trong việc hoạch định và phân định biên giới biển
Như đã phân tích ở Chương I mục 1.2, hiện nay có ba loại đảo và các thiết lập nhân tạo ở trong và xung quanh quần đảo Trường Sa và các vùng lân cận. Thứ
nhất, chúng bao gồm các cấu trúc nhân tạo nổi có tính chất tạm thời, bao gồm các
dàn khoan dầu khí tại đây, những thiết lập này khi khơng cịn hoạt động nữa sẽ được tháo dỡ và loại bỏ. Thứ hai, chúng bao gồm các thiết lập và cấu trúc nhân tạo gắn kết tạm thời hoặc vĩnh viễn với đảo tự nhiên như đường băng, các cảng biển và căn cứ quân sự, hậu cần kỹ thuật… Độc đáo nhất có thể là loại cuối cùng, là các đảo nhân tạo được xây dựng dựa trên các loại đá tự nhiên, các thực thể nhỏ, bãi cạn và các rạn san hô vĩnh cửu. Đây là một loại thực thể trên biển có sự kết hợp giữa thực thể tự nhiên và thực thể nhân tạo [9].
Cả Công ước 1958 về Lãnh hải và vùng tiếp giáp và Công ước Luật biển 1982 đều không ghi nhận quy chế đảo cho các cơng trình thc loại này. Cơng ước Luật
Biển 1982 quy định chế độ pháp lý của các cơng trình này như sau: “Các đảo nhân
tạo, các thiết bị và cơng trình khơng được hưởng quy chế của các đảo. Chúng khơng có lãnh hải riêng và sự có mặt của chúng khơng có tác động gì đối với việc hoạch định ranh giới lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa” [10, Điều 60, Khoản 8].
chế của các đảo. Chúng khơng có lãnh hải riêng; sự có mặt của chúng khơng ảnh hưởng đến việc hoạch định ranh giới lãnh hải, vùng đặc quyền về kinh tế hay thềm lục địa” [10, Điều 147].
Cũng theo quy định của UNCLOS, “Quốc gia ven biển có quyền tài phán
đặc biệt đối với các đảo nhân tạo, các thiết bị và các cơng trình đó, kể cả về mặt các luật và quy định hải quan, thuế khoá, y tế, an ninh và nhập cư”. Về cơ bản,
quyền tài phán của quốc gia đối với các cơng trình nhân tạo tương tự như quyền tài phán trong vùng tiếp giáp lãnh hải được quy định tại UNCLOS. Theo đó:
Trong một vùng tiếp giáp với lãnh hải của mình, gọi là vùng tiếp giáp, quốc gia ven biển có thể thi hành kiểm soát cần thiết, nhằm: (i) Ngăn ngừa những phạm vi đối với các luật và quy định hải quan, thuế khoá, y tế hay nhập cư trên lãnh thổ hay trong lãnh hải của mình; (ii) Trừng trị những vi phạm đối với các luật và quy định nói trên xảy ra trên lãnh thổ hay trong lãnh hải của mình [10, Điều 33].
Cùng với đó, các quốc gia ven biển cịn có thêm quyền tài phán về an ninh đối với các cơng trình loại này. Theo đó, nhằm thực thi quyền tài phán của quốc gia đối với các cơng trình nhân tạo, UNCLOS cho phép:
Quốc gia ven biển, nếu cần, có thể lập ra xung quanh các đảo nhân tạo, các thiết bị hoặc cơng trình đó những khu vực an tồn với kích thước hợp lý; trong các khu vực đó, quốc gia ven biển có thể áp dụng các biện pháp thích hợp để bảo đảm an tồn hàng hải, cũng như an toàn của các đảo nhân tạo, các thiết bị và cơng trình đó [10, Điều 80].
