợc Quốc hội thơng qua ngày 14/07/1993 và có hiệu lực ngày 15/10/1993 về cơ bản kế thừa Luật Đất đai 1987 và bổ sung một số nội dung mới nhƣ một số quyền của ngƣời sử dụng đất. Cụ thể Luật cho phép ngƣời sử dụng đất đƣợc thực hiện 5 quyền: chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp QSDĐ. Nhƣ vậy, Luật đƣa ra những quy định theo xu hƣớng ngày càng mở rộng quyền của ngƣời sử dụng, cho họ định đoạt hạn chế QSDĐ của mình. Nghĩa là chuyển QSDĐ phải tuân theo điều kiện, nội dung, hình thức do Bộ luật dân sự và pháp luật về đất đai quy định.
Tuy nhiên, do sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế, xã hội, qua thực tế cuộc sống với tác động của cơ chế kinh tế thị trƣờng làm cho quan hệ đất đai càng trở nên phức tạp, nhiều vấn đề lịch sử còn chƣa đƣợc xử lý thì các vấn đề mới lại nảy sinh mà Luật Đất đai 1993 chƣa có quy định. Vì vậy, năm 1998 Luật Đất đai đƣợc sửa đổi, bổ sung. Luật bổ sung thêm một số quyền của ngƣời sử dụng đất nhƣ quyền góp vốn bằng giá trị QSDĐ, quyền cho thuê lại QSDĐ. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đƣợc Nhà nƣớc cho thuê đất mà đã trả tiền thuê đất cho cả thời gian thuê cũng đƣợc thực hiện các QSDĐ nhƣ chuyển nhƣợng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại QSDĐ. Riêng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đƣợc Nhà nƣớc cho thuê đất mà trả tiền thuê đất hàng năm thì chỉ đƣợc chuyển nhƣợng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với QSDĐ (Luật đất đai 1998).
Để triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về cải cách hành chính và để đồng bộ với một số Luật mà Quốc hội mới thông qua trong thời gian qua nhƣ Luật khuyến khích đầu tƣ trong nƣớc, Luật Đầu tƣ nƣớc ngồi tại Việt Nam, thì Luật Đất đai cũng cần đƣợc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Trong chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội năm 2000 Luật Đất đai lại đƣợc đƣa vào chƣơng trình sửa đổi, bổ sung. Ngày 29/06/2001 Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai.
Luật lần này đã sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về QSDĐ nhƣ sau:
-Việc quyết định cho ngƣời đang sử dụng đất chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất làm muối, đất ở, đất chuyên dùng sang mục đích khác; ngƣời đang sử dụng đất nông nghiệp trồng lúa nƣớc chuyển sang nuôi trồng thuỷ sản, trồng cây lâu năm hoặc ngƣời đang sử dụng đất nông nghiệp trồng cây lâu năm chuyển sang trồng cây hàng năm phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền xét duyệt.
- Cho phép tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền thế chấp giá trị QSDĐ theo quy định của pháp luật cũng đƣợc bảo lãnh bằng giá trị QSDĐ, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất đó tại các tổ chức tín dụng đƣợc phép hoạt động tại Việt Nam. Nghĩa là ngƣời sử dụng đất cũng đƣợc thế chấp, bảo lãnh bằng giá
trị QSDĐ tại các tổ chức tín dụng có vốn đầu tƣ nƣớc ngồi, chi nhánh ngân hàng nƣớc ngoài hoạt động tại Việt Nam, tổ chức tín dụng 100% vốn nƣớc ngồi.Tuy nhiên, trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa - hiện đại hóa, tình hình quản lý và sử dụng đất sau 3 năm thực hiện Luật Đất đai sửa đổi 2001 đã cho thấy còn bộc lộ những thiếu sót, yếu kém. Vì vậy, việc tiếp tục sửa đổi Luật Đất đai 1993 (Luật sửa đổi bổ sung 1998, 2001) là cần thiết và tất yếu nhằm mục đích tháo gỡ những vƣớng mắc trong công tác quản lý, sử dụng đất, bảo đảm tính ổn định của pháp luật, đồng thời, thế chế hóa kịp thời đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng về đất đai trong thời kỳ mới. Luật Đất đai năm 2003 đã đƣợc Quốc hội thông nƣớc Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2004.
