2.2. Hoạt động bảo hiến ở Việt Nam hiện nay
2.2.1. Căn cứ pháp lý
Hiện nay, ở Việt Nam, bảo hiến vẫn là một vấn đề còn khá mới mẻ. Khái niệm bảo hiến tuy đã xuất hiện trong một số sách báo và tài liệu pháp lý nhưng chưa từng được sử dụng trong bất kỳ văn bản pháp luật nào. Mặc dù vậy, sự thiếu vắng những quy định đề cập một cách trực tiếp đến việc tổ chức một cơ chế để thực hiện các hoạt động bảo hiến không đồng nghĩa với việc không tồn tại hoạt động bảo hiến ở Việt Nam. Có thể khẳng định rằng, bảo đảm tính tối cao của hiến pháp, bảo đảm để tất cả các chủ thể trong xã hội đều tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh hiến pháp là vấn đề đã được đặt ra và tổ chức thực hiện ở nước ta ngay từ khi có bản hiến pháp đầu tiên - Hiến pháp năm 1946 và vẫn được tiến hành theo những cách thức khác nhau cho đến hiện nay.
giám sát và bảo vệ hiến pháp. Những quy định này đã tạo cơ sở cho việc tiến hành các hoạt động bảo hiến ở nước ta trong thời gian qua. Các quy định về vấn đề bảo hiến được thể hiện trong chính bản thân hiến pháp (các bản hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992) và các đạo luật như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức viện kiểm sát nhân dân, Luật tổ chức toà án nhân dân; gần đây là Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân v.v... Trong các bản hiến pháp và các đạo luật này đã đặt ra yêu cầu tôn trọng và tuân thủ hiến pháp. Điều 4 Hiến pháp năm 1946 quy định:
"Mỗi công dân Việt Nam phải: - Bảo vệ Tổ quốc;
- Tôn trọng Hiến pháp; - Tuân theo pháp luật."
Các bản hiến pháp sau đó kế thừa và phát triển quy định này. Hiến pháp năm 1992 ghi rõ: "Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật" (Điều 12 của Hiến pháp năm 1992); “mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật” (Điều 4 của Hiến pháp năm 1992).
Không chỉ đặt ra yêu cầu và nguyên tắc cơ bản là tôn trọng và tuân thủ nghiêm chỉnh hiến pháp, trong các văn bản pháp luật của nước ta cũng bước đầu đề cập đến, một cách trực tiếp hay gián tiếp, một số nội dung liên quan đến việc thực hiện các hoạt động bảo hiến chủ yếu, trong đó, rõ nét nhất là các quy định về việc giám sát, kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật. Trong các bản hiến pháp Việt Nam từ 1946 đến nay cũng
như các đạo luật đều đặt ra yêu cầu về tính hợp hiến của các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp hơn hiến pháp. Hiến pháp năm 1992 khẳng định rõ: "Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp" (Điều 146). Quy định này là cơ sở pháp lý cho việc bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành những quy định khác trái với Hiến pháp. Theo đó, thẩm quyền giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp được Hiến pháp quy định như sau: - Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp (khoản 9 điều 84);
- Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền giám sát việc thi hành hiến pháp, đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp và trình Quốc hội quyết định việc huỷ bỏ các văn bản đó (khoản 5 điều 91);
- Chủ tịch nước có quyền đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày kể từ ngày pháp lệnh được thông qua (khoản 7 điều 103);
- Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, đồng thời đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ (khoản 4, 5 điều 114);
- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân và các văn bản sai trái của Uỷ ban nhân dân cấp dưới, đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái
của Hội đồng nhân dân cấp dưới, đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó (Điều 124).
Cụ thể hoá những quy định trong Hiến pháp về bảo đảm tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) nêu rõ: "Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật... Văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành". Trên cơ sở nguyên tắc này, để bảo đảm tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã thiết kế một cơ chế xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, phát hiện và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái hiến pháp bao gồm cả giám sát, kiểm tra trước khi ban hành văn bản (mang bóng dáng của thẩm quyền giám sát trước) và giám sát việc thi hành các văn bản (mang bóng dáng của thẩm quyền giám sát sau).