Tuy nhiên, khi ấn định chiều rộng của những khu vực an tồn phải tính đến các quy phạm quốc tế có thể áp dụng được. Đồng thời:
Các khu vực an toàn này được xác định sao cho đáp ứng một cách hợp lý với tính chất và chức năng của các đảo nhân tạo, các thiết bị và các cơng trình, và không thể mở rộng ra một khoảng cách quá 500m xung quanh các đảo nhân tạo, các thiết bị và các cơng trình, tính từ mỗi điểm của mép ngoài cùng của đảo nhân tạo, thiết bị và các cơng trình đó,
trừ ngoại lệ do các vi phạm của quốc tế đã được thừa nhận chung cho phép hoặc tổ chức quốc tế có thẩm quyền kiến nghị. Phạm vi của khu vực an tồn được thơng báo theo đúng thủ tục [10, Điều 60, Khoản 5]. Nhằm bảo đảm cho quyền tự do hàng hải không bị cản trở, UNCLOS quy
định, “… khơng được thiết lập các khu vực an tồn xung quanh các đảo, thiết bị,
cơng trình khi việc đó có nguy cơ gây trở ngại cho việc sử dụng các đường hàng hải đã được thừa nhận là thiết yếu cho hàng hải quốc tế” [10, Điều 60, Khoản 7]. Và
để bảo đảm an toàn cho các cơng trình nhân tạo và cho chính các tàu thuyền hoạt động trong khu vực có cơng trình nhân tạo, UNCLOS quy định, “tất cả các tàu thuyền phải tôn trọng các khu vực an tồn đó và phải tn theo các tiêu chuẩn quốc tế được chấp nhận chung liên quan đến hàng hải trong khu vực của các đảo nhân tạo, các thiết bị, các cơng trình và các khu vực an tồn” [10].
Đối với việc xác định quy chế pháp lý của những đảo khơng có điều kiện duy trì sự sống của con người hay khơng có đời sống kinh tế riêng, các đá và bãi san hô tự nhiên được củng cố, bồi đắp làm thay đổi điều kiện tự nhiên để con người có thể cư trú được lại là vấn đề rất phức tạp cần phân tích kỹ lưỡng hơn. Lý do là các đảo, đá và bãi san hô thuộc loại này vừa có đặc điểm tự nhiên, vừa có đặc điểm nhân tạo, lại không được quy định rõ ràng trong Công ước luật biển 1982. Việc xác định quy chế pháp lý của những đảo, đá, bãi nói trên cần phải dựa vào các quy định hiện có của luật biển quốc tế và thực tiễn quốc tế. Theo Điều 60 và các quy định khác của Công ước luật biển 1982, việc xây dựng các đảo và cơng trình nhân tạo không được ảnh hưởng một cách bất hợp lý đến các quyền và lợi ích của các quốc gia khác cũng như của cả cộng đồng quốc tế, bao gồm quyền tự do và an toàn hàng hải, quyền xác lập các vùng biển theo Công ước luật biển 1982, chủ quyền và quyền chủ quyền của các quốc gia ven biển đối với các vùng biển của họ và các quyền tự do trên biển khác. Theo các quy định này thì việc củng cố bồi đắp các đảo khơng có điều kiện cho con người cư trú và khơng có đời sống kinh tế riêng, các đá và bãi san hơ tự nhiên để cho con người có thể đến cư trú hoặc tiến hành các hoạt động kinh tế rõ ràng không làm thay đổi quy chế pháp lý của chúng.
Quy chế pháp lý của các đảo, đá và bãi san hơ nói trên cịn phải được xác định theo đúng quy định về quy chế đảo, đá của Công ước Luật Biển 1982 trên cơ sở điều kiện tự nhiên của chúng vào thời điểm trước khi chúng được củng cố và bồi
đắp. Khoản 3, điều 121 của Công ước quy định những đảo, đá mà ở đó khơng thể
duy trì sự sống của con người hay đời sống kinh tế riêng thì sẽ khơng có vùng đặc
quyền kinh tế hay thềm lục địa. Khoản 2, điều 121 cũng quy định đối với các đảo
khơng thể duy trì sự sống của con người hay đời sống kinh tế riêng cũng khơng có thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế. Bởi lẽ, theo UNCLOS, các vùng biển chỉ
được tạo ra từ danh nghĩa lãnh thổ tự nhiên chứ không được tạo ra từ hoạt động xây dựng, bồi đắp nhân tạo. Mặt khác, nếu công nhận đảo nhân tạo sau khi được bồi đắp, xây dựng có các vùng biển như đảo tự nhiên thì sẽ tạo ra các vùng biển chồng lấn, làm phát sinh tranh chấp cũng như cổ xúy cho các quốc gia tăng cường xây dựng đảo nhân tạo để mở rộng các vùng biển. Điều này sẽ làm đảo lộn trật tự pháp lý của Luật biển hiện nay. Do vậy, việc xây dựng đảo nhân tạo hay các cơng trình nhân tạo trên các đá, bãi ngầm, bãi cạn lúc nổi lúc chìm sẽ khơng dẫn tới bất kỳ sự thay đổi nào về quy chế pháp lý của thực thể này.
