đến nay
Với vai trũ quan trọng của đất nụng nghiệp trong đời sống kinh tế - xó hội, việc thu hồi đất nụng nghiệp đũi hỏi phải cú hành lang phỏp lý từ khỏi quỏt đến cụ thể để điều chỉnh. Trước đõy, vấn đề thu hồi đất núi chung, thu hồi đất nụng nghiệp núi riờng chưa gõy bức xỳc nhiều trong xó hội, do đú, cỏc văn bản phỏp luật điều chỉnh vấn đề này rất ớt được quan tõm. Hiến phỏp năm 1992 khi núi về đất đai mới chỉ đề cập việc “ Nhà nước giao đất cho tổ chức và cỏ nhõn sử dụng ổn định lõu dài” (Điều 18) mà chưa đề cập vấn đề Nhà nước thu hồi đất. Thời gian qua, để phục vụ cho mục đớch cụng nghiệp hoỏ, hiện đại hoỏ, phỏt triển kinh tế - xó hội, Nhà nước ta đó tiến hành thu hồi cú đền bự một số tài sản của cỏ nhõn, tổ chức trong đú cú đất đai. Việc thu hồi này dựa trờn cơ sở phỏp lý cao nhất là quy định tại Điều 23 của Hiến phỏp năm 1992 về trưng mua, trưng dụng tài sản hợp phỏp của tổ chức, cỏ nhõn. Tuy nhiờn, nội hàm của Điều 23 chỉ bao hàm “ tài sản của cỏ nhõn, tổ chức” thỡ cú thể hiểu phạm vi điều này khụng điều chỉnh đối với loại tài sản là đất đai. Trong thực tế, việc trưng mua, trưng dụng khụng chỉ liờn quan đến cỏc động sản mà cú cả bất động sản, đặc biệt là đất đai (Theo Điều 23, Luật trưng mua, trưng dụng năm 2008). Như vậy, việc trưng mua, trưng dụng đất đai vỡ lý do quốc phũng, an ninh, vỡ mục đớch kinh tế, lợi ớch quốc gia sẽ được ỏp dụng trờn cơ sở nào? Thể thức trưng mua, trưng dụng đất cú do Luật định hay khụng? Nếu nhỡn vào văn bản mang tớnh phỏp lý cao nhất là Hiến phỏp năm 1992, tất cả cỏc cõu hỏi này đều chưa được trả lời một cỏch rừ ràng. Bởi lẽ, Điều 23 của Hiến phỏp 1992 chưa bao hàm tài sản đất đai thuộc sở hữu toàn dõn (được quy định tại Điều 17 của Hiến phỏp 1992). Theo nguyờn tắc về tớnh
tối thượng của Hiến phỏp trong hệ thống phỏp luật, để hạn chế một quyền hiến định, chỉ cú Hiến phỏp mới đủ “tầm” làm việc này. Nếu quyền sử dụng đất được nhà nước giao cho hộ gia đỡnh, cỏ nhõn, tổ chức hợp phỏp là quyền hiến định thỡ việc thu hồi đất trong trường hợp người sử dụng đất khụng vi phạm phỏp luật để phục vụ cỏc lợi ớch của quốc gia chỉ cú thể được thực hiện khi Hiến phỏp cho phộp. Ngoài Điều 23 của Hiến phỏp năm 1992 quy định về trưng mua, trưng dụng tài sản hợp phỏp của cỏ nhõn hoặc tổ chức trong trường hợp thật cần thiết vỡ lý do quốc phũng, an ninh, vỡ lợi ớch quốc gia, rừ ràng khụng thấy quy định nào trong Hiến phỏp năm 1992 đề cập thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước sử dụng đất vào mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng, phỏt triển kinh tế- cũn gọi là đền bự và giải phúng mặt bằng (Khoản 1, Điều 38, Luật đất đai năm 2003). Cú thể núi, theo Hiến phỏp năm 1992, cơ sở thu hồi đất- hạn chế một loại quyền hiến định của cụng dõn- là chưa rừ ràng, chưa vững chắc và chưa được xỏc định đỳng tầm của một quyền hiến định. Điều này dẫn đến những hạn chế nhất định trong cụng tỏc giải thớch, hướng dẫn phỏp luật.