Về việc giám sát, kiểm tra tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành, theo các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động này chủ yếu được thực hiện trong hai giai đoạn của quy trình lập pháp là thẩm định và thẩm tra. Ở giai đoạn thẩm định, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về các nội dung như: sự cần thiết ban hành, tính khả thi, việc tuân thủ thủ tục, trình tự soạn thảo…và về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật (điều 29a). Ở giai đoạn thẩm tra, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật cũng được xác định là một trong những nội dung thẩm tra chủ yếu của Hội đồng dân tộc
và các uỷ ban của Quốc hội (Điều 34). Bên cạnh đó, theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, một ủy ban của Quốc hội - Uỷ ban pháp luật được giao thẩm quyền bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua bằng các hoạt động là: tham gia thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc và các uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra và tham gia chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh (Điều 34a).
Đối với các văn bản quy phạm pháp luật đã có hiệu lực pháp lý, việc kiểm tra, phát hiện và xử lý các văn bản vi hiến chủ yếu được thực hiện trong quá trình tiến hành hoạt động giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (các điều 80a, 80b, 81, 82, 82a, 83, 84). Hệ quả của hoạt động giám sát, kiểm tra này là “nhằm phát hiện những nội dung sai trái của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái” (Điều 80a). Nội dung của giám sát, kiểm tra văn bản là “sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó; sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản” (Điều80b).
Cùng với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các quy định của Luật tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và một số văn bản khác có liên quan cũng cố gắng làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tiến hành giám sát, cách thức tiến hành giám sát đối với văn bản quy phạm pháp luật nhằm một trong những mục đích là bảo đảm tính hợp hiến của các
văn bản này.
Bên cạnh các quy định về hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, trong các văn bản pháp luật của nước ta cũng xuất hiện một số quy định xác định trách nhiệm bảo đảm việc thi hành hiến pháp của các cơ quan nhà nước nhất định. Tuy vậy, các quy định này không nêu rõ trình tự, thủ tục cụ thể khi thực hiện trách nhiệm này trên thực tế.
Ngoài các nội dung nói trên, do tầm quan trọng của hiến pháp đối với nhà nước và toàn xã hội, trong các văn bản pháp luật ở nước ta đã đặt ra các yêu cầu chặt chẽ đối với việc sửa đổi hiến pháp. Theo Hiến pháp năm 1946, việc sửa Hiến pháp phải thông qua hình thức phúc quyết của nhân dân - một hình thức tương tự như trưng cầu dân ý. Điều 21 và Điều 70 Hiến pháp năm 1946 quy định: "Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp"; "Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức sau đây: a) Do hai phần ba tổng số nghị viên yêu cầu; b) Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi; c) Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết". Các bản hiến pháp sau đó tuy không yêu cầu việc sửa hiến pháp phải thông qua trưng cầu dân ý nhưng thủ tục cũng quy định khá chặt chẽ. Điều 147 Hiến pháp năm 1992 quy định: "Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành". Quy định thủ tục lập và sửa hiến pháp như vậy là nhằm đảm bảo tính ổn định của bản hiến pháp, tránh sự thay đổi tuỳ tiện, đồng thời khẳng định tầm quan trọng của văn bản này.
Như vậy, trong các văn bản pháp luật của nước ta, đã có các quy định pháp lý nhằm bảo đảm giá trị tối cao của Hiến pháp, làm cơ sở cho việc phát hiện, xử lý những hành vi vi phạm hiến pháp của các cơ quan nhà nước, của mọi tổ chức và cá nhân. Không những thế, các quy định này bước đầu đã xác định về chủ thể tham gia vào các hoạt động giám sát và bảo vệ hiến pháp, về
đối tượng, cách thức thực hiện các hoạt động giám sát, bảo vệ hiến pháp, đặc biệt là hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật. Tuy vậy, những quy định liên quan đến vấn đề bảo hiến thường là những nguyên tắc chung chung, chưa nêu lên cách thức để giải quyết triệt để, “đến cùng” các hành vi vi phạm hiến pháp. Vấn đề bảo hiến dường như mới chỉ được thể hiện trong “tinh thần” của các quy định pháp luật mà ít được thể hiện một cách trực tiếp, do đó, chưa tạo nên một khung pháp lý thực sự rõ ràng để giám sát và bảo vệ hiến pháp.