Đã có thực tiễn quốc tế về vấn đề tác động của các cơng trình nhân tạo đối với quy chế pháp lý của đảo, đá nhỏ. Trong Vụ giải quyết tranh chấp về phân định biển và các vấn đề lãnh thổ giữa Qutar và Bahrain năm 2001, Toà xem xét Qui’at Jahadah là đảo hay là bãi cạn lúc nổi lúc chìm. Qui’at Jahadah là thực thể nằm ở phía Tây Bắc bán đảo Qutar và về phía Bắc đảo chính Bahrain. Lúc thuỷ triều dâng cao, thực thể này nổi trên mặc nước với chiều dài khoảng 12m, chiều rộng 4m, nhô cao lên khỏi mặt nước khoảng 0,4m. Lúc thuỷ triều xuống thấp, các số liệu tương ứng là 600m và 75m. ICJ đã nhắc lại yêu cầu pháp lý để xác định một đảo là “một vùng đất tự nhiên có nước bao bọc và ở trên mặt nước khi thuỷ triều lên” theo Điều 121 UNCLOS. Do đó, Tồ quyết định Qui’at Jahadah là đảo. Tuy nhiên, Toà cũng cho rằng Qui’at Jahadah chỉ là đảo rất nhỏ, khơng có người và khơng có thảm thực vật. Đảo nhỏ nằm giữa đảo chính của Bahrain và bán đảo Qutar. Do đó, nếu ngấn nước thấp nhất được sử dụng để xác định điểm cơ sở trong thiết lập đường trung
tuyến phân định biển, thì “hiệu lực khơng cân xứng” sẽ được tạo ra cho thực thể này. Do đó, để loại trừ hiệu lực khơng cân xứng, Tồ cho rằng cần thiết bỏ qua hiệu lực đối với Qui’at Jahadah trong phân định biển. Một thẩm phán của Tịa án Cơng lý quốc tế đã tuyên bố: “Theo quy định trong Công ước luật biển 1982, những nỗ lực bị cáo buộc của cả hai nước để thay đổi một cách nhân tạo phần trên bề mặt của đảo Qi’at Jaradah không cho phép tôi kết luận rằng đảo nhỏ này được hưởng quy chế pháp lý của một hòn đảo”.
Trong một chừng mực nhất định, các cơng trình nhân tạo có thể làm thay đổi cấu trúc, hình dáng bờ biển, gây ảnh hưởng đến việc xác định ranh giới các vùng biển cũng như ấn định đường biên giới quốc gia trên biển. Những hậu quả này càng trở nên nghiêm trọng khi hai quốc gia láng giềng có cùng chung lãnh hải và có bờ biển khúc khuỷu với nhiều đảo, đảo đá hay các bãi cạn lúc nổi lúc chìm. Trên thực tế, cảng biển cũng như những cơng trình mở rộng cảng thường được sử dụng để vạch đường cơ sở, thậm chí ngay cả khi chúng vươn tương đối ra xa phía biển. Theo quy định tại Điều 11 về cảng của UNCLOS, “Để ấn định ranh giới lãnh hải,
các cơng trình thiết bị thường xuyên là bộ phận hữu cơ của một hệ thống cảng, nhơ ra ngồi khơi xa nhất, được coi là thành phần của bờ biển. Các cơng trình thiết bị ở ngoài khơi xa bờ biển và các đảo nhân tạo khơng được coi là những cơng trình thiết
bị cảng thường xuyên” [18]. Với quy định này, nếu các cơng trình nhân tạo được
xây dựng gắn với bờ biển, tạo thành một bộ phận hữu cơ của cảng thì được coi là thành phần của bờ biển và chúng có thể được coi là điểm vật chất cụ thể để xác định đường cơ sở. Ngược lại, nếu các cơng trình nhân tạo ở ngồi khơi xa bờ biển sẽ khơng có ý nghĩa vai trị gì trong việc xác định đường cơ sở. Đây là quy định nhằm giới hạn tác động của các đảo nhân tạo và cơng trình nhân tạo đối với việc hoạch định lãnh hải. Đối với những cơng trình nằm ngồi khơi xa bờ biển, UNCLOS quy định như sau:
Các đảo nhân tạo, các thiết bị và cơng trình khơng được hưởng quy chế của đảo. Chúng khơng có lãnh hải riêng và sự có mặt của chúng khơng có tác động gì đối với việc hoạch định ranh giới lãnh hải, vùng
đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa. Quốc gia ven biển, nếu cần, có thể lập ra xung quanh các đảo nhân tạo, các thiết bị hoặc cơng trình những khu vực an tồn với kích thước hợp lý. (…) Các khu vực an tồn này (…) khơng mở rộng ra một khoảng cách quá 500m xung quanh các đảo nhân tạo, các thiết bị và cơng trình đó [10, Điều 60].