Về QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân: Luật Đất đai năm 2003 đã kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 1993 đồng thời bổ sung quyền tặng, cho QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất khơng phải là đất thuê; không quy định các điều kiện hạn chế khi thực hiện quyền chuyển nhƣợng và bổ sung quyền thừa kế QSDĐ đất nông nghiệp trồng cây hàng năm nhằm tạo điều kiện thuận lợi trong thực hiện các quyền của ngƣời sử dụng đất, thúc đẩy thị trƣờng bất động sản phát triển và tích tụ đất đai theo định hƣớng của Nhà nƣớc. Cụ thể nội dung của QSDĐ nhƣ sau: “Quyền chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất ; quyền đƣợc bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất” (Điều 106 Luật đất đai 2003).
Qua các quy định của Luật Đất đai qua từng thời kỳ cho thấy, Luật đang dần dần đƣa ra những quy định phù hợp với cuộc sống hơn và chấp nhận những thực tế của cuộc sống đòi hỏi; mở rộng dần quyền của ngƣời sử dụng đất nhƣng vẫn đảm bảo đƣợc nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân.
1.3.2. Việc thực hiện quyền sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay
Theo các kết quả nghiên cứu khoa học, Nhà nƣớc giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng. Trong giai đoạn từ năm 1990 đến năm 2000 Nhà nƣớc đã trao quyền sử dụng bằng hình thức giao đất khơng thu tiền sử dụng
đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất cho khoảng 12 triệu hộ gia đình, cá nhân (trong đó có 60.000 hộ làm kinh tế trang trại), khoảng 20.000 hợp tác xã, 5.000 doanh nghiệp nhà nƣớc; 70.000 công ty và doanh nghiệp tƣ nhân; 4.000 tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài. Nhu cầu sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đƣợc đáp ứng, Nhà nƣớc đã phân bố quỹ đất cho các mục đích sử dụng và giảm diện tích đất chƣa sử dụng. Tổng diện tích đất đã đƣợc Nhà nƣớc giao và cho thuê đến tháng 12/2003 là 25.160.119 ha, chiếm 76,40% tổng diện tích tự nhiên cả nƣớc (Nguyễn Đình Bồng và cs.,2005)[4].
Các quy định về giao đất, cho thuê đất ngày càng hoàn thiện đã thúc đẩy sự phát triển của thị trƣờng QSDĐ, góp phần sử dụng đất hiệu quả, thúc đẩy các ngành, các lĩnh vực nông nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, dịch vụ phát triển. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, việc giao đất, cho thuê đất cịn có những hạn chế: thiếu quy hoạch tổng thể, cung và cầu mặt bằng đất cho sản xuất phi nông nghiệp mất cân đối nghiêm trọng; nhiều dự án đƣợc giao đất nhƣng không sử dụng, sử dụng đất thiếu hiệu quả, khơng có khả năng đầu tƣ trên đất, đầu tƣ không đúng tiến độ, sử dụng đất sai mục đích; tình trạng quy hoạch “treo” khá phổ biến; tiến độ cấp giấy chứng nhận QSDĐ rất chậm, ảnh hƣởng lớn đến các hoạt động giao dịch bất động sản cũng nhƣ việc thực hiện các QSDĐ; việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng để giao đất cho các nhà đầu tƣ cịn nhiều khó khăn ách tắc; việc giao đất, cho thuê đất còn nặng về cơ chế “xin-cho”, việc thực hiện đấu giá QSDĐ hiện mới chỉ trong giai đoạn đầu làm thử, có sự chênh lệch quá lớn giữa giá đất do Nhà nƣớc quyết định và giá chuyển nhƣợng trên thực tế, từ đó tạo điều kiện cho đầu cơ đất đai, kinh doanh bất động sản trái phép; giá đất trên thực tế có xu hƣớng tăng khơng phù hợp quy luật kinh tế, làm mất ổn định kinh tế-xã hội (Đào Trung Chính, 2005)[5].
Thị trƣờng QSDĐ là thị trƣờng giao dịch về các QSDĐ: chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn. Các quy định của pháp Luật Đất đai từng bƣớc mở rộng quyền cho ngƣời sử dụng đất đai có tác dụng thúc đẩy mạnh mẽ thị trƣờng QSDĐ.