Với tư cỏch là một đạo luật quản lý nhà nước về đất đai, Luật đất đai năm 2003 chỉ cú 8 điều tại Mục 4 quy định về Thu hồi đất (từ Điều 38 đến Điều 45), trong đú quy định về phạm vi, điều kiện ỏp dụng, nguyờn tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước sử dụng đất vào mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, phỏt triển kinh tế. Để thực hiện được Luật này phải cần cỏc Nghị định hướng dẫn của Chớnh phủ như Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Rừ ràng, tổng hợp cỏc quy định này chưa thể xem là thể thức về thu hồi đất hoàn chỉnh, cú hệ thống; nếu cú, đú chỉ là những cỏch làm để giải quyết việc thu hồi đất cho hiện tại và cỏch tớnh giỏ bồi thường cho cỏc thiệt hại xảy ra. Điều này cho thấy, khi cơ sở hiến định chưa
vững chắc, việc giải thớch và quy định chi tiết thi hành sẽ phỏt sinh nhiều vấn đề nan giải, gõy ra những hạn chế nhất định trong việc ỏp dụng, thực thi cỏc nguyờn tắc hiến định.
Sau khi cú Luật Đất đai năm 1993, Nghị định số 90/NĐ-CP ngày 17/8/1994 của Chớnh phủ đó ban hành quy định về việc đền bự thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng. Nghị định 90 khẳng định tổ chức và cỏ nhõn sử dụng đất hợp phỏp mà bị Nhà nước thu hồi đất thỡ được Nhà nước đền bự thiệt hại về đất và tài sản hiện cú trờn đất. Tuy nhiờn, trờn thực tế, việc đền bự khi thu hồi đất chưa được thực hiện đồng bộ, cú sự ỏp dụng khỏc nhau ở cỏc tỉnh, thành phố.
Từ khi cú Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chớnh phủ về việc đền bự thiệt hại khi Nhà nước thu hồi để sử dụng vào mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng, cỏc nguyờn tắc của Hiến phỏp năm 1992 và Luật Đất đai năm 1993 (được sửa đổi bổ sung năm 1998) mới được chi tiết hoỏ trong việc thi hành. Tuy nhiờn, vấn đề xỏc định giỏ trị bất động sản để đền bự và giỏ của quyền sử dụng đất vẫn cũn chưa thống nhất trờn thực tế.
Với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định 197/2004/NĐ- CP, cỏc vấn đề về thị trường bất động sản, giỏ trị của quyền sử dụng đất mới được nhỡn nhận tương đối ổn định, cũng như việc bắt đầu phõn định rừ việc thu hồi đất cho mục đớch cụng (lý do quốc phũng, an ninh và lợi ớch quốc gia; ngoài ra cú thờm lợi ớch cụng cộng và mục đớch phỏt triển kinh tế). Tuy nhiờn, do chưa cú thể thức về thu hồi đất rừ ràng, rành mạch nờn cỏch thức, thủ tục tiến hành thu hồi đất vẫn cũn chưa thống nhất tại cỏc tỉnh, thành phố. ở một số nơi, chớnh sỏch thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ thu hồi đất được thiết lập tốt và tạo sự nhất trớ, đồng tỡnh trong nhõn dõn. Tuy nhiờn, ở nhiều nơi khỏc, thủ tục
địa phương cũn phức tạp, phiền hà, việc ỏp dụng chớnh sỏch bồi thường thiệt hại chưa đồng bộ, tỡnh trạng cỏc dự ỏn phải “dậm chõn tại chỗ” vỡ khụng giải quyết được vấn đề giải phúng mặt bằng cũn phổ biến, quy hoạch “treo” cũn nhiều. Ngày 25/5/2007, Chớnh phủ ban hành Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trỡnh tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ tỏi định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Đõy là văn bản phỏp luật giải quyết được rất nhiều vấn đề cụ thể đang vướng mắc trong triển khai thi hành Luật Đất đai, rất cần thiết cho việc thỳc đẩy cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng như bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, thỳc đẩy sự phỏt triển của thị trường bất động sản.
Tuy nhiờn, cho đến hiện nay, tất cả cỏc vấn đề thực tế xung quanh việc giải phúng mặt bằng, bồi thường thu hồi đất vẫn cũn bất cập, khiếu nại tăng cao. Một trong những nguyờn nhõn cơ bản để giải thớch tỡnh trạng này chớnh là cơ sở hiến định về thu hồi đất và bồi thường thiệt hại đối với đất chưa rừ ràng; thể thức về thu hồi đất chưa được hiến định hoỏ thống nhất và quy định cú hệ thống. Rừ ràng là quyền hiến định của người sử dụng đất hợp phỏp vẫn chưa được trao trọn vẹn đến tay người dõn.