Như vậy, Cơng ước Luật Biển 1982 chỉ ghi nhận hiệu lực pháp lý của một số cơng trình nhân tạo nằm ngay sát và liền kề với bờ biển thành một chỉnh thể thống nhất. Trong trường hợp được xây dựng ở ngoài khơi xa bờ, những cơng trình này sẽ khơng ảnh hưởng đến việc xác định và mở rộng các vùng biển [18].
Một trong những vấn đề phức tạp là việc xây dựng các cơng trình nhân tạo trên các bãi cạn lúc chìm lúc nổi. Về mặt pháp lý, các bãi cạn lúc chìm lúc nổi khơng thể có quy chế pháp lý của đảo, cho dù ở đó có cơng trình nhân tạo thường xuyên nhô trên mặt biển. Trong trường hợp những bãi cạn này nằm cách lục địa hoặc một hòn đảo một khoảng cách khơng vượt q chiều rộng lãnh hải, chúng có thể được sử dụng trong hoạch định đường cơ sở thẳng phù hợp với khoản 4 điều 7 Công ước Luật Biển 1982, cụ thể “Các đường cơ sở thẳng không được kéo đến hoặc xuất phát từ các bãi cạn lúc nổi lúc chìm, trừ trường hợp ở đó có những đèn biển hoặc các thiết bị tương tự thường xuyên nhô trên mặt nước hoặc việc vạch các đường cơ sở thẳng đó đã được sự thừa nhận chung của quốc tế” [18]. Với quy định
này, nếu quốc gia ven biển xây dựng các đảo nhân tạo trên các bãi cạn lúc chìm lúc nổi và trên đảo nhân tạo này có các cơng trình xây dựng thì chúng sẽ có vai trị trong việc xác định đường cơ sở. Có nghĩa là, các đảo nhân tạo này có thể được xác định là điểm xuất phát hoặc điểm kéo đến để quốc gia ven biển xác định đường cơ sở thẳng. Tuy nhiên, theo quy định tại UNCLOS, “Khi toàn bộ hay một phần bãi
cạn đó ở cách lục địa hoặc một đảo một khoảng cách không vượt quá chiều rộng của lãnh hải, thì ngấn nước triều thấp nhất ở trên các bãi cạn này có thể được dùng làm đường cơ sở để tính chiều rộng của lãnh hải” [10, Điều 13]. Do vậy, nếu các
đảo nhân tạo được xây dựng trên các bãi cạn lúc chìm lúc nổi nhưng cách lục địa hoặc một đảo tự nhiên một khoảng cách vượt quá 12 hải lý thì đảo nhân tạo đó khơng có vai trị gì trong hoạch định lãnh hải.
Tóm lại, các cơng trình nhân tạo được xây dựng gắn với bờ biển hoặc trên các bãi cạn lúc chìm lúc nổi mà khoảng cách của chúng với lục địa hoặc một đảo tự nhiên không quá 12 hải lý thì chúng có vai trị trong việc xác định đường cơ sở thẳng dùng để tính chiều rộng của lãnh hải của quốc gia ven biển. Ngược lại, nếu cơng trình nhân tạo được xây dựng ở lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa thì quốc gia ven biển chỉ được thiết lập vùng an tồn khơng quá 500m. Và dĩ nhiên các cơng trình nhân tạo, sẽ khơng có bất kỳ vai trị gì trong q trình phân định biển vì chúng khơng có lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa theo quy định tại Điều 60 khoản 8 của UNCLOS.