Về tình hình chuyển đổi QSDĐ: Sau 10 năm thực hiện quyền chuyển đổi
QSDĐ, thực tế cho thấy việc chuyển đổi QSDĐ đối với đất ở, đất lâm nghiệp và đất chuyên dùng ít xảy ra mà chủ yếu là việc chuyển đổi QSDĐ nơng nghiệp trồng lúa nhằm hạn chế tình trạng “manh mún” ruộng đất. Thực hiện Nghị định số 64/CP về giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình cá nhân sử dụng ổn định lâu dài, hầu hết các địa phƣơng đều thực hiện giao đất theo phƣơng thức có ruộng tốt, ruộng xấu, ruộng xa, ruộng gần. Do đó, dẫn đến tình trạng đất nơng nghiệp "manh mún", nhất là ở các tỉnh phía Bắc, có những thửa ruộng chỉ dƣới 100 m2. Việc chuyển đổi ruộng đất giữa các hộ nông dân với nhau để chuyển những thửa nhỏ thành thửa lớn hơn là một nhu cầu thực tiễn. Trên cơ sở quy định của pháp luật, nhiều địa phƣơng đã tổ chức cho hộ gia đình, cá nhân thực hiện chuyển đổi QSDĐ thơng qua chƣơng trình “dồn điền, đổi thửa” giữa các hộ nông dân, đã giảm đáng kể số thửa đất của mỗi hộ. Sau khi chuyển đổi, năng suất tăng, tiết kiệm lao động và đầu tƣ của nơng dân (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2005)[4].
Về tình hình chuyển nhượng QSDĐ: Chuyển nhƣợng QSDĐ đã thực sự
đáp ứng đƣợc nhu cầu của đại đa số ngƣời dân khi có nhu cầu về đất nông nghiệp, đất ở và đất sản xuất kinh doanh. Ngƣời sử dụng đất chủ động đầu tƣ, năng động hơn trong sử dụng đất đồng thời cũng tăng đƣợc nguồn thu cho ngân sách Nhà nƣớc. Chỉ tính riêng đối với đất ở tại nơng thơn, mỗi năm có khoảng 200.000 đến 300.000 hộ gia định nông thôn dọn đến nơi ở mới, chủ yếu thông qua con đƣờng chuyển nhƣợng QSDĐ. Trong quá trình tổ chức thực hiện, cịn một số tồn tại nhƣ chuyển nhƣợng QSDĐ nông nghiệp chỉ đƣợc thực hiện có điều kiện đã không hỗ trợ cho quá trình chuyển đổi cơ cấu lao động tại nơng thơn, có đến trên 50% số vụ chuyển nhƣợng QSDĐ khơng đăng ký với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, thủ tục chuyển nhƣợng cịn q phức tạp (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2005)[4].
Về tình hình cho thuê đất, cho thuê lại đất: Quy định của pháp luật về
quyền cho thuê đất, cho th lại đất đã có tác dụng tích cực trong việc đầu tƣ trên đất. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền cho thuê, cho thuê lại đất cịn có tồn tại: nhiều tổ chức lợi dụng sự quản lý lỏng lẻo từ phía các cơ quan nhà nƣớc đã áp
dụng trái pháp luật quyền cho thuê, cho thuê lại, cụ thể nhƣ nhiều cơ quan hành chính sự nghiệp, đơn vị lực lƣợng vũ trang cho thuê đất làm văn phòng, nhà xƣởng, cơ sở kinh doanh dịch vụ trên đất đƣợc Nhà nƣớc giao theo chế độ không thu tiền sử dụng đất (riêng các cơ quan hành chính sự nghiệp hiện đang cho thuê khoảng 1.319.457 m2); nhiều hộ gia đình, cá nhân dành đất, mặt bằng, nhà ở cho thuê để làm cửa hàng, cơ sở dịch vụ mơi giới, văn phịng hoặc cho sinh viên, ngƣời lao động, ngƣời nƣớc ngoài thuê để ở mà không đăng ký với cơ quan nhà nƣớc (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2005)[4].
Về tình hình thừa kế QSDĐ: Thừa kế QSDĐ diễn ra thƣờng xuyên, tuy nhiên, phần lớn là không khai báo, đăng ký tại cơ quan Nhà nƣớc. Qua một số kết quả điều tra cho thấy hầu hết ngƣời dân đều cho rằng việc thừa kế QSDĐ là công việc nội bộ gia đình theo truyền thống “cha truyền con nối”, khi phải chia thừa kế thì anh, em tự thoả thuận với nhau và có sự chứng kiến của họ hàng, khơng cần phải khai báo với cơ quan nhà nƣớc, do đó đã xảy ra nhiều tranh chấp giữa những ngƣời đƣợc thừa kế QSDĐ (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2005)[4].
Về thế chấp, bảo lãnh bằng QSDĐ: Việc thực hiện quyền thế chấp, bảo
lãnh bằng QSDĐ thực sự đã phát huy đƣợc nguồn vốn đầu tƣ đất đai, góp phần đáng kể vào q trình phát triển sản xuất, kinh doanh. Ngƣời sử dụng đất sử dụng