Như vậy, thụng qua việc đối chiếu một số điều của Hiến phỏp năm 1992 và cỏc văn bản luật, liờn quan đến cơ sở hiến định và phỏp định của chế định chuyển tài sản, quyền sử dụng tài sản hợp phỏp của cỏ nhõn, tổ chức thành sở hữu nhà nước hoặc giao về cho nhà nước quản lý, sử dụng trong một thời gian nhất định trong trường hợp vỡ lợi ớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia (chứ khụng phải do vi phạm phỏp luật), nờn chăng cần xem xột lại cỏch quy định Điều 23 của Hiến phỏp năm 1992 trờn nguyờn tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dõn được quy định tại Điều 17, Hiến phỏp 1992. Hoặc nếu khụng, thỡ cần giải thớch nội hàm của Điều 23, Hiến phỏp 1992 đối với tài sản của cỏ
nhõn, tổ chức theo hướng mở rộng quyền tài sản bao gồm cả đất đai hay “hiến định hoỏ” quyền của người sử dụng đất hợp phỏp. Mặt khỏc, khi xem quyền sử dụng đất hợp phỏp là quyền hiến định thỡ việc thu hồi quyền này vỡ mục đớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia trong quy hoạch xõy dựng cũng nờn được xem là vấn đề hiến định với thể thức được khẳng định rừ ràng, mục đớch thu hồi minh bạch được nờu trong Hiến phỏp, phự hợp với Điều 17, 18 của Hiến phỏp năm 1992.
Để ỏp dụng phỏp luật và thi hành phỏp luật về thu hồi đất, ngoài cỏc văn bản quy phạm phỏp luật Luật Đất đai và cỏc Nghị định của Chớnh phủ, cỏc địa phương đều ban hành cỏc Quyết định để quy định về bồi thường, hỗ trợ về thu hồi đất tại địa phương mỡnh. Thành phố Hà Nội cú Quyết định 108/2009/QĐ-UBND ngày 29/9/2009 quy định về bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư khi nhà nước thu hồi đất trờn địa bàn Thành phố Hà Nội. Mới đõy nhất, Phú Chủ tịch ủy ban nhõn dõn thành phố Vũ Hồng Khanh đó ký Quyết định số 02/2010/QĐ- UBND về thu hồi đất, giao đất, cho thuờ đất, chuyển mục đớch sử dụng đất để thực hiện dự ỏn đầu tư và làm nhà ở nụng thụn tại cỏc điểm dõn cư nụng thụn trờn địa bàn thành phố. ủy ban nhõn dõn tỉnh Bỡnh Thuận cú Quyết định số 41/2008/QĐ-UBND ngày 09/5/2009 quy định về trỡnh tự thủ tục thu hồi đất. Rừ ràng là để ỏp dụng phỏp luật về thu hồi đất, tại mỗi địa phương đều phải cú cỏc quy định riờng, cụ thể vỡ việc thu hồi đất ở mỗi địa phương khụng giống nhau, trờn cơ sở Luật đất đai và cỏc Nghị định hướng dẫn thi hành, cỏc địa phương ỏp dụng nhằm phự hợp với tỡnh hỡnh phỏt triển và nhu cầu thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất.
Chương 2
Thực trạng phỏp luật về thu hồi đất nụng nghiệp
Hiện nay, do tớnh chất quan trọng và phức tạp của vấn đề thu hồi đất mà cỏc văn bản phỏp luật quy định về vấn đề thu hồi đất núi chung và đất nụng nghiệp núi riờng rất đa dạng và phong phỳ.
Trước tiờn phải kể đến Luật đất đai năm 2003, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai năm 2003, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 quy định về bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 về sửa đổi, bổ sung một số điều của cỏc Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trỡnh tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tỏi định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chớnh phủ về phương phỏp xỏc định giỏ đất và khung giỏ cỏc loại đất. Gần đõy nhất, Chớnh phủ ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giỏ đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tỏi định cư. Đõy là những văn bản phỏp lý quan trọng trực tiếp điều chỉnh việc thu hồi